국민기초생활보장제도의 평가와 개선방안*

* 본 논문은 BK21 경제교육연구사업단의 연구비지원에 의해 이루어졌다.

안종범**, 전승훈***

** 성균관대학교 경제학부 부교수, cban@skku.edu

*** 성균관대학교 경제학부 박사과정 수료, BK21 경제교육연구단 연구조교

I. 서론

2000년 10월 국민기초생활보장제도의 실시는 한국 공적부조제도에 있어서 획기적인 전환점이 되었다고 평가된다. 지난 40년간의 시혜적 단순보호차원의 생활보호제도가 아니라 저소득층에 대한 국가책임을 강화하는 복지시책으로의 대전환을 국민기초생활보장제도가 이루어 낸 것이다. 보다 구체적으로, 국민기초생활보장제도는 국가의 보호를 필요로 하는 절대 빈곤층의 기초생활을 보장하되, 수급자의 근로능력□가구여건□자활욕구 등을 감안한 가구별 자활지원계획을 수립하고 이를 토대로 체계적으로 지원하여 근본적인 빈곤해소를 가능하도록 하였다.

그러나 국민기초생활보장제도는 시행 3년도 되지 않은 현 시점에서, 생계지원비 지급 대상 및 지급액의 증대로 인해 상당한 재정부담으로 작용할 것이며, 최저임금의 2배가 넘는 급여수준으로 인해 근로유인을 가로막을 수 있다는 비판에 직면해있다. 또한  제도 실시에 있어 필수적인 소득파악문제가 해결되지 않음으로 인해 진짜 빈곤층이 희생될 가능성도 지적되고 있다. 이러한 문제점들은 제도 도입에 대한 사전 타당성 조사가 충분히 이루어지지 않았을 뿐만 아니라 복지 인프라가 제대로 구축되지 않은 상태에서 실시되었기 때문에 발생했다.

복지 지출은 한번 일정액 이상이 지출되면 그 이하로 줄어들기는 어려운 경직성을 띠고 있다. 따라서 새로운 복지제도를 도입할 때에는 사전 타당성이 조사되고, 제도 도입 이후 사후적인 점검 및 평가가 제도화되어야 한다. 이를 통해 정책이 수정되고 보완되는 환류체계(feedback system)가 완벽히 갖추어져야 실효성이 극대화되는 비용-효과적(cost-effective) 지출관리가 가능해 질 것이다. 그러나 이미 국민기초생활보장제도는 시행이 되고 있기 때문에 우리에게 주어진 당면 과제는 사후적인 평가와 점검을 통해 제도를 꾸준히 수정·보완하는 것이라 할 수 있다.

복지프로그램을 평가하기 위해서는 관련 자료를 수집하고 평가모형을 통해 이를 분석해야 한다. 따라서 평가 목적 및 그에 따라 설정된 평가 모형에 적절한 자료를 수집하고 분석하는 것이 중요하다. 특히 제도도입의 효과가 저소득층에 미치는 효과를 검토하기 위해서는 저소득층 가구별 인적 특성, 고용상태, 소득 등이 포함된 자료가 필요하다. 이러한 가구별 자료는 다 기간에 걸쳐 수집되어야 하는데 이러한 특성을 충족시키는 자료가 패널자료이다.

하지만, 한국의 경우 기초생활보장제도의 대상자가 되는 저소득층에 대한 미시자료(micro data)나 패널자료(panel data, longitudinal data)가 만들어지지 않고 있다. 대신 기초생활보장제도를 평가는 기존의 생활보호제도와의 비교 및 다른 나라의 공적부조제도와의 비교를 통한 내용평가가 주를 이루고 있다. 또한 관련 예산, 수급자 수의 증감 등에 관한 자료를 이용하여 기초생활보장혜택이 증가하였는가 여부에 대한 평가만이 대략적으로 이루어지고 있을 뿐, 기초생활보장제도 본래의 목적, 즉 저소득층이 기초생활수준 유지하는데 실질적인 도움이 되고 있는가에 대한 평가는 거의 이루어지지 않고 있다.

) 김미곤 외(2000), 김재진(2002), 최숙희(2000a), 최숙희(2000b), 임봉옥(2001), 방하남 황덕순(2001), 홍경준(2002) 등 이 이러한 연구에 해당한다.

2001년 7월 국민기초생활보장제도 평가단이 구성되어 제도도입 1년에 대한 평가가 실시된 바 있다. 평가단은 기초생활보장대상자 및 탈락자, 사회복지전담 공무원을 대상으로 설문조사를 실시하여 수급자 선정 및 급여기준, 급여수준, 자활사업의 문제점 및 활성화 방안, 사회복지전달체계의 문제점 및 개선방안에 대하여 중점적으로 평가가 이루어졌다. 평가단에 의한 평가는 기존 평가와 달리 제도도입이 저소득층에게 미친 영향을 일정정도 검토할 수 있었다는 점에서 의미가 있다. 하지만, 복지평가의 사후평가 시 유용한 다양한 비실험 방법 등 객관적인 연구방법론이 사용되지 않고 주관적인 설문에 의존하고 있다는 점은 한계로 지적될 수 있다. 이러한 한계는 객관적인 연구방법론을 적용하기 위해 필요한 자료의 부족 때문이라고 볼 수 있다. 즉 기초생활보장제도에 대한 제대로 된 평가는 자료의 부족으로 인한 한계를 인정한 상태에서 이루어 질 수밖에 없다.

) 분석목적 및 가용한 자료에 따라 순수 사전사후 모형(Pure Before-and-After Model), 순수 횡단면 모형(Purre Cross-Sectional Model), 사전사후 모형과 횡단면 모형의 통합모형(Combination of Cross-Sectional and Before-and-After Designs) 등 부분균형 모형과  CGE 모형 등 일반균형 모형이 사용될 수 있다.

본 논문은 주어진 자료를 이용하여 국민기초생활보장제도를 보다 객관적으로 평가하고 이를 기초로 제도를 수정·보완하기 위한 몇 가지 정책을 제안한다. 특히 본 논문에서 시도하는 기초생활보장제도에 대한 평가는 크게 두 가지로 나누어진다. 첫 번째는 기초생활보장제도를 평가할 수 있는 충분한 인프라가 갖추어졌는가에 대한 평가이다. 복지평가 인프라가 부족한 상황에서 이루어진 기존 평가들은 제도의 특징, 제도도입이 경제에 미치는 영향 등에 대한 평가에 초점이 맞춰져 있다. 하지만, 가장 중요한 제도의 도입이 원래의 목적대로 저소득층의 후생을 증가시켰는가에 대한 평가는 거의 이루어지지 않고 있다. 두 번째는 기초생활보장제도 도입의 효과에 대해 저소득층 소득보장효과, 자활사업, 근로소득공제, 재정에 미치는 영향 등으로 나누어 평가한다.

본 논문에서는 이러한 객관적인 평가 작업을 통해 도출된 국민기초생활보장제도의 한계와 문제점을 근본적으로 극복하기 위해 필요한 정책대안으로서 근로소득세액공제제도 도입의 구체적 방안을 제시하고 파급효과를 예측한다.

II. 국민기초생활보장제도 도입에 대한 평가

1.  평가대상과 평가내용

미국의 보건복지부(DHHS: The Department of Health and Human Services) 산하 기획평가차관(ASPE; Assistant Secretary for Planning and Evaluation)은 1998년 사회복지시스템의 효과를 측정하기 위한 자료와 방법을 연구하기 위해 위원회를 소집한 적이 있다. 그리고 이 위원회는 2001년 제출한 최종보고서를 통해 복지제도 평가 대상 및 평가 내용에 관한 권고안을 제시하고 있다.

권고안에 따르면 새로운 복지제도의 효과를 평가할 때에는 저소득층 중에서 복지혜택을 받고 있거나, 복지혜택을 받을 자격이 되는 사람에 관심을 기울여야 하며, 이들은 ①새로운 복지제도의 영향으로 복지혜택에서 벗어난 사람, ②새로운 복지제도의 시행에도 불구하고 복지혜택에 남아 있는 사람, ③다른 프로그램에 의해 복지혜택으로부터 벗어난 사람, ④저소득층이지만 복지급여혜택을 지원하지 않았거나, 지원했으나 급여지급을 거부당한 사람 등 4개 하위집단으로 구분될 수 있다.  또한 정신적 육체적으로 건강에 이상이 있는 사람, 알코올이나 약물 중독자, 문제 청소년, 장애아 등이 포함된 가구 등에 대한 특별한 관심이 필요하다고 보고서는 제시하고 있다.

또한 이 최종보고서는 새로운 복지제도에 대한 평가내용에 관해 첫 번째로는  □저소득층 혹은 여타 하위집단의 후생이 복지개혁으로 인해 개선되었는가.□, □어떤 하위집단에 가장 긍정적인 영향을 미쳤으며, 어떤 하위집단에 가장 부정적인 영향을 미쳤는가.□, □정책입안자는 어떤 하위집단에 가장 관심을 집중해야 하는가.' 등이 평가되어야 하며,  두 번째로 새로운 복지제도가 지역별로 편차를 갖고 있는가와 관련된 평가가 이루어져야 하며, 세 번째로는 복지제도의 세부적인 내용들이 저소득층의 복지에 어떤 영향을 미치는가가 평가되어야 한다고 제시하고 있다.

) 두 번째 평가항목은 복지제도의 책임이 연방정부에서 주단위로 이전하고 있는 미국의 상황을 반영하는 항목이라고 볼 수 있다.

그런데 ASPE 위원회의 최종보고서가 제안하고 있는 평가 내용을 모두 한국의 국민기초생활보장제도 평가에 적용하는 것은 어려움이 있다. 앞서 살펴본 것처럼 자료의 부족 때문이다. 따라서 최종보고서의 제안과 현실적인 한계를 고려하여 본 논문에서는 다음과 같은 항목에 대하여 평가하고, 그 대안을 제시하고자 한다.

첫째, 제도도입의 효과에 대해 평가한다.  세부 평가항목은 다음과 같다.

□ 기초생활보장제도 도입 이전과 비교했을 때 저소득층의 후생이 개선되었는가?

□ 생계비지원이 필요한 사람들에게 생계비 지원이 충분히 이루어지고 있는가?

두 번째, 제도의 세부적인 내용에 대한 평가한다. 특히 본 연구에서는 기초생활보장제도의 근로유인 확충효과를 검토하고자 한다.  세부평가항목은 다음과 같다.

□ 조건부 수급자에 대한 자활프로그램은 효과가 있는가?

□ 근로유인 확충을 위한 근로소득 공제제도는 효과가 있는가?

□ 기초생활보장제도가 재정에 어떠한 영향을 미치는가?

2. 소득보장 효과에 대한 평가

가. 설문조사에 의한 평가

기초생활보장제도의 도입 이후 저소득층의 최저생계수준 유지에 도움이 되었는가에 대한 정확한 평가는 앞서 언급하였듯이 자료의 부족으로 어려운 일이다. 현재 이와 관련하여 평가를 내릴 수 있는 거의 유일한 자료는 '국민기초생활보장제도 평가단□의 평가 자료에 나와 있는 설문조사 결과이다. 여기서는 이 설문조사 결과에 의거하여 기초생활보장제도가 저소득층의 소득에 미치는 영향을 분석할 것이다.

평가단의 조사 결과에 따르면 급여 수급자 중 기초보장제도 시행 이전에 비해 전체적으로 급여가 증가했다는 응답자가 34.2%, 감소했다는 응답자가 23.5%로 나타났다. 기초생활보장제도가 최저생계유지에 도움이 되는가라는 질문에 대하여는 전체 응답자 중 54%가 그렇다고 답한 반면 23.7%는 아직도 많이 부족하다고 답변하였다. 급여수준에 대해서는 전담 공무원의 경우 대체로 적당한 것으로 평가하고 있으나 수급자의 경우에는 39.6%가 부족하다고 응답하였다. 또한 전담공무원의 경우에도 2인 이하 가구의 경우 생계비 상향조정이 필요하다는 의견을 제시하였다. 이상을 근거로 볼 때 설문조사 결과여서 다소 주관적일 수 있다는 점을 고려하더라도 기초보장제도의 소득보장효과가 기대만큼 크게 나타나고 있지 않다는 점을 알 수 있다. 또한 국민기초생활보장제도 도입이 저소득층의 최저생계 유지에 도움이 되는 것은 사실이지만, 급여 수준이 충분하다고 느끼지는 않고 있음을 알 수 있다. 기초생활보장제도의 실시로 인해 시행이전 근로소득이 없는 4인 가구 기준으로 53만 1천 원 가량이었던 현금급여 수준이 2002년 10월 현재 87만 1천원으로 64%나 증가하였음에도 불구하고 수급자들이 느끼는 편익은 들이는 비용만큼 크지 않다는 것이다.

현금급여 수준이 증가했음에도 불구하고 많은 수급자들이 여전히 부족하다고 느끼는 이유는 기초생활보장제도 소득보장효과의 효율성과 관련되어 있다. 이와 관련해 다음 절에서는 공적이전의 빈곤감소 효율성을 검토해볼 것이다.

국민기초생활보장제도의 소득보장효과에 대한 평가에 있어 중요한 점 중 하나는 실제로 생활보장을 받아야 하는 사람에게로 수급권이 돌아가고 있냐의 문제이다. 국민기초생활보장사업 수급권자는 2000년 149만 명에서 출발하여 2002년 10월 현재 139만 명이 생계비 지원을 받고 있다. 이는 생활보호대상자 수가 1999년 192만 명, 2000년 1월부터 9월까지 170만 명이었던 것과 비교하면 줄어든 숫자이다. 그러나 생계급여 수급권자의 수가 1999년 54만 명, 2000년 1월부터 9월까지 51만 명이었던 점을 고려하면 오히려 생계급여 수급권자는 90만 명가량 증가한 것이라고 할 수 있다. 보다 많은 사람이 최저생계수준을 유지하기 위한 생계비 지원을 받게 되었다는 점에서 기초생활보장제도는 생활보호제도에 비해 발전된 것이라 볼 수 있다.

그런데 생계비지원대상자가 늘어났다는 것이 실제로 생계비 지원을 받아야 할 사람 모두에게 지원이 이루어지고 있음을 의미하는 것은 아니다. 저소득층 중에서 여전히 혜택을 받지 못하는 사람, 저소득층이 아님에도 불구하고 부당하게 혜택을 받고 있는 가구가 있을 수 있기 때문이다.  □기초생활보장제도 평가단□ 자료에 따르면 전담 공무원의 50% 이상이 수급자 선정기준이 적정하다고 응답하고 있다. 하지만, 상대적으로 부양의무자 기준, 소득기준, 재산금액 순으로 다소 기준이 낮게 설정되어 있다고 답변하여 실제로 최저생계수준 유지가 어려움에도 불구하고 수급자에서 탈락하는 경우가 발생할 가능성이 있는 것으로 나타났다.

기초생활보장제도의 수급자 선정과정이 제대로 이루어지기 위해서는 자산 및 소득파악이 잘 이루어져야 한다. 자산 및 소득 파악에 대하여는 전담 공무원의 69%, 수급자의 80%가 대체로 잘 파악되고 있는 것으로 평가하였다. 전면적인 소득·재산·생활실태 조사, 근로능력자, 소득일제조사, 금융자산 조회, 유관기관 전산망을 통한 소득조회로 보다 형평성 있는 생계보호가 가능해 졌다는 것이다. 하지만, 2001년말 현재까지 부정수급자는 2,182가구이고 부정수급액은 34.1억원에 달하며, 이 중 916가구 20.1억원(58.9%)에 대해서는 아직 회수되지 못하고 있는 실정이다. 2001년 총 수급가구수가 707,331가구라는 점을 고려하면 부정수급 가구 수는 아주 미약한 수준이라 할 수 있다. 부정수급이 발생하고 있다는 것 못지않게 큰 문제는 부정수급 중 절반 이상이 미회수 상태라는 점이다. 2년여 만에 투입예산이 45.1%나 급증했음에도 불구하고, 준비소홀에 따른 인력부족, 관리시스템 허술 등으로 사후관리가 제대로 이뤄지지 않음을 보여주는 것이기 때문이다.

< 표 1 >국민기초생활보장제도상 부정수급 현황

(2001년말 현재, 단위 : 가구, 억원)

부정수급 합계 (C=A+B)		횐급 가구 및 금액 (A)		미환급 가구 및 금액 (B)
가구수	금 액	가구수	금 액	가구수	금 액
2,182	34.1	916 (42.0%)	14.0 (41.1%)	1,266 (58.0%)	20.1 (58.9%)
주 1) 2000.10월∼2001.12월말 누계치임 2) ( )는 부정수급 합계에서 차지하는 비중 자료 : 보건복지부

나. 「한국노동패널」조사를 이용한 소득보장효과 평가

본 절에서는 현재 기초생활보장 급여 수급이 저소득층의 최저 생계 수준 유지에 실질적인 도움이 되는가를 평가하기 위해 「한국노동패널」조사를 이용하여, 정부보조금의 절대빈곤감소 효과를 제도도입 이전과 이후로 나누어 비교 검토한다. 「한국노동패널」은 저소득층 자료가 아니고, 조사내용 중 기초생활보장제도의 생계급여가 분명히 나타나지 않고 있기 때문에 국민기초생활보장제도 도입의 효과를 평가하는데 한계가 있는 자료이다. 하지만 이 자료는 국민기초생활보장제도 도입 이전과 이후 가구소득에 대한 정보를 포함하고 있다는 장점을 가지고 있다. 또한 조사항목에 있는 정부보조금(공적 이전소득)의 대부분이 국민기초생활보장제도하의 급여(제도도입 전에는 생활보호급여)라는 가정 하에 정부보조금이 저소득층의 후생에 미치는 영향을 분석할 수 있다. 따라서 본 연구에서는 「한국노동패널」자료의 사용이 갖는 한계를 인정한 가운데, 정부보조금이 빈곤율에 미치는 영향 분석을 통해 기초생활보장제도의 효과를 대략적으로 살펴보고자 한다.

「한국노동패널」에서는 소득을 근로소득, 금융소득, 부동산소득, 이전소득, 사회보험, 기타소득 등으로 구분하고 있으며, 세금을 제외한 소득을 조사하고 있다.  우리는 이중 근로소득, 금융소득, 부동산소득의 합을 (세후)시장소득으로, 그리고 시장소득에 이전소득과 사회보험을 더하여 가처분 소득으로 정의하였다. 보험금, 퇴직금 등 일회성을 띄는 기타소득은 분석에 사용하지 않았다. 현재 「한국노동패널」조사는 1999년 이후로 4차 년도에 걸쳐 조사되어 있다. 본 연구에서는 이중 이전소득을 공적이전소득과 사적이전소득으로 구분할 수 있는 2-4차년도 까지의 자료를 사용하였다. 2-4차년도의 자료는 1999년, 2000년, 2001년에 각각 발표되었다. 하지만, 조사된 소득은 각각 1998년 1999년 2000년의 소득이다. 따라서 기초생활보장제도가 도입되기 이전인 1998년과 1999년과 기초생활보장제도가 도입된 당해연도인 2000년의 비교를 통해 제도도입의 효과를 어느 정도 살펴볼 수 있다.

) Mitchell(1991)에서는 사회보장 이전이 이루어지기 이전에 소득을 시장소득으로, 사회보장 이전이 포함된 소득을 총소득, 그리고 총소득에서 조세이전이 이루어진 이후의 소득을 가처분소득으로 정의하고 있다. 박순일 외(2002)에서는 Mitchell의 정의를 적용하여 근로소득과 재산소득으로 시장소득을 구성하고, 시장소득에 공적,사적 이전소득을 더하여 총소득을 구성하고 있다. 본 연구에서는 「한국노동패널」조사에서 세금을 제외한 소득을 보고하고 있기 때문에 부득이하게 (세전)시장소득 대신 (세후)시장소득을, 총소득 대신 가처분소득을 사용한다.

빈곤율을 측정하기 위해 사용된 기준은 최저생계비이다. 국민기초생활보장제도 도입당시 수급자 선정기준으로 활용되었던 소득기준은 최저생계비를 기초로 하여 단순화시킨 것이다. 하지만 본 연구에서는 최저생계비를 그대로 사용하였는데, 이는 기초생활보장제도 도입이전과 도입 이후의 빈곤율을 단일한 기준 하에서 측정하기 위해서 이다. 현재 최저생계비는 6인 가구 까지만 발표되고 7인 가구 이상인 경우에는 발표되고 있지 않다. 본 연구에서는 7인 가구 이상인 경우 기초생활보장 수급자 선정기준 시 사용하는 방법에 따라, 가구원이 일 인 증가할 때마다 6인 가구 최저생계비의 10%를 추가하였다.

<표 > 가구원 수별 최저생계비

가구 규모	1인 가구	2인 가구	3인 가구	4인 가구	5인 가구	6인 가구	7인 가구 이상
1998	292,842	487,824	956,250	854,107	972,637	1,093,442	일인당 109,342원 추가
1999	314,574	520,984	716,579	901,357	1,024,843	1,156,441	일인당 115,644원 추가
2000	324,011	536,614	738,076	928,398	1,055,588	1,191,134	일인당 119,113원 추가

빈곤율과 빈곤율 감소효과는 다음과 같이 구해졌다.

[eqn: 빈곤율= { 빈곤```가구수 } over { 전체```가구수 } TIMES 100]                                        (1)

[eqn: 빈곤감소효과= { 소득이전``전````빈곤율-소득이전`후````빈곤율 } over { 소득이전``전````빈곤율 } TIMES 100]     (2)

<표 3>은 1999년 2000년 2001년 「한국노동패널」조사를 이용하여 구한 빈곤율과 이전소득 및 사회보험의 빈곤감소효과를 구한 것이다. 분석결과 소득이전 전 빈곤율은 1998년 27.09%, 1999년 26.66%, 2000년 26.37%로 나타났다. 사회보험과 이전소득을 모두 포함할 경우 빈곤율은 23.24%, 23.21%, 2.56%로 떨어져 빈곤감소효과가 각각 14.21%, 12.94%, 14.45%인 것으로 나타났다. 분석결과 우리나라의 경우 빈곤율 감소효과가 가장 높은 것은 사적이전소득인 것으로 나타났다. 아직까지 많은 빈곤가구가 가족, 친지 등에 의존하고 있음을 보여주는 것이라 할 수 있다. 사적이전의 빈곤감소효과는 각각 8.64%, 8.29%, 8.57%로 나타났다. 국민연금을 포함한 사회보험 전체의 빈곤감소 효과는 1998년 2.92%,에서 2000년 4,85%로 증가하였다. 본격적인 연금지급이 이루어지지 않아 빈곤감소효과가 사적이전보다 낮은 수준에 머물러있지만, 올해부터 조기노령연금 지급이, 2008년부터 본격적인 연금지급이 시작되면서 사회보험의 빈곤감소효과는 더욱 가파르게 증가할 것으로 예측된다.

) 본 연구에서 구한 절대빈곤율은 박순일 외(2002)의 3장에서 가구소비실태조사를 이용하여 구한 2000년도 빈곤율 17.23%에 비해 다소 높은 것이다. 하지만 노동패널을 사용하여 최저생계비 기준 빈곤가구수를 구한 김철희(2003)의 결과와는 거의 비슷한 결과를 보이고 있다. 이러한 결과를 볼 때 「한국노동패널」자료를 이용하여 절대빈곤율을 구한 결과는 도시가계조사나 가구소비실태조사 등 다른 자료를 사용한 결과와 비교할 때 다소 높게 나타나는 것으로 생각할 수 있다. 이는 「한국노동패널」조사의 표본이 소득수준이 낮은 계층으로 하향 분포되어 있을 가능성을 보여주는 것이라 할 수 있다. 한편 「한국노동패널」자료를 이용하여 구한 절대빈곤율이 다소 높게 나타난다고 해서 본 연구의 결과의 신뢰성에 문제가 생기는 것은 아니다. 본 연구는 다른 연구와의 비교를 목적으로 하는 것이 아니라 기초생활보장제도 도입 이전과 이후를 비교하는 것을 목적으로 한다. 따라서 표본의 특성이 제도 도입 이전과 이후에 일치하는 자료를 사용할 경우 결과의 해석에는 전혀 문제가 발생하지 않는다. 그리고 만일 「한국노동패널」자료의 표본이 정말로 저소득층으로 치우쳐 있다면, 「한국노동패널」자료는 본연구의 목적에 보다 잘 부합하는 자료로 볼 수 있다. 앞서 언급하였듯이 저소득층을 대상으로 하는 복지제도의 도입을 평가하기 위해서는 저소득층을 대상으로 하는 패널자료의 구축이 필수적이기 때문이다.

한편 공적이전의 빈곤감소효과는 1998년 0.52%, 1999년 0.75%, 2000년 1.21%로 , 공적이전이 빈곤감소에 미치는 영향력은 아주 미미한 수준이지만 조금씩 증가하고 있는 것으로 나타났다. 특히 기초생활보장제도가 도입된 2000년에 크게 증가한 모습을 보여 본격적으로 제도가 적용된 2001년 이후에는 빈곤감소효과가 좀더 커졌을 가능성이 높은 것으로 보인다. 따라서 기초생활보장제도의 도입이 빈곤율 감소에 일정정도 기여하고 있는 것으로 해석할 수 있다. 하지만 그 효과가 아주 미미하여 아직까지는 기초생활보장제도가 근본적인 저소득층 소득보장제도로 기능하기에 역부족이라고 볼 수 있다.

<표 >빈곤율 및 이전소득의 빈곤감소효과

	1998		1999		2000
	빈곤율	빈곤율 감소효과	빈곤율	빈곤율 감소효과	빈곤율	빈곤율 감소효과
전체 가구수	4,311		4,123		4,069
소득이전 전 빈곤가구수	1,168		1,099		1,073
소득이전 이전	27.09		26.66		26.37
사회보험+이전소득	23.24	14.21	23.21	12.94	22.56	14.45
사회보험	26.30	2.92	25.61	3.94	25.09	4.85
이전소득	24.01	11.37	24.25	9.04	23.77	9.86
공적이전	26.95	0.52	26.46	0.75	26.05	1.21
사적이전	24.75	8.64	24.45	8.29	24.11	8.57

<표 3>에서는 공적이전이 빈곤율을 얼마나 감소시키는가를 살펴보았다. 본 연구에서는 추가적으로 공적이전이 얼마나 효율적으로 빈곤을 감소시키는가를 빈곤감소효율성과 목표효율성을 통해 살펴보았다.

먼저 국민기초생활제도 도입 전후의 빈곤감소 효율성을 비교하기 위해 박순일 외(2002)에서 사용된 수직적 지출효율성, 수직적 지출효율성, 과잉지출비율, 빈곤감소 효율성의 세 가지 지표와 목표(target)효율성을 구하였다.

이들 지표의 개념은 <그림 1>을 통해 설명할 수 있다.

<그림 > 빈곤감소효율성 모델

자료:  박순일 외(2002).

그림의 수평축은 소득순위별 가구분포를, 수직축은 가구소득을 나타낸다. Prepov는 시장소득을, Postpov는 공적이전 후 소득을 의미한다. 따라서 소득이전 전 빈곤규모는 O~Prepov이고, 소득이전 후 빈곤규모는 O~postpov가 된다. 그림은 이전전 소득선과 이전후 소득선, 그리고 빈곤선에 의해 몇몇 영역으로 나누어지는데, A1 영역은 소득이전 이후에도 빈곤층에 속해 있는 계층에 투입된 이전소득의 총량을 의미하며, A2+B는 이전 전에는 빈곤층이었으나 이전 후에는 비빈곤층이 계층에게 투입된 이전소득의 총량을 의미한다. 이중 A2는 이전 전 소득과 빈곤선과의 차이를 보충해 주는 급여의 총량이고, B는 빈곤선을 초과하여 지급된 급여의 총량을 의미한다. C는 이전 전에 이미 비빈곤 상태에 있는 계층에게 지급된 이전소득에 해당한다. 마지막으로 D는 이전 후에도 여전히 남아있는 빈곤갭을 의미한다.

우선 빈곤감소 효율성 지표들은 다음과 같이 구해진다. 수직적 지출효율성은 이전소득 총량 중에서 빈곤가구에게 제공된 급여의 총량이 차지하는 비율을 측정한다. 이는 이전소득이 빈곤가구에 대해 얼마나 집중화되어 있는가를 보여준다. 과잉지출비율은 공적이전의 일차적인 대상인 빈곤가구에게 지출된 급여 총량 중에서 빈곤선을 초과하여 지출된 부분의 비율로 나타낸다. 빈곤감소 효율성은 이전소득 총량가운데에서 빈곤갭을 감소시킬 목적으로 사용된 부분이 차지하는 비율로 나타내어진다. 이를 수식으로 표현하면 다음과 같다.

[eqn: 수직적````지출효율성``=`` { (A1+A2+B) } over { (A1+A2+B+C) } TIMES 100]                      (3)

[eqn: 과잉지출비율``=`` { B } over { (A1+A2+B) } TIMES 100]                               (4)

[eqn: 빈곤감소```효율성= { (A1+A2) } over { (A1+A2+B+C) } TIMES 100]                        (5)

<표 4>는 공적 이전의 빈곤감소 효율성을 연도별로 구한 것이다. 수직적 효율성은 1998년 77.06%에서 1999년에는 65.01%, 2000년에는 65.35%로 떨어진 것으로 나타났다. 과잉지출비율은 1998년 2.77%에서 1999년 5.50%로, 2000년에는 8.12%로 높아졌으며, 빈곤감소 효율성은 1998년 74.92%, 1999년 61.44%, 2000년에는 60.04%로 하락하였다. 이를 통해 외환위기 이후 빈곤층이 증가하면서 정부의 빈곤층에 대한 지원이 증가하는 과정에서 정부 빈곤정책의 효율성은 점점 더 떨어진 것을 확인할 수 있다. 또한 2000년 기초생활보장제도가 도입되었으나 효율성 측면에서 이전과 비교할 때 전혀 개선되지 않았음을 확인할 수 있다.

<표 > 공적이전의 빈곤감소효율성

	1998	1999	2000
A1	71.95	59.67	56.04
A2	2.97	1.76	4.00
B	2.13	3.57	5.31
C	22.94	34.99	34.65
수직적 지출효율성	77.06	65.01	65.35
과잉지출비율	2.77	5.50	8.12
빈곤감소효율성	74.92	61.44	60.04

목표효율성은 정부정책이 목표대상에게 얼마나 집중되어 있는가를 나타내는 지표이며 수직적 지출효율성을 통해 어느 정도 확인할 수 있다. 또한 전체 이전소득 수급가구 중에 빈곤가구의 비중을 통해, 그리고 수급가구 중 빈곤가구의 비중과 빈곤가구 중 수급가구의 비중을 통해 목표효율성을 점검해 볼 수 있다.  <표 4>를 보면 전체 가구 중 수급가구의 비중은 1998년 11.76%에서 1999년 13.02%로, 2000년에는 14.43%로 증가하였다. 그 과정에서 빈곤가구 중 수급가구의 비중 역시 1998년 26.54%에서 2000년 33.83%까지 증가하였다. 하지만, 전체 수급 가구 중 빈곤가구의 비중은 1998년 61.14%, 1999년 62.01%, 2000년 61.84%로 거의 변화가 없는 것으로 나타났다. 즉 공적이전의 목표효율성은 외환위기 이후 국민기초생활보장제도가 도입되는 과정에서 거의 개선되지 않았다고 볼 수 있다.

<표 > 공적이전의 목표 효율성(target efficiency)

	1998	1999	2000
전체가구수	4,311	4,123	4,069
빈곤가구수(시장소득기준)	1,168	1,099	1,073
공적이전 수급가구	507	537	587
빈곤가구중 수급가구	310	333	363
수급 후 여전히 빈곤가구	304	325	350
수급 후 비빈곤 가구	6	8	13
비빈곤가구중 수급가구	197	204	224
전체가구중 수급가구 비중	11.76	13.02	14.43
빈곤가구중 수급가구 비중	26.54	30.30	33.83
수급가구중 빈곤가구 비중	61.14	62.01	61.84
수급가구중 비빈곤가구 비중	38.86	37.99	38.16

3. 기초생활보장제도의 자활사업 평가

근로와 복지를 연계하는 근로연계 복지는 1980년대 이후 선진국 복지 개혁의 일반적인 지향점이 되고 있다. 복지제도로 인한 근로의욕 저하와 재정적 부담을 경험한 선진국들은 1980년대 이후 급여를 축소하고 근로와 복지를 연계하는 제도로 전환하기 시작하였다. 미국은 1996년에 PRWORA(개인책임과 근로기회조정법 : Personal Responsibility & Work Opportunity Reconciliation Act)를 제정하여 ADFC(Aid to Families with Dependent Childlen)를 TANF(Temporary Assistance for Needy Families)로 바꾸면서 복지수당의 수급기간을 평생 동안 5년으로 제한하고 자활과 근로를 강조하였으며, 네덜란드는 실업자가 직업훈련을 거부하는 경우 소득보조를 감축하는 등의 개혁이 있었다. 기초생활보장제도 역시 조건부 수급제도를 통해 근로능력이 있는 수급자에게 근로 및 취업관련 활동에 참여하는 것을 의무화하고 있어 근로연계복지로서의 성격을 가지고 있다고 할 수 있다.

자활사업 추진 결과 2002년 6월 현재 약 4만 6천 명이 자활사업에 참가하고 있는 것으로 나타났는데, 소득창출이 가능한 업그레이드 형 자활사업에 약 1만 여명, 시군구 주관의 단순취로형 자활사업에 2.8만명, 직업 훈련 등 노동부 주관 자활사업에 약 2천여 명이 참여하고 있는 것으로 나타났다.

<표 > 2002년도 자활사업별 참여현황

(단위 : 천명)

총 계	계 (A+B)	복 지 부						노동부 (B)
		소계 (A)	자활 공동체	자활근로			지역봉사, 재활프로그램 등
				소계	업그레이드형	취로형
10월말 현재	46	44	2	38	10	28	4	2
누계	71	68	2	61	15	46	5	3
자료 : 보건복지부, 『국민기초생활보장제도 성과 및 □03년 정책방향』 2003.1.

이와 같은 자활사업의 성과로 2001년에는 7,101명이 2002년에는 6월 현재까지 2,440명이 기초생활보장제도의 보호에서 벗어나는 성과를 보이기도 하였다.

하지만 자활사업대상자 상당수의 근로능력이 미흡하여 단기간 내에 취업 혹은 창업이 활성화되기 어려운 점을 문제로 지적할 수 있다. 실 예로 자활대상자의 인적 특성을 보면  41세 이상 중고령이 66%, 고졸이하 저학력자가 90%(초졸이하 50%), 여성이 53%, 장기실직자 60% 등 단기간에 자활에 성공하기 어려운 경우가 많다. 또한 자활공동체, 업그레이드 형 자활근로 및 자활직업훈련 등 생산성 높은 프로그램 참여비가 전체 참여자의 33%에 불과할 정도로 저조한 실정이다. 이는 창의적인 프로그램의 부족과 소득공제대상의 제한적 적용 등 근로유인체계의 부족으로 자발적 사업 참여 동기 유발효과가 적기 때문인 것으로 분석된다. 또한 지자체 자활전담조직·인력 미배치, 읍면동 사회복지전담공무원의 수적 부족으로 가구별 자활계획 수립, 자활서비스 연계 조정, 취업 후 사후관리 등 자활대상자에 대한 관리에 한계가 드러나고 있으며, 상당수 자활후견기관 등 민간 자활사업 실시기관의 사업수행 역량 및 실적이 기대치에 도달하지 못한 실정이다.

4. 기초생활보장제도의 근로소득 공제제도 평가

기초생활보장제도에서는 근로의욕 저하를 막기 위해 다양한 근로소득 공제제도를 두고 있다. 근로소득공제제도란 수급자의 근로소득중 일정부분을 소득에서 공제하여 공제된 금액만큼 생계비를 추가로 지급함으로써 근로활동에 참가하는 수급자에게 더 많은 혜택을 부여하고 나아가 활발한 근로참가를 유인하고자 하는 제도이다.

<표  > 근로소득공제 대상 및 공제율

근거조항	근로소득공제 대상	공제율
시행규칙 제2조 제6호	장애인이 직업재활사업에 참가하여 얻은 소득	30/100
시행규칙 제2조 제7호	자활공동체의 구성원이 당해 자활공동체에 참가하여 얻은 소득	30/100
시행규칙 제2조 제8호	학생이 얻은 근로소득 및 사업소득	30/100
시행규칙 제2조 제9호	제 6호 내지 제 8호에 해당하지 않는 일반 근로소득 및 사업소득 (2003년에 시범사업실시 2004년부터 단계적으로 확대)	30/100 - 50/100
주 : 2002년 9월 이전 : 장애인 15%, 자활공동체근로 10%, 학생 10% 자료 : 보건복지부

현재 근로소득공제제도는 도입취지에도 불구하고 몇 가지 문제점을 갖고 있다. 첫 번째로는 수급자의 대부분을 차지하는 일반 근로 소득자에 대한 사업공제가 이루어지지 않아 실효성을 기대하기 어렵다. 또한 2003년으로 예정되어 있던 소득공제사업의 전면시행이 유보되면서 근로회피 성향이 고착화될 가능성이 커지고 있다. 두 번째로는 2002년 10월 이후 공제율이 높아지면서 근로동기가 증가하는 반면 국가 재정 부담이 늘어나게 되었다는 점이다. 최숙희(2000)의 연구에 따르면 소득공제율이 0에서 20%로 증가할 때 수급대상자(1인가구)는 0시간에서 215시간까지 근로시간을 증가시키려는 근로동기를 가지게 된다. 4인가구 맞벌이 부부의 경우에는 312시간까지 근로시간을 증가시키려는 동기를 갖게 된다. 하지만, 소득공제율이 증가할 수록 정부 지원액이 증가하기 때문에 재정부담이 늘어나게 된다. 실제로 10-15%이었던 장애인, 자활공동체근로, 학생에 대한 공제율이 30%로 늘어나면서 2002년에만 41억원 , 2003년에는 122억 원가량의 재정부담이 늘어날 전망이다. 10% 이내로 하기로 하였던 일반 근로소득 및 사업소득에 대한 공제율 역시 확대될 것으로 보여 재정부담은 더욱 늘어날 전망이다. 2003년부터 상시근로자 및 자활사업 참가자 등 근로소득 파악계층 약 5만 명을  중심으로 근로소득 공제범위를 확대하는 시범사업이 시행될 예정인데, 이때 소득공제율 30-50%에 소요예산은 약 200억 규모가 될 것으로 전망된다.

따라서 근로유인을 늘리면서 국가 재정부담을 최소화하기 위해 EITC (Earned Income Tax Credit: 이하 □근로소득세액공제제도□로 명명함) 등의 제도의 도입을 적극적으로 검토할 필요가 있다. EITC는 세출을 세입과 연계한다는 차원에서 불필요한 지출을 최소화 할 수 있고 이는 복지지출의 효율화에도 기여할 수 있다.

Ⅲ. 국민기초생활보장제도 평가체계 및 복지인프라 구축방안

1. 사업평가를 위한 인프라 구축

가. 평가자료 구축

복지제도 평가를 위한 자료 인프라의 구축은 복지평가가 일반화되어 있는 미국에서조차도 중요한 문제로 지적되고 있다. 자료 인프라 구축을 위한 일차적인 과제는 패널자료를 구축하는 것이다. 복지정책의 효과를 평가하기 위해서는 특정 개인 및 가구의 자료가 다년간에 걸쳐 수집되어야 한다. 이러한 조건을 만족하는 자료가 패널자료이다. 미국의 경우 1969년부터 1979년까지 사회보장제도의 효과분석을 위해 노령기에 접어들기 시작한 사람들을 대상으로 Retirement History Survey(RHS)를 실시한 바 있으며, 1984년부터는 연방, 주정부, 지방정부에서 실시하는 정책프로그램의 효율성을 측정하기 위해 Survey of Income and Program Participation(SIPP)라는 패널자료를 만들고 있다.

현재 우리나라에서는 대우경제연구소의 「대우패널」1993년부터 1998년까지 6년에 걸쳐 구축되어 있고, 한국노동연구원의 「한국노동패널」1999년부터 만들어져 있다. 이중 「대우패널」은 대우경제연구소 모기업의 부도로 인해 중단된 상태이다. 현재 진행 중인 「한국노동패널」은  경제활동 및 노동시장 이동, 소득활동 및 소비, 교육 및 직업 훈련, 사회생활 등에 대한 유용한 정보를 포함하고 있으나, 표본추출이 비농촌지역으로 한정되어 있고 관측수가 5000가구로 지역별 관측수를 충분히 포함하고 있지 않으며,  복지평가와 관련된 항목이 미약한 실정이다. 게다가  따라서 국가적 차원에서 복지정책 관련 내용이 충분히 포함된 광범위한 패널자료를 구축할 필요가 있다. 예를 들어 기초생활보장제도의 수급권자 중 일부를 표본으로 한 패널자료가 구축될 수 있을 것이다. 한편 이러한 자료는 향후 복지정책 수행에 있어 지방자치단체의 역할이 커질 것을 고려하여 지역별 관측치가 충분히 확보될 수 있어야 할 것이다.

나. 평가방법론 구축 및 평가주체

자료구축과 함께 중요한 것은 평가방법론을 구축하는 것이다. 앞서 살펴본 것처럼 기초생활보장제도은 정책의 실효성이 충분히 검증되지 않고 복지인프라가 충분히 갖추어지지 않은 상태에서 시행되었다. 또한 제도 시행 후 그 효과에 대한 충분한 평가가 이루어지고 있지 않으며, 일부 이루어지고 있는 평가 역시  객관적인 연구방법론에 의해 이루어지고 있지 않다. 따라서 사전 사후 평가체제를 구축하고, 자료개발 및 수집, 실제 평가시행에 대한 책임주체가 명확해 질 필요가 있다. 즉 미국의 ASPE같은 기구가 보건복지부 산하에 있을 필요가 있다. 평가기구는 자료 개발, 수집, 평가 시행뿐만 아니라 평가방법론 연구, 지방자치단체의 복지평가 수행능력 강화에 대한 책임을 져야 하며, 보건복지부는 이 기구의 활동을 적극적으로 지원해야

2. 복지인프라의 구축

앞서 살펴본 바와 같이 기초생활보장제도의 도입으로 인해 보다 많은 저소득층이 생계비 지원을 받기 시작하였으며, 급여수준도 이전보다 증가하였다. 하지만, 생계비 지원이 필요함에도 불구하고 복지혜택으로부터 소외되는 사각지대가 여전히 존재하고 있는 실정이다. 2003년부터 소득인정액제도를 도입하는 등 복지혜택 사각지대를 최소화하기 위한 노력이 있지만, 현실적으로 볼 때 복지인프라 구축의 미비로인해 그 실효성이 의심스러운 실정이다.

복지 인프라의 구축은 실제로 보호가 필요한 대상자에게 필요한 만큼의 지원이 제때에 이루어지도록 하고 근로의욕이 크게 저하되지 않도록 하여 사회에 동참할 수 있는 기회를 제공하는 역할을 한다. 따라서 철저한 준비와 복지인프라 구축을 통해 복지정책이 시행되어야 한다. 또한 복지인프라가 구축되지 않은 상태에서 시행되고 있는 국민기초생활보장제도의 경우에는 관련 지출의 급격한 확대보다는 효과적인 사회복지 전달체계의 구축, 정보인프라 체계의 마련, 취업알선 서비스의 질적 개선 등 제도적 정비작업이 보다 시급하게 이루어져야 할 것이다.

소득파악 또한, 복지인플라구축의 핵심이 되고 있다. 국민연금, 의료보험 그리고 국민기초생활보장에 이르기까지 소득파악이 제대로 이루어지지 않고서는 아무리 좋은 제도라도 지속되기는 힘들 기 때문이다. 복지제도의 인프라구축의 핵심과제로서 소득파악문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 소득파악에 대한 노력을 국세청으로 일원화하는 것이 중요하다. 이를 통해 국세청이 갖고 있는 소득파악에 있어서의 전문성을 발휘할 수 있고 징수 및 급여행정의 효율성도 커질 수 있다. 결국 규모의 경제 및 재원의 집중을 통해, 면세점 이상 및 이하 자들에 대한 소득파악 기능을 국세청으로 일원화하고 강화함으로써 사회보험제도와 공적부조에 이르기까지 사회복지제도 전반에 대한 효율성과 형평성을 높이게 된다.

3. 자활프로그램에서 직업탐색과 교육·훈련제도의 결합

기초생활보장제도에서 신설된 자활프로그램은 근로를 통해 빈곤을 탈출하게 하는 전략으로 장기적으로 볼 때 빈곤층 축소 및 국가 재정부담 경감이라는 효과를 기대할 수 있다. 하지만, 앞서 살펴본 것처럼 현재 시행되고 있는 자활프로그램의 경우  그 실효성을 기대하기 힘든 상황이다. 이 문제와 관련하여 NEWWS(National Evaluation of Welfae-to-Work Strategies)라는 이름으로 미국에서 진행된, 복지정책 수혜자와 그들의 자녀들에 대한 11가지의 강제적 복지노동연계프로그램의 장기적 효과에 대한 사회실험은 중요한 시사점을 준다.

) NEWWS는 어떤 프로그램이 아이들의 복지를 위협하지 않으면서도 성인들의 경제적 자급자족을 가능하게 한다는 PRWORA/TANF 도입 목적을 충분히 달성할 수 있게 하는지를 평가하기 위해 Atlanta, Grand Rapids, Riverside, Columbus, Oklahoma City, Detroit, Portland 등 7개 지역에서 실시되었다. 실험의 참가자들은 복지노동연계프로그램이 적용된 실험집단과 그렇지 않은 통제집단에 무작위적으로 할당되었으며, 두 집단간에는 복지노동연계 프로그램 적용 여부 이외에는 차이가 존재하지 않는 것으로 가정되었다. 표본추출은 1991년 6월 Riverside에서 처음 시작되어 1994년 12월 portland를 끝으로 마무리 되었다. 각 지역별로 표본추출에 약 2년 정도의 시간이 소요되었으며, 표본추출 후 5년에 걸쳐 실험이 실시되었다.

실험에 사용된 프로그램은 LFA(Labor Force Attachment Program)라고 이름이 붙여진 신속한 고용에 초점을 맞춘 프로그램과 HCD(Human Capital Development Program)이라고 이름이 붙여진 교육과 훈련에 초점이 맞춰진 프로그램으로 구분된다. LFA 프로그램의 경우 참여자들이 가능한 빨리 일자리를 찾도록 하기 위해 실험참가자들의 첫 번째 활동으로 직업탐색활동을 제시하였다. 반면 HCD 프로그램에서는 실험 참여자 대다수에게 최초 활동으로 고등학교 수준의 교육 혹은 기술습득과 같은 훈련이 배정되었다.

NEWWS 분석결과 Portland의 LFA가 정부의 투자수익성, 실험참가자의 고용, 소득증가 등을 고려할 때 다른 10가지 프로그램보다 훨씬 우수하였다. 그런데 Portland는 고용에 초점을 맞춘 프로그램을 운용하면서도 다른 3개 지역과는 다른 몇 가지 특징을 가지고 있었다. 우선 대부분 사람에게는 최초활동으로 직업탐색을 강제하였지만, 일부에게는 교육 또는 훈련을 하도록 하였다. 두 번째로는 일단 취업기회가 왔다고 하더라도 더 좋은 일자리를 구할 가능성이 있을 경우에는 다음 기회를 기다리도록 하였다. Portland의 경험은 고용에 초점을 맞춘 프로그램과 교육에 초점을 맞춘 프로그램이 적절히 결합될 때 가장 효율적일 수 있음을 보여준다.

따라서 기초생활보장제도에 있어서도 자활대상자의 신속한 고용에 초점을 맞추되, 연령, 학력 등을 고려하여 교육기회를 부여하고, 이 기간 동안 생계급여 지원을 대하는 방안 등을 고려할 수 있을 것이다. 단, 자활대상자에게 교육기회를 부여하고, 이를 바탕으로 보다 안정적인 고용을 촉진하는 프로그램은 단순히 고용을 촉진하는 프로그램에 비해 많은 비용이 든다는 점이 동시에 고려되어야 할 것이다. 또한 그들이 교육 후 노동시장에 진출했을 때를 고려한 일자리 창출 노력이 동시에 이루어져야 보다 높은 성과를 거둘 수 있을 것이다.

Ⅳ. 저소득세액공제제도 도입방안과 파급효과

) 본 장의 논의에 대한 구체적인 것은 안종범□·송재창(2000) 참조. 다만 본 장에서는 안종범·송재창(2000)에서 시도한 도입시나리오설정과 모의실험을 2002년 현행 세법과 2000년 도시가계연보자료를 기초로 새롭게 작업한 결과를 기초로 논의를 전개한다.

1. 저소득세액공제제도(EITC)의 도입의 의의

국민기초생활보장제도는 근로능력 여부 및 연령 등에 관계없이 최저생계비에 미달하는 모든 가구에 대하여 생계비를 지급함에 따라 근로의욕을 저하시키는 문제점을 안고 있다. 근로소득공제제도를 도입하고 있으나 그 실효성이 검증되지 않은 상황이다. 따라서 이러한 문제를 극복하면서 생산적 복지의 취지에 부합하는 비용효과적인 제도도입을 고려하는 것이 필요하다.

이 점에서 복지제도와 조세제도의 조화가 필요한데 미국에서 도입하여 실시하고 있는 EITC (Earned Income Tax Credit: 이하 □저소득세액공제제도□로 명명함)의 도입을 검토할 수 있다. EITC는 負의 소득세 (NIT: Negative Income Tax)의 일종으로 면세점 이하의 소득계층에 대해 현금급여혜택을 부여하는 것으로서 가구 (household)를 과세단위로 하며, 환급가능한 (refundable) 세액공제의 성격을 띤다. 만일 세액공제액 (급부액)이 납부세액 (세액공제 이전의 조세액)보다 크다면 정부는 그 차액을 대상자에게 지불하며, 면세점 이하의 조세부담이 없는 납세자는 세액공제액 모두를 정부로부터 지급받는다. 중요한 것은 일정 구간에서 소득이 증가함에 따라 세액공제액 (급부액)의 증가를 가져올 수 있게 함으로써 근로의욕증진효과를 갖게 할 수 있다는 점이다. 즉, 소득구간별 급부액은 근로소득의 일정비율을 증가(phase-in)하기도 하고, 일정(flat)하기도 하며, 정률로 감소(phase-out)하기도 한다.

또한 세출을 세입과 연계한다는 차원에서 불필요한 지출을 최소화 할 수 있고 이는 복지지출의 효율화에도 기여할 수 있다. 이러한 저소득세액공제제도의 도입은 행정비용을 절감하고 행정의 효율성을 높이는 효과가 있을 것이다. 소득파악업무를 국세청이 담당하게 됨에 따라 국세청이 갖고 있는 소득파악에 있어서의 전문성을 발휘할 수 있고 징수 및 급여행정의 효율성도 커질 수 있다.

2. 저소득세액공제제도 도입시나리오의 선정

본 논문의 시나리오 선정원칙은 다음의 세 가지로 하였다.

i) 가구규모별 최저생계비수준이 수지분기소득수준이 되도록 한다.

ii) 평면구간이 존재해야 한다.

iii) 정의 소득세와 관련시킨 시나리오를 고려하되, 면세점은 EITC급여의 감소구간에 위치해야 한다.

수지분기소득수준으로 고려해야 하는 최저생계비수준은 보건복지부에서 생활보호사업을 위하여 채택하여 온 한국보건사회연구원의 최저생계비를 기준으로 삼았다.

다음으로 급여증가율([eqn: p_i]), 급여감소율([eqn: p_o])은 1999년 현재 미국에서 적용하고 있는 급부증가율 40%, 급부감소율 21% 수준을 변형시켜서 사용하였다. 급여증가율은 50%, 45% 및 40%의 값들을 각각 사용하였고, 급여감소율은 20%, 15%, 10%의 값들을 사용하였다. 최대급여수준([eqn: C_m])은 가구규모별로 4만 원에서 20만 원까지 보장하도록 하였다. EITC 적용 상한선([eqn: E_e])은 가구규모별 중위소득보다 낮은 소득수준을 고려하였다.

) 면세점은 [eqn: E_0 = E_v - { p_o} over {t } (E_e -E_v )]의 수식을 이용하여 [eqn: E_0 = E_v - { p_o} over {t } (E_e -E_v )]가 되고, 증가구간의 상한선은 [eqn: C_m = p_i `E_m]의 수식을 통하여 [eqn: E_m = { C_m} over {p_i }]가 되며, 평면구간과 감소구간의 분기소득은 [eqn: C_m = p_o (E_e -E_b )]의 수식을 이용하여 [eqn: E_b = E_e - { C_m} over {p_o }]가 된다. 자세한 내용은 안종범□송재창(2000) 참고.

이상의 기준들을 고려하여 본 연구에서는 EITC 도입 시나리오를 <표 8>과 같이 구성하였다. 제1안은 저소득세액공제제도가 적용되는 최대소득을 4인가구의 경우 소득 10분위를 기준으로 제2분위 평균소득과 제3분위 평균소득의 산술평균값과 비슷한 소득수준 중 시나리오 선정원칙을 충족시키는 적정한 소득수준을 선택하여 적용하였고, 나머지 가구들은 위의 평균소득과 가구균등화지수를 고려하여 설정하였다. 급여증가율은 40%, 급여감소율은 10%로 하였다. 평면구간은 짧게 설정되어 있는 반면, 급여감소율을 10%로 낮게 설정하고 감소구간을 길게 설정함으로써 노동공급의 왜곡을 완화시키도록 하였다. 또한 평면구간을 설정하기 위하여 최대급여수준을 4만-13만원으로 설정하였다. 제2안의 경우는 최대급여수준을 6만-20만 원으로 상향조정하였다. 이를 위해 급여증가율을 50%로, 급여감소율은 20%로 상향조정하였으며, 적용구간의 상한선은 제1안보다 8∼26만원씩 낮게 설정하였다. 또한 제1안의 경우 면세점을 낮춤으로 인하여 감소구간 내에서 정의 소득세율 10% 적용구간과 20% 적용구간이 나타나는 문제점이 발생하여, 정(+)의 소득세 과세구간 중에서 10%의 세율이 적용되는 구간을 기존의 1,000만 원 이하에서 2,000만 원 이하로 확대 조정하였다.

) 1999년 도시가계연보 raw data를 이용하여 도시 근로자가구의 가구규모별 10분위 평균소득과 중위소득을 구하여 이를 기초로 하였다.

제2안의 소득세 과표구간의 경우 중간층 이상에 적용되는 정(+)의 소득세체계의 누진도가 약화되는 문제점이 예상되어 제3안에서는 제2안의 정(+)의 소득세체계에서의 과표구간은 그대로 채택하는 대신에 정(+)의 한계세율을 4.0∼5.0%씩 상향조정하였다. 제4안의 경우는 제3안의 경우와 같이 과표구간의 한계세율을 4.0∼5.0%씩 상향조정하였고, 적용구간의 상한선은 제1안과 비슷한 수준으로 설정하여, 제1안과 제3안을 절충시켰다.

<표 > 저소득세액공제제도의 도입방안

(단위: 천원)

구분	가구원수	증가구간한계세율	증가 구간	최대 급여액	평면구간	감소구간 한계세율	감소구간	면세점	수지 분기점	중복구간	중복구간 실효한계세율
제1안	1인	-40%	0∼100.0	40.0	100.0∼120.0	10%	120.0∼520.0	151.4	345.4	151.4∼520.0	19%
	2인	-40%	0∼150.0	60.0	150.0∼240.0	10%	240.0∼840.0	274.3	572.1	274.3∼820.0	19%
	3인	-40%	0∼200.0	80.0	200.0∼360.0	10%	360.0∼1,160.0	372.2	786.8	372.2∼1,110.0	19%
	4인	-40%	0∼250.0	100.0	250.0∼450.0	10%	450.0∼1,450.0	478.3	989.7	478.3∼1,311.6	19%
										1,311.6∼1,450.0	28%
	5인	-40%	0∼287.5	115.0	287.5∼450.0	10%	450.0∼1,600.0	597.9	1,125.3	597.9∼1,431.2	19%
										1,431.2∼1,600.0	28%
	6인이상	-40%	0∼325.0	130.0	325.0∼500.0	10%	500.0∼1,800.0	680.7	1,269.8	680.7∼1,514.0	19%
										1,514.0∼1,800.0	28%
제2안	1인	-50%	0∼120.0	60.0	120.0∼140.0	20%	120.0∼440.0	135.2	345.4	135.2∼440.0	29%
	2인	-50%	0∼180.0	90.0	180.0∼250.0	20%	230.0∼700.0	287.7	572.1	287.7∼700.0	29%
	3인	-50%	0∼240.0	120.0	240.0∼350.0	20%	320.0∼950.0	424.2	786.8	424.2∼950.0	29%
	4인	-50%	0∼300.0	150.0	300.0∼450.0	20%	410.0∼1,200.0	522.4	989.7	522.4∼1,200.0	29%
	5인	-50%	0∼350.0	175.0	350.0∼475.0	20%	425.0∼1,350.0	626.0	1,125.3	626.0∼1,350.0	29%
	6인이상	-50%	0∼400.0	200.0	400.0∼540.0	20%	450.0∼1,540.0	669.4	1,269.8	669.4∼1,540.0	29%
제3안	1인	-50%	0∼120.0	60.0	120.0∼140.0	20%	140.0∼440.0	205.3	345.4	205.3∼440.0	33.5%
	2인	-50%	0∼180.0	90.0	180.0∼250.0	20%	250.0∼680.0	382.5	572.1	382.5∼680.0	33.5%
	3인	-50%	0∼240.0	120.0	240.0∼350.0	20%	350.0∼920.0	545.1	786.8	545.1∼920.0	33.5%
	4인	-50%	0∼300.0	150.0	300.0∼450.0	20%	450.0∼1,160.0	678.2	989.7	678.2∼1,160.0	33.5%
	5인	-50%	0∼350.0	175.0	350.0∼475.0	20%	475.0∼1,300.0	792.4	1,125.3	792.4∼1,300.0	33.5%
	6인이상	-50%	0∼400.0	200.0	400.0∼540.0	20%	540.0∼1,450.0	869.5	1,269.8	869.5∼1,450.0	33.5%
제4안	1인	-45%	0∼122.2	55.0	122.2∼143.3	15%	143.3∼510.0	162.5	345.4	162.5∼510.0	28.5%
	2인	-45%	0∼200.0	90.0	200.0∼240.0	15%	240.0∼840.0	274.3	572.1	274.3∼840.0	28.5%
	3인	-45%	0∼266.7	120.0	266.7∼360.0	15%	360.0∼1,160.0	372.2	786.8	372.2∼1,160.0	28.5%
	4인	-45%	0∼333.3	150.0	333.3∼450.0	15%	405.0∼1,450.0	478.3	989.7	478.3∼1,450.0	28.5%
	5인	-45%	0∼388.9	175.0	388.9∼433.3	15%	433.3∼1,600.0	597.9	1,125.3	597.9∼1,600.0	28.5%
	6인이상	-45%	0∼444.4	200.0	444.4∼466.7	15%	466.7∼1,800.0	680.7	1,269.8	680.7∼1,800.0	28.5%

<표 > 과표구간 조정내용

현행 소득세체계(제1안)			제2안에서의 소득세체계 조정			제3안·제4안에서의 소득세체계 조정
과세표준	세율	누진세액 공제	과세표준	세율	누진세액 공제	과세표준	세율	누진세액 공제
□1천만원이하 □1천만원∼4천만원 □4천만원∼8천만원 □8천만원초과	9% 18% 27% 36%	- 90만원 630만원 1,170만원	□2천만원이하 □2천만원∼4천만원 □4천만원∼8천만원 □8천만원초과	9% 18% 27% 36%	- 180만원 540만원 1,260만원	□2천만원이하 □2천만원∼4천만원 □4천만원∼8천만원 □8천만원초과	13.5% 22.5% 32% 40%	- 180만원 560만원 1,200만원

<그림 > 저액소득세액 공제 제1안(4인기준):정(+)의 소득세체계와의 결합

현행 근로소득세제도를 적용한 경우와 저소득세액공제제도 시나리오를 적용한 경우의 납부세액과 가처분소득을 소득수준별로 계산하여 비교하면 <표 10>과 같다.

<표 > 소득수준별 납부세액과 가처분 소득(99년, 4인가족 기준)1)

(단위 : 만원)

세전소득	납부세액2)					가처분소득
	현행3	제1안	제2안	제3안	제4안	현행	제1안	제2안	제3안	제4안
40.0	0.0	-10.0	-15.0	-15.0	-15.0	40.0	50.0	55.0	55.0	55.0
80.0	0.0	-3.6	-1.5	-2.4	0.3	80.0	83.6	81.5	82.4	79.7
90.0	0.0	-1.7	0.4	0.0	2.7	90.0	91.7	89.6	90.0	87.3
99.0	0.0	0.0	2.1	2.1	4.8	99.0	99.0	96.9	96.9	94.2
100.0	0.0	0.2	2.3	2.3	5.0	100.0	99.8	97.7	97.7	95.0
111.44)	0.0	2.4	4.5	5.0	7.7	111.4	109.0	106.9	106.3	103.7
150.0	2.6	10.9	8.8	11.1	15.5	147.4	139.1	141.2	138.9	134.5
200.0	6.4	19.9	13.3	17.8	26.7	193.6	180.1	186.7	182.2	173.3
300.0	21.6	37.9	29.6	37.2	49.2	278.4	262.1	270.4	262.8	250.8
400.0	39.6	57.6	48.9	59.6	73.5	360.4	342.4	351.1	340.4	326.5
주＞1) 월소득기준 2) 저소득세액공제 시나리오의 경우 급여수준과 소득세납부액을 동시에 고려한 금액이며, (-)의 납부세액은 급여수령액을 의미 3) 현행 근로소득세체계에서 근로소득공제, 인적 공제와 표준공제를 적용 4) 현행 근로소득세체계에서의 면세점

<표 10>을 살펴볼 경우 4인가족 기준의 수지분기소득인 99만원을 기준으로 그 이하의 소득을 얻는 가구들은 저소득세액공제제도 급여를 수령함으로써 소득보장 혜택을 받고, 그 이상의 소득을 얻는 가구들은 정의 소득세를 부담함을 확인할 수 있다. 즉, 본 논문의 시나리오에 따르면 수지분기소득을 중심으로 그 이하의 소득에 대해서는 부(-)의 소득세가, 그 이상의 소득에 대해서는 정(+)의 소득세가 적용된다. 이와 같이 수지분기소득을 최저생계비수준으로 책정함으로써 최저생계비 이하 소득자들의 급여수령 후 소득이 최저생계비수준을 초과하지 않도록 조정하였다.

각 시나리오별 특징을 정리하면 <표 11>과 같다.

<표 > 각 시나리오별 특징 요약

구 분	소득보장기능	근로소득세 수입에 미치는 영향	근로비유인효과 문제	비고
제1안	최대급여수준이 4∼13만원으로 비교적 낮음.	면세점의 대폭 하락으로 과다징수 가능성	한계실효세율 19%와 28% 구간이 중복됨(가장 복잡)	면세점 하향조정
제2안	최대급여수준이 6∼20만원으로 제1안보다 개선	과표구간조정으로 과다징수 완화 (가장 양호)	감소구간의 한계실효세율 29%로 근로비유인 증가	면세점 하향조정 과표구간 조정
제3안	최대급여수준이 6∼20만원으로 제1안보다 개선	면세점이 가장 높지만, 전반적인 세율인상으로 과다징수 가능성	감소구간의 한계실효세율 33.5%로 근로비유인 증가 (가장 심각)	면세점 하향조정 과표구간 조정 세율체계 조정
제4안	최대급여수준이 5.5∼20만원으로 제1안보다 개선	면세점의 하향조정과 전반적인 세율인상으로 과다징수 가능성 (가장 심각)	감소구간의 한계실효세율 28.5%로 근로비유인 증가	제1안과 제3안의 절충

제1안에서는 4인 이상 가구의 경우 근로소득세 9% 적용구간과 18% 적용구간이 감소구간에서 중복됨으로 인하여 이 구간들에서의 한계세율은 19%와 28%로 결정된다. 따라서 노동공급에 미치는 왜곡이 중복구간에서는 두 가지의 경우에 걸쳐서 발생한다. 또한 급여수준은 4만-13만 원으로 비교적 낮게 설정되어 있어 빈곤계층에 대한 소득보장기능이 제한적으로 나타날 것으로 예상되며, 면세점의 하향조정으로 근로소득세가 과다하게 징수될 가능성이 있다. 제2안은 EITC 적용구간을 저소득층에게 보다 집중시키고, 급여증가율과 급여감소율을 상향조정함으로써 최대급여수준을 6만-20만 원 수준으로 높였다는 데에 특징이 있다. 한계점으로는 증가구간의 실효한계세율이 29%의 높은 수준을 보임으로써 이 구간에 속한 경제주체의 노동공급 감소의 유인이 제1안보다는 크다는 점에 있다. 제3안의 경우 면세점이 제2안보다 높은 수준이므로 빈곤계층의 세후소득을 증대시킬 수 있는 장점이 있는 반면, 정의 소득세율이 13.5% 적용됨으로써 중복구간의 한계실효세율이 33.5%로 가장 높게 나타나기 때문에 근로비유인효과가 가장 클 것으로 예상된다. 제4안의 경우 급여증가율을 45%, 급여감소율을 15%로 설정함으로써 제1안과 제2안을 절충하였고, 정의 한계세율은 제3안을 따르도록 설계하였다. 따라서 증가구간과 감소구간의 근로비유인은 나머지 시나리오들의 중간 정도의 수준을 보일 것으로 예상된다.

이상의 저소득세액공제제도 시나리오는 빈곤층보다 높은 상위계층(소득 제3분위 이상의 계층)에는 높은 수준의 근로소득세를 납부하도록 하여 근로소득세 수입을 증대시켜 급여지급으로 인한 예산비용을 충당하도록 하였다. 그러나 정의 소득세체계와의 중복구간에서 한계실효세율이 높게 나타나 근로비유인효과가 어느 정도 나타날 것으로 예상된다는 문제점이 있다. 이는 시나리오 설계 시 정의 소득세체계와의 상호작용을 고려하면서 면세점을 낮추었기 때문에 불가피하게 발생한 문제이다.

3. 저소득세액공제제도 도입의 모의실험과 재정추계

이 절에서는 도입시나리오별로 소득재분배효과를 살펴볼 것이다. 또한 도입시나리오별로 근로소득세 수입과 급여지급을 위한 재정소요를 계산하여 비교할 것이다.

가. 정책모의실험을 통한 재분배효과 분석

본 논문에서의 정책모의실험의 분석대상 자료는 통계청에서 매년 발표하는 『도시가계연보』의 2000년도 자료이다. 적용대상 가구 수는 총 6,412가구였으며, 이중 소득수준이 0인 가구들을 제외한 3,666가구를 표본으로 이용하였다. 가구별 소득은 매월 조사된 연간소득의 월평균금액을 사용하였다.

) 월별 소득자료의 관측치수는 62,632가구이었으나, 가구일련번호를 기준으로 월별 소득자료를 산술 평균하여 월평균소득자료를 구성한 결과 관측치수는 6,412가구로 줄어들었다. 이 경우 각 가구별로 지역과 계절적인 요소를 고려한 가중치 역시 산술평균하여 구한 월평균 가중치를 사용하였기 때문에 계절적 요소와 지역적 요소의 반영정도가 어느 정도 희석되었을 가능성이 있다.

) 가구주의 직업을 통한 가구구분은 사무직 및 생산직 근로자가구와, 상인, 개인 및 법인경영자, 자유업자, 무직으로 구성되는 근로자외 가구로 구성되어 있다. 본 논문에서는 사무직가구와 생산직가구 외에도 법인경영자를 근로자로 간주하여 표본을 구성하였다.

정책모의실험을 위하여 우선 도시근로자가구를 소득계층별로 구분하여 현행 제도에서의 가구별 평균소득을 파악한 후 2002년 개정 소득세법에 따라 근로소득세 부과시의 평균실효세율과 세후지니계수를 구하였다. 그 후 본 논문 에서 제안하는 각 시나리오별로 표본 전체의 평균실효세율과 세후지니계수를 구하여 비교하였다.

근로소득세 부과가 소득재분배에 미치는 효과를 살펴보기 위하여 근로소득세 부과 후 지니계수를 구한 결과, 근로소득세를 모의실험을 통하여 부과할 경우 지니계수는 0.2904로 나타났고, 근로자가구들에 대한 평균실효세율은 3.30%로 나타났다. 저소득세액공제제도 시나리오에 따른 소득재분배효과는 <표 12>와 같다.

) 여기에서는 각 가구별로 매월 기록된 소득세를 기준으로 삼지 않았다. 가구별로 조사된 소득세는 조사대상자의 심리적인 이유로 인하여 과소보고되었을 가능성을 염두하였기 때문이다.  본 논문에서는 1999년도의 소득세제도를 바탕으로 각 가구의 가구주, 배우자 및 기타가구원별로 근로소득세 과세표준을 구하여 인적공제, 근로소득공제와 표준공제를 적용하였다. 이때 기타가구원은 자료의 한계 때문에 1명으로 취급하였다.

) 이는 소득10분위별로 구한 평균실효세율을 산술 평균한 수치이다.

저소득세액공제제도 도입 후에는 평균실효세율이 상승하고, 세후지니계수가 하락하였다. 이는 정의 소득세체계에서의 면세점이 하향조정되고, 과표구간과 세율체계가 조정된 데에 따른 결과이다. 시나리오별로 보면 면세점이 거의 같은 제1안과 제4안 중에서 소득세 적용세율을 4∼5%씩 상승시킨 제4안의 평균실효세율이 가장 높았고, 과표구간만을 조정한 제2안에서의 평균실효세율이 가장 낮았다. 세후지니계수는 면세점이 낮고 소득세 적용세율이 높은 제4안에서 가장 낮은 값을 보였다.

<표 > 소득재분배 효과의 비교

(단위 : 천원, %)

구 분	세전 소득	근로소득세 부과	저소득세액공제제도 도입
			제1안	제2안	제3안	제4안
평균실효세율(%)	□	3.30	11.63	9.99	12.57	14.70
세후지니계수	0.3013	0.2904	0.2790	0.2765	0.2717	0.2710

한편, 저소득세액공제제도 시나리오에 따른 소득계층별 평균실효세율을 비교하여 나타내면 [그림 3]과 같다. [그림 3]을 통하여 저소득세액공제제도 도입시나리오의 효과를 현행 근로소득세체계와 비교해 보면, 면세점만을 하락시키는 경우(제1안), 빈곤 차상위계층을 포함한 모든 소득계층의 세부담을 크게 높이면서 소득분배를 어느 정도 개선시켰다. 최대급여수준이 제1안보다 높고 정의 소득세체계와의 중복구간에서의 한계실효세율도 높은 2, 3, 4안의 경우 모두 소득 제1분위에 대한 소득보장기능이 강하게 나타났고, 제2분위에서 제3분위로 가면 세부담이 크게 늘어남을 볼 수 있다. 즉, 저소득세액공제제도 설계시 소득보장기능을 강화시키면 소득수준이 증가함에 따라 정의 소득세체계와의 중복구간에서의 한계실효세율을 높임으로써 빈곤 차상위계층의 세부담 상승폭을 크게 한다. 또한 과표구간의 조정을 통하여 제1안보다는 제2안, 제3안 및 제4안의 경우 중간소득층이 직면하는 세부담이 고르게 나타남으로써 이들 계층에 대한 소득세체계의 누진도가 다소 약화됨을 알 수 있다.

) 빈곤 차상위계층이란 빈곤층에는 속하지 않지만 소득수준이 중위소득수준 이하인 소득계층을 의미한다.

<그림 > 소득계층별 평균실효세율의 도입시나리오별 모색

본 논문에서와 같이 기존 소득세체계와 결합된 방식의 저소득세액공제제도를 제안하는 경우 소득세율 9%가 적용되는 첫번째 과표구간의 확대와 소득세율의 조정을 통해 정의 소득세체계의 누진성을 높임으로써 소득분배 개선과 재원조달의 문제를 해결할 수 있음을 보일 수 있다. 또한 EITC제도를 설계할 때 감소구간의 급여감소율을 높이거나 정의 소득세율을 높여 정의 소득세체계와의 중복구간에서의 한계실효세율이 높아질 경우, 그로 인하여 빈곤 차상위계층의 한계세율이 높아져 이들이 빈곤계층화할 유인을 가질 수 있다는 문제점도 발견된다. <그림 3>에서는 소득수준이 EITC와 정(+)의 근로소득세와의 중복구간에 처한 제3분위계층과 제4분위계층의 평균실효세율의 상승폭이 저소득세액공제제도 실시 후 크게 나타났다.

) 본문에서 사용한 첫 번째 과표구간이란 정의 소득세 체계의 과표구간 중에서 첫 번째구간을 의미한다. 현행 근로소득세 체계에서는 10%의 세율이 적용되는 구간이고, 시나리오 제3안과 제4안에서는 15%의 세율이 적용되는 구간을 의미한다.

이상의 결과를 통하여 도입 초기에 나타나는 부작용으로 예상할 수 있는 것은, 특히 빈곤 차상위계층(제3분위계층과 제4분위계층)에서의 높은 한계세율로 인한 근로비유인효과의 문제이다. 이 효과의 크기가 어느 정도인가에 관한 실증적인 연구는 아직 본격적으로 이루어지지 않았으며, 앞으로 보다 심층적인 연구가 요망된다.

2. 재정소요 추계

시나리오별 재정소요를 추정하는 것은 어떠한 도입방안이 현재의 재정여건에서 가장 현실적인가를 판단하는 데 필요한 작업이라 할 수 있다. 여기에는 저소득세액공제제도뿐만 아니라 국민기초생활보장제도를 포함시켜서 같이 비교하였다.  이상의 내용은 <그림 4>와  같은 개념도로 나타낼 수 있다.

<그림 4> 재정소요 추계 모의실험의 분석내용

				조세정책				복지정책							비교대상 지표
기준상황				근로소득세				국민기초생활보장제도 (보충급여)							근로소득세 수입	재정소요 (급여지출)
		정책조합(policy-mix)
비교상황				면세점 하향조정				저소득세액공제제도 도입							근로소득세 수입	재정소요 (급여지출)
				과표구간 조정				제1안		제2안	제3안	제4안

우선적으로는 2000년도의 『도시가계연보』 원자료를 기초로 당시의 근로소득세체계가 적용되고 가상적인 국민기초생활보장제도가 시행되는 경우의 근로소득세 수입을 계산하였다. 국민기초생활보장제도의 경우, 여기에서는 최저생계비에 미치지 못하는 소득자에게는 그 차액을 급여로 지급하는 보충급여제도를 적용하여 급여지출규모를 구하였다. 다음으로는 저소득세액공제제도 도입시나리오별로 지출규모와 세수규모를 계산하여 국민기초생활보장제도와 근로소득세제도의 상대적 비율을 구하였다. 그런 다음 이들 상황별 근로소득세 수입과 재정소요의 상대적 비율에 기초하여, 이를 기존 복지제도와 조세제도에 배정된 2000년 전체 예산과 비교하여 국민기초생활보장제도와 저소득세액공제제도의 도입시나리오별로 세수와 재정소요를 예측하였다. 2000년 『도시가계연보』의 표본 3,666가구에 적용시킨 국민기초생활보장법과 저소득세액공제제도 시행의 모의실험결과를 비교하면 <표 13>와 같다.

) 국민기초생활보장제도의 근로소득에 대한 정률공제에 대한 내용은 보건복지부(2000c) 참조.

) <표 13>에서 근로소득세 수입과 급여지출은 저소득세액공제제도의 도입 시나리오별로 정(+)의 근로소득세 체계와 EITC가 중복되는 구간에서의 결정세액과 근로소득세 공제액을 서로 상쇄시키지 않은 값들이다. 즉, 중복구간에서의 근로소득세 납세액과 EITC의 급여를 각각 계산하였다.

<표 > 계산 결과 및 모의실험결과의 비교

(단위 : 천만원)

구 분	현행 근로소득세	저소득세액공제제도
	국민기초생활보장제도	제1안	제2안	제3안	제4안
근로소득세 수입(A)	3,429,568	12,200,819	10,522,607	13,159,551	15,460,109
상대적 비율	1.00	3.56	3.07	3.84	4.51
재정소요(급여지출)(B)	902,442	221,175	191,249	191,249	330,380
상대적 비율	100.0%	24.5%	21.2%	21.2%	36.6%
예산비중(B/A)	26.3%	1.8%	1.8%	1.5%	2.1%
상대적 비율	100.0%	5.7%	5.7%	4.5%	6.7%

저소득세액공제제도 급여의 근로소득세 대비 비중을 나타내는 예산비중은 저소득세액공제제도를 실시할 경우 낮게 나타났다. 모의실험을 통하여 저소득세액공제제도 시나리오를 도입할 경우, 근로소득세 총수입은 3.1-4.5배만큼 증가하였으나, 급여지출은 국민기초생활보장제도의 가상적 시행시의 17.4-30.1%에 머물렀다. 이에 따라 저소득세액공제제도의 예산비중은 국민기초생활보장제도 적용시의 4.5-6.7% 수준에 불과한 것으로 나타났다. 근로소득세 수입은 증가한 반면 급여지출의 절대적 수준은 국민기초생활보장법의 급여지출수준보다 낮아졌기 때문에, 시나리오 도입시에는 근로소득세 수입 대비 예산비중이 국민기초생활보장제도 시행시보다 크게 낮아진다. 본 논문에서는 『도시가계연보』에서 근로소득자만을 추출하여 이들 중에서 최저생계비에 미달하는 소득을 얻는 가구들에 대해 그 차액을 보충급여 형태로 지급하는 것을 국민기초생활보장제도로 보고 있다. <표 13>의 경우, 『도시가계연보』에서 근로능력자만을 추출함으로써 근로무능력자와 자영업자는 제외되었기 때문에 저소득세액공제제도와 국민기초생활보장제도의 대상은 동일하다고 할 수 있다.

다음 단계로, 저소득세액공제제도가 시나리오대로 도입되었을 경우 전체 근로소득세 수입에 미치는 효과를 살펴보기 위한 사전작업으로 2000년 자료를 토대로 2001년 및 2002년(예산)의 소득세 수입의 구조를 추정하면 <표 14>와 같다.

<표 14>를 보면 1999년 및 2000년도에 소득세 수입 중에서 근로소득세 수입의 비중은 27.4% 및 34.7%이다. 여기에서는 2002년도에도 이 비율이 그대로 유지된다고 가정하여 세수추계에 사용하였다. 즉, 2002년의 경우 소득세 수입예산 20조 1,319억원 중에서 6조 2,610억원이 근로소득세 수입으로 징수된다고 가정하였다. 다음으로는 『도시가계연보』상의 3,666가구들의 계산된 근로소득세 34억 2,957만 원 규모를 2002년의 전체 근로소득세 결정세액 6조 2,610억원 규모로 등치시켜 모집단화한 후에, 저소득세액공제제도 실시로 인한 근로소득세 수입변화를 계산하였다. 이 때, 저소득공제제도 실시 후의 근로소득세 수입은 <표 13>의 근로소득세 수입과 저소득세액공제제도 도입 후의 근로소득세 수입간의 상대적 비율을 그대로 적용하여 2002년도에 저소득세액공제제도를 도입하였을 경우의 근로소득세 추정액을 산출하였다.

<표 > 1999-2000년 중 소득세 수입구조

(단위 : 억원, %)

구 분	1999년	2000년	2001년1)	2002년1)
				금액	소득세 대비 근로소득세의 비중(%)
소득세	158,546	175,089	171,215	201,319	100.0
근로소득세2)	43,372	60,770	53,248	62,610	31.1
주＞1) 예산기준. 2) 1999년, 2000년: 갑종근로소득세의 결정세액으로서 연말정산기준. 1999년, 2000년: 1999년 및 2000년도의 소득세 대비 근로소득세 비중(27.4% 및 4.7%)의 평균비율(31.1%)이 그대로 지속된다는 가정하에 산출된 금액임 자료: 국세청(1999), 재정경제부(2000), 『조세개요』.

다음으로는 기초생활보장제도와 저소득세액공제제도를 도입할 경우의 급여지출수준과 재정소요를 각각 산출하였다. 본 논문에서는 2000년초부터 기초생활보장제도가 본격적으로 도입된 것으로 간주하여, 그 재정소요는 모의실험결과 근로소득자가구에 대한 급여지출액 10억 9,619만원을 2002년 기초생활보장관련 예산 3조 4,236억원중 생계급여 및 주거급여 예산에 등치시켰다. 2000년 기초생활보장관련 예산 중에서 생계보호예산은 근로무능력자에게로, 자활생계비예산은 근로능력자에게로 집행된다는 사실에 근거하여 두 예산을 구분했고, 교육보장예산과 의료보장예산은 생계보호자(근로무능력자)와 자활보호자(근로능력자)의 인원수비율로 구분하여 근로능력자의 생활보장에 대한 재정소요를 산출하였다. 그 결과 국민기초생활보장관련 예산 중 근로능력자에게는 1조 4,441억원이 적용될 것으로 추정된다. 저소득세액공제제도 도입으로 인한 재정소요는 <표 14>에서의 모의실험결과에 나타난 근로소득세 수입과 저소득세액공제제도의 재정소요의 상대적 비율을 적용하였다. 이상과 같은 방식으로 계산된 근로소득세 수입 및 재정소요 추계결과는 <표 15>와 같다.

) 모의실험대상가구는 2인이상 근로소득자가구로만 구성되어 있는 반면에 국민기초생활보장제도의 전체 적용대상자중에는 독신가구와 자영업자들이 포함되어 있다. 이들 예산 중에서 근로능력자에게 적용되는 예산을 추정하더라도 1인가구에 대한 자료가 표본에 누락되어 있어서 어느 정도의 편의는 발생한다는 점에 유의할 필요가 있다.

<표 15>을 통하여 저소득세액공제제도의 재정소요는 국민기초생활보장제도의 재정소요에 비하여 상당히 낮게 나타난다는 사실을 확인할 수 있다. 이에 대한 이유는 우선, 정의 근로소득세 면세점을 상당히 낮춤으로써 조세수입의 증가를 가져왔기 때문이다. 또한 급여수준을 최저생계비 이하의 빈곤계층으로 한정시키기 위하여 최대급여수준을 6만-13만원 또는 9만-20만원 수준으로 국민기초생활보장제도의 보충급여보다 낮게 설정함으로써 급여지출수준이 낮게 나타났기 때문이다.

<표 >저소득세액공제제도 도입 후의 근로소득세 수빙과 재정수요 추계

(단위 : 억원 %)

구분	국민기초생활보장제도	저소득세액공제제도 도입
		제1안	제2안	제3안	제4안
근로소득세 수입	62,6101)	222,8922)	192,213	240,422	282,371
증가분	-	160,282	129,603	177,812	219,761
(상대적 비율)	1.00	3.56	3.07	3.84	4.51
재정소요(급여지출)	14,4413)	4,009	3,458	2,664	5,927
근로소득세 수입 대비 비중	23.1%	1.8%	1.8%	1.5%	2.1%
주: 1) 1999년 및 2000년의 소득세 대비 근로소득세 결정세액의 비율 31.1%를 가정하여 2000년의 소득세 세입예산을 토대로 계산한 금액임. 2) 계산 예: [eqn: 2002년 ~근로소득세수입□ LEFT ( { 모의실험에서의~EITC~제1안의~ 예상~근로소득세 ~순수입} over {모의실험에서의~ 근로소득세 ~수입 } RIGHT )] =[eqn: 62,610□ LEFT ( { 122.0억} over {34.3억 } RIGHT )] = 62,610□3.52 = 160,127 3)『2002년도 예산개요』(기획예산처, 2002)에 나타난 국민기초생활보장예산중 현금급여에 해당하는 생계급여 및 주거급여 예산임

본 논문에서의 저소득세액공제제도 도입으로 인한 세수 및 재정소요 추계결과를 보면 국민기초생활보장제도와 저소득세액공제제도 간에는 급여지출의 차이가 상당히 크게 나타난다. 또한 <표 15>의 국민기초생활보장제도의 재정소요는 23.1%로서 <표 13>의 모의실험결과 나타난 예산비중(26.3%)보다 낮게 나타나는데, 이는 국민기초생활보장제도의 모의실험에서는 근로소득자가구의 재산 정도를 반영시키지 못하였기 때문에 국민기초생활보장제도의 재정소요를 과대추계한 결과이다. 이 부분은 향후 좀더 분석적인 보완이 필요한 부분이다.

) 국민기초생활보장제도는 □소득인정액□이라는 개념에 적용대상자의 재산정도를 반영하게끔 되어 있다. 자세한 내용은 박능후(2000) 참고.

4. 정책시사점

저소득세액공제제도의 경우 복지지출을 조세수입과 연계시킬 수 있다는 점에서, 또한 기존 복지제도에서 필연적으로 발생할 수 있는 근로의욕 감소현상을 어느 정도 해결할 수 있다는 장점이 있다. 이론적으로 볼 때, 저소득세액공제제도의 가장 큰 특징이라고 할 수 있는 증가구간의 존재로 인하여 근로능력자에 대한 경제활동 참여율을 높일 수 있는 반면 평면구간과 감소구간의 존재로 인하여 근로의욕이 어느 정도 감소할 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고 이 제도의 도입으로 인하여 장기적으로 기대할 수 있는 것은, 빈곤계층에는 속하지 않지만 다른 복지제도의 혜택을 받을 수 없는 빈곤 차상위계층을 장기적으로 겨냥한 복지정책이 조세정책 내에서 새로 도입된다는 점이다. 즉, 조세제도의 틀 안에서 급여지급이 이루어짐에 따라 이들 계층이 복지혜택으로부터의 심리적 모욕감을 완화시킬 수 있다.

또한 저소득세액공제제도는 국민기초생활보장제도에서의 기초생활보장수준 축소 및 근로유인 증대대책과 연관되어 도입이 검토되어야 한다. 현행 기초생활보장제도는 기초보장수준이 높기 때문에 재정부담을 크게 증대시킬 것으로 예상된다. 물론 국민기초생활보장제도의 경우 근로소득에 대한 정률공제방식의 도입으로 근로의욕의 저하를 방지하는 제도적 장치가 마련되어 있다. 그러나 근로소득에 대한 공제율은 일반적인 근로활동의 경우 15%만큼 이루어짐으로써 근로활동을 하게 되는 경제주체의 한계실효세율이 85%나 되어 이들에 대한 근로의욕 저하를 방지하는 데 한계가 있다. 따라서 저소득수준의 근로능력자에게는 저소득세액공제제도를 적용하고, 국민기초생활보장제도는 그 대상자를 근로무능력자로 제한하는 것이 바람직하다.

본 논문에서는 모의실험결과를 토대로 저소득세액공제제도를 면세점 인하와 과표구간의 조정과 함께 도입하는 것을 제안하고자 한다. 이는 국민기초생활보장제도가 가지는 근로의욕 저하문제를 해결하는 동시에 면세점을 인하함으로써 과세자비율을 높일 수 있다는 이점이 있다. 아울러 현행 특별공제제도를 개편하되 공제항목수를 늘리고 공제한도를 상향조정하는 것이 바람직하다. 다만, 본 논문에서 제안하는 저소득세액공제제도 도입시나리오의 설계과정에서 과표구간의 조정은 보다 실증적인 추가연구가 필요하다. 본 논문에 적용한 시나리오의 경우는 정의 소득세체계의 조정방안으로 첫번째 과표구간을 확대시키는 방안과 소득세율을 일률적으로 5%씩 높이는 방안을 고려하였다. 이 중에서 중점을 둔 것은 첫번째 과표구간의 조정을 통한 빈곤 차상위계층의 세부담증대를 완화시키는 것이었다. 그러나 면세점의 하락으로 인하여 EITC구조의 감소구간에서 정의 소득세체계와의 중복구간이 존재함으로써 빈곤 차상위계층(소득 10분위 중 2, 3분위계층)이 직면하는 한계세율이 상대적으로 더 커질 수 있다는 점을 시나리오 설계에서 근본적으로 해결하지 못하였다.

소득세율과 과표구간의 종합적인 고려를 통한 소득세체계의 개편은 별도의 문제이기는 하지만 저소득세액공제제도의 도입시나리오 고려시 반드시 종합적으로 고려해야 한다. 즉, 저소득세액공제제도의 도입은 조세체계를 통하여 복지정책을 구현하고자 하는 것이므로 소득분배 개선과 세부담의 형평성 제고를 위한 조세제도의 전반적인 개혁의 일환으로 동시에 추진되는 것이 바람직하다. 이는 기존 소득세체계의 개편을 요구하기 때문에, 세부담의 형평성을 증대시키면서도 고소득 근로소득자들의 저항을 최소화시키는 방향으로 이루어질 필요가 있다.

조세제도를 이용한 복지제도의 성격을 가지는 저소득세액공제제도를 도입하더라도 여전히 저소득 근로능력자의 소득파악과 자산조사는 중요한 과제가 된다. 즉, 대상자의 소득파악과 자산조사를 위한 복지인프라의 구축문제도 반드시 검토해야 한다. 기존의 과세자료에는 과세미달자의 자료가 포함되어 있지 않다. 국민기초생활보장 대상자는 기본적으로 과세미달자이기 때문에 국세청에서 소득파악을 하더라도 상당한 노력이 요구된다. 저소득층의 소득파악은 초기에는 기존의 과세자료를 충분히 활용하되 새로운 소득관련 자료를 체계적으로 축적해 가는 과정이 필요하다. 이를 위해 국세청에서 구축하여 활용하기 시작한 국세통합전산망(TIS)을 기본 축으로 하여 새롭게 수집되는 각종 자료를 DB화하여  소득파악자료로 활용해야 할 것이다.

특히 저소득층의 경우 대부분 비정규근로자라는 점에서 근로소득 원천징수자료를 활용할 필요가 있다. 원천징수자료는 근로자의 소득파악의 기초가 되기 때문이다. 소규모 사업장에 고용된 근로자, 특히 비정규직 근로자에 대한 원천징수관리를 국세행정상 노력을 통해 개선할 경우 저소득층 소득파악의 상당 부분이 해결될 수 있다. 특히, 외환위기 이후 국민연금, 고용보험, 그리고 산재보험의 적용대상자를 4인 이하 사업장으로 확대하였고 이를 관리하기 위해 보건복지부와 노동부에서 상당한 노력을 기울여 왔다는 점에서 이들 부처가 구축하고 관리하고 있는 4인 이하 사업장 근로자, 비정규직 근로자의 실태자료를 국세청에서 활용할 경우 저소득세액공제제도뿐만 아니라 국세행정 전반에 걸친 행정비용을 줄이는 효과가 발생할 것이다.

Ⅴ. 결론

새로운 복지제도를 도입할 때에는 사전 타당성이 조사되고, 제도 도입이후 사후적인 점검 및 평가를 통해 수정 보완되는 과정을 거쳐야 한다. 이런 측면에서 봤을 때 국민기초생활보장제도는 그 의의에도 불구하고, 복지인프라가 충분히 갖추어지지 않은 상태에서 충분한 사전 타당성 조사 없이 시작되었다는 비판을 면할 수 없다. 또한 앞으로 사후적인 점검과 평가를 통해 제도를 개선해 나가는 일이 중요한 과제로 대두된다. 하지만, 평가 자료의 미비로 인하여 기초생활보장제도가 본래의 목적에 맞는 역할, 즉 기초생활보장이 필요한 사람들에게 필요한 급여를 지급하고 있는가에 대한 평가는 미비한 실정이다.

이에 본 논문은 일차적으로 기초생활보장제도에 대한 평가가 충분히 이루어지지 않은 원인을 규명하고, 제도 평가를 위한 자료 구축, 평가방법론 구축, 그리고 보건복지부 내 평가전담 기구 설치 등을 과제로 제시하였다. 또한 본 논문에서는 기초생활제도 도입 이 실제 저소득층의 기초생활보장에 긍정적인 영향을 미쳤는가와 기초생활보장제도의 근로유인시스템이 제 역할을 다하고 있는가를 평가하고, 이에 대한 대안으로 복지인프라 구축, 근로소득세액공제제도 도입, 자활프로그램에서 신속한 고용에 초점을 맞추되 교육 및 훈련을 병행할 것 등을 과제로 제시하였다.

하지만, 본 논문에서 수행한 평가 역시 평가 자료 문제로 인한 한계를 인정한 가운데에서 이루어 진 것이다. 평가방법론 연구가 보다 활발히 이루어질 필요가 있으며, 이는 비용효과적(cost-effective) 복지제도의 정착의 기초가 될 것이다.

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