국회재정연구원 (가칭)

설립 의의와 운영방안

임주영

서울시립대 세무학과□대학원 교수

2003년 3월

Ⅰ. 문제의 제기

１ 21세기에 들어 우리 경제의 가장 중요한 화두는 정책과정과 경제운영 행태의 전환이라고 할 수 있음.

１ 60년대 정부주도의 경제개발이 시작된 이후 우리나라의 모든 경제정책은 행정부 중심 나아가 소관 부서 중심으로 입안□집행이 이루어져 왔음.

□ 행정부 가운데에서도 해당 정책의 소관 부서가 정해져 있어 그 부서가 거의 전권을 가지고 정책을 조율하여 왔는데

□ 개발 초기에는 신속한 의사결정과 집행이라는 관점에서 그러한 방식이 높은 효율을 보여준 것이 사실임.

１ 그러나 경제의 규모가 커지고 시장이 성숙함에 따라 과거와 같은 의사결정과정은 정부주도의 경제운영방식과 함께 오히려 시장발전의 저해요인으로 대두되고 있음.

□ 특히 외환위기 이후 우리 경제의 세계시장 편입이 광범위하게 진전되면서 경제정책의 신속성□과감성 보다는 지속성□안정성이 중요시되고 있으며

□ 이를 위해서는 관련 당사자간의 긴밀한 협의와 국민을 대의하는 국회의 충분한 심의가 매우 절실한 상황이 전개되고 있음.

１ 경제의 여러 분야 가운데에서 재정은 지금까지 행정부 중심, 소관부서 중심의 운영행태가 가장 완연하게 나타난 분야임.

□ 세출의 경우 예산실이 그리고 세입의 경우 세제실이 거의 전권을 가지고 입안□편성하여 왔는데

□ 관련 부처와의 협의 및 국회의 심의□의결 과정이 있음에도 불구하고 사실상 제 기능을 다 했다고 평가하기 힘든 실정이었음.

１ 현시점에서 재정이 운영행태의 측면에서 중요한 조명을 받을 수 밖에 없는 이유는 다음과 같음.

□ 외환위기 이후 금융의 자율화와 세계화가 급진전됨에 따라 정부의 경제정책 수단으로서 금융정책의 입지가 약화된 만큼 이를 대체할 수단으로 재정정책의 중요성이 강조되고 있고

□ 외환위기를 극복하는 과정에서 방대한 국가채무가 누적되어 재정 건전성의 회복이 중요한 사안으로 대두되고 있으며

□ 정치적□경제적 민주화가 진행됨에 따라 국민의 참여의지와 욕구가 그 어느 때보다 높은 만큼 국민이 납세자로서의 권리를 가지고 있는 재정의 운영행태가 사실상 경제적□정치적 민주화의 시금석이 될 수 밖에 없음.

１ 따라서 정책과정과 운영행태의 전환은 재정을 시발점으로 이루어져야 하며 이는 곧 재정운영이 행정부의 소관부서 중심에서 국회 중심으로의 전환되어야 함을 의미함.

□ 그러나 60년대 이후 거의 반세기 동안 이루어진 관행과 타성이 일시에 변화되기는 어려운 만큼 중장기적이고 단계적인 작업들이 이루어져야 하는데

□ 국회재정연구원의 설립은 그 출발점이 될 수 있음.

１ 본 연구를 이를 위하여 국회가 향후 취해야 할 조치들을 단계적으로 제시하고 그에 따른 제반 여건의 필요성을 검토하여 보고자 이루어짐.

Ⅱ. 재정의 기능과 국회의 역할

１ □재정을 이해하면 국가의 운명을 판독할 수 있다□는 말에서 알 수 있듯이 재정은 가장 중요한 정부의 경제적 기능이라고 할 수 있음.

□ 경제원론적 의미에서 재정이란 시장참여자로서 정부가 수행하는 일체의 경제적 행위를 통칭하는데 그 가운데에서도 국민으로부터 징수하는 세금을 입출하는 행위인 세입과 세출은 가장 근본적인 재정행위라고 할 수 있으며

□ 우리의 경우에도 그 중요성을 감안하여 세입은 세법, 세출은 예산회계법에 의하여서만 이루어지도록 규정하여 재정법률주의를 구현하고 있음.

１ 재정은 비단 국민으로부터 징수하는 세금이라는 점에서만 중요한 것이 아니라 세입의 규모만으로도 현재 GDP의 22%에 달하는 방대한 규모이며 그로 인한  경제적 파급효과로 인하여 경제 전반에 지대한 영향을 미침.

조세부담률의 변화추이 (1966∼2000)

*자료: 한국조세연구원

□ 위 표에 나타나듯이 전체 조세부담률은 1966년 국내총생산의 약 11%에서 2000년에는 약 22%로 증가했는데

□ 정부는 조세를 징수하는 과정에서 소득재분배의 기능과 자원의 효율적 분배 기능을 적극적으로 수행할 수 있고

□ 세출을 통하여서도 상기 두가지 기능은 물론 매년 정부가 인식하는 경제상황에 대하여 능동적으로 대응할 수 있으며

□ 이미 외환위기 과정에서 이미 증명되었듯이 외부로부터의 위기에 취약한 소규모 개방경제인 우리 실정에서는 위기 발생시 최후의 버팀목 역할을 담당하고 있음.

１ 국회의 대의기관인 국회의 경우 국민의 세금인 재정에 대하여 심의하고 의결하는 것이 가장 고유의 책무 가운데 하나이며 이는 선진제국에서 세입과 세출예산의 심의와 의결과정에 방대한 인력과 시간을 투자하고 있는 점을 보아도 잘 알수 있음.

１ 이런 측면에서 본다면 현재 우리 국회에서 이루어지고 있는 세출예산의 심의와 의결은 매우 피상적으로 이루어지고 있으며 특히 결산이나 세입의 경우에는 정상적인 심의가 이루어지지 못하고 있는 실정임.

□ 현재 예산국회라고 불리우는 정기국회에서 세출에 대한 심의가 이루어지는데 투여되는 시간과 인력의 규모로 본다면 정밀한 예산의 심사가 이루어지고 있다고 보기는 어려움.

□ 매년 세출예산안은 보통 9월에 당정 협의를 거쳐 국회에 제출되는데 회계년도 개시 시점을 감안한다면 기간 내내 예산심의에 집중한다고 하더라도 불과 3개월 즈음의 기간내에 심의가 이루어진다는 결론에 달함.

□ 또한 예산심의에 투여되는 인력을 보더라도 현재 이를 담당하고 있는 예산정책국의 경우 3개 과에 총 40명 즈음의 인원에 불과하여 예산심의를 제대로 보좌하고 있다고 보기 어려운 실정임.

□ 세출예산의 사후 평가 및 관리에 결정적인 기능을 하는 결산도 사실상 유명무실화되어 있으며

□ 세입 예산의 경우 법제실과 해당 상임위원회인 재정경제위원회에서 소수의 직원이 담당하여 심의가 제대로 이루어지지 못하고 있음.

１ 미국의 경우 세입정책을 담당하는 JCT, 세출정책을 담당하는 CBO, 정책 전반을 담당하는 CRS 등의 기구 등에서 방대한 인력과 시간을 투여하여 재정에 대한 심의가 연중 지속적으로 이루어지도록 보좌하는 기능이 수행되고 있음.

１ 현재 도처에 나타나고 있는 재정낭비와 비효율성의 원인은 근본적으로 재정사업에 대한 평가와 심의가 제대로 이루어지지 못한다는 점에서 찾을 수 있음.

□ 총 8300억원을 들이고도 결국 애초의 사업은 포기한 채 수질개선만을 위해서 1조원을 더 투입해야 하는 시화호 사업, 원래 1조3000억원이면 완공될 예정되었으나 현재까지 1조4000억원을 투입하고도 4조6000억원이 더 투입되어야 겨우 농지로 쓸 수 있다는 새만금 사업, 각각 3200억과 3560억을 들여 짓고도 아무런 기능을 못하는 청주와 양양의 국제공항 등

□ 김영삼 정부시절에 각각 40조원이라는 천문학적 재원을 투입하였던 교육개선사업과 농어촌구조개선사업 등, 김대중 정부시절 재정부담과 국민불편만 가중시킨 의약분업 등 중앙정부 차원에서만 이루어진 천문학적인 예산낭비가 무수하며

□ 지방마다 방치되어 있는 공단 등 중앙정부의 지원을 받는 지방자치단체까지 내려가면 낭비와 비효율은 더욱 심해짐.

１ 국회가 이러한 문제점을 인지하고 있음에도 불구하고 재정에 대한 심의를 실효성있게 하지 못하는 이유는 정치과정과 많은 부분 중복될 수 밖에 없는 예산과정의 특성에서 오는 것일 수도 있으나 보다 근본적으로는 행정부의 소관부서가 보유한 전문지식과 정보를 국회가 확보하지 못한 점에서 기인됨.

□ 국회의 전문지식과 정보축적이 행정부에 비하여 낙후되어, 결과적으로 행정부와 입법부간에 비대칭적 정보관계를 가짐에 따라 심의의 정상화는 물론 견제 기능조차 달성하지 못하고 있음.

１ 따라서 국회는 예산과 인력을 확보하여 조속히 재정에 대한 본격적인 심의와 연구기능을 확보하여 함.

□ 재정에 대한 심의가 제대로 이루어진다면 이에 투입된 예산보다 훨씬 더 큰 재정절약 효과를 달성할 수 있으므로 단기적 예산증액에 거부감을 나타낼 필요는 없다고 판단됨.

Ⅲ. 국회재정연구원 설립의 의의

１ 국회재정연구원을 설립하는 것은 국회 차원에서는 다음과 같은 의미를 부여할 수 있음.

□ 거시적인 의미에서 국회재정연구원은 행정부 특히 소관부서 중심으로 운영되어오던 경제정책이 국민의 대의기관인 국회중심으로 옮겨올 수 있는 계기가 될 수 있고

□ 미시적인 의미에서 국회재정연구원은 재정의 심의과정에서 부족한 국회의 전문인력을 보충하여 세출과 세입 심의의 실효성을 확보하게끔 하여 현재 명목적인 수준에 그친 감이 있는 재정법률주의를 실질적인 수준으로 끌어올릴 수 있으며

□ 나아가 지금까지 긍정적이지 못하였던 국회의 위상을 일하는 국회로 제고시키는 데 중요한 기여를 할 것으로 믿어짐.

１ 또한 국회재정연구원은 국가 차원에서는 다음과 같은 의의를 가질 수 있다고 판단됨.

□ 외환위기 이후 위험시되고 있는 재정의 건전성을 조속히 회복할 수 있는 기반을 만들 수 있고

□ 금융의 자율화□개방화 이후 더욱 중요한 경제정책수단으로 대두되는 재정정책의 실효성을 행정부가 아닌 국민의 차원에서 검토하고 관리할 수 있는 수단을 확보함을 의미함.

１ 행정부 일각에서는 국회에서의 세입□세출 심의과정이 더 세분화되고 장기화될 경우 행정인력의 동원으로 인하여 일상 업무에 중대한 장애가 초래될 것이라는 우려가 있으나 이는 기존의 인식과 관행이 낳은 우려로 보임.

□ 그 동안 해당 상임위나 예결위가 열릴 경우 담당 사무관 이상의 간부급 직원거의 전원이 국회에 참석하여 장□차관의 질의응답을 보조하여 왔으나

□ 국회재정연구원이 개원된다면 재정 전문가들과 관련 인력을 확보하고 있으므로 행정부는 행정부의 안을 제시하고 그에 대한 검토와 분석을 국회재정연구원에서 담당하게 됨으로써 행정부 인력의 동원이 불필요하게 될 것임.

□ 특히 이를 계기로 행정부 인력의 국회 동원이 가급적 축소될 것으로 기대됨.

Ⅳ. 국회재정연구원 설립방안

１ 국회의 재정연구원을 설립하기 위해서는 예산과 인력 그리고 정보의 확보가 중요함.

□ 예산 확보의 경우 국회가 예산 의결기관이고 국회재정연구원이 정상적인 기능을 한다면 훨씬 큰 예산절감효과가 기대되므로 별다른 문제가 되지 않을 것임.

１ 따라서 국회재정연구원의 전문인력과 정보의 조속한 확보를 위해서는 다음과 같은 방안이 선택 가능함.

□ 제 1안: 기존의 재정관련 국책연구원을 국회재정연구원으로 변경시키는 방안

□ 제 2안: 새로운 국회재정연구원을 설립시키되 기존의 재정관련 국책연구원의 인력과 정보를 활용하는 방안

□ 제 3안: 새로운 국회재정연구원을 설립하여 완전히 새로운 인력으로 충원하는 방안

□ 제 4안: 기존의 국회 예산정책국 및 관련 인력들을 국회재정연구원에 충원하는 방안

１ 제 1안의 경우 기존의 재정관련 국책연구원인 한국조세연구원(KIPF)을 국회재정연구원으로 변경시킬 수 있음.

□ 한국조세연구원은 1992년 재무부 산하의 연구원으로 출범하였으나 1998년의 국책연구원 구조조정시 국무총리실 산하의 경제사회연구회 소속으로 바뀌어 운영되고 있는 바 박사급 연구인력의 전원이 재정전문가에 해당되는 국내 유일의 재정 전문 연구기관임.

□ 이 경우 그 동안 한국조세연구원이 축적해온 세출 및 세입 분야의 노하우를 즉각적으로 활용할 수 있고, 별다른 추가비용 없이 국회재정연구원의 조속한 발족이 가능하다는 장점이 있음.

□ 문제점으로는 현재 명목상으로는 경제사회연구회라는 독립기구 산하의 기관을 국회소속으로 변경시켜야 한다는 절차상의 문제가 존재함.

１ 제 2안은 새로운 국회재정연구원을 설립하되 그 구성인력을 기존의 한국조세연구원의 인력과 한국개발연구원(KDI)에서 재정관련 연구를 수행하고 있는 일부 인력으로 충원하는 방안임.

□ 세출과 세입은 재정의 양면으로 불가분의 관계를 가지고 있음에도 불구하고 그 동안 예산당국의 주도에 의하여 한국조세연구원은 세입 위주, 그리고 소수의 재정 전문가만이 일하는 한국개발연구원은 세출 위주라는 업무구분이 보이지 않게 존재하였는데 국회재정연구원의 설립은 이러한 문제를 해결할 수 있는 계기로도 작용할 수 있음.

□ 이 경우 국내 재정 전문인력의 풀이 전원 동원된다는 장점이 있고 국회재정연구원의 조속한 가동이 가능하다는 장점이 있으나

□ 한국조세연구원과 한국개발연구원이 그동안 축적해온 재정관련 정보와 데이터베이스가 옮겨 올 수 없다는 문제점을 안고 있음.

１ 제 3안은 새로운 국회재정연구원을 발족시키고 완전히 새로운 인력으로 충원하는 방안임.

□ 이 경우 새로운 기구를 새로운 인력으로 발족하여 면모를 일신한다는 의미는 부여할 수 있으나

□ 우수한 재정 관련 전문가의 공급이 매우 어려운 현실을 감안한다면 사실상 실현 불가능한 방안이며 인력과 정보의 부족으로 국회재정연구원의 정상적인 발족이 지연될 가능성이 큰 문제점도 가지고 있음.

１ 제 4안은 국회내의 재정관련 인력을 활용하는 방안임.

□ 이 경우 그 동안 재정관련 업무에 종사해 온 인력들의 활용이 가능하나

□ 행정부에 상응하는 고급인력의 확보와 이를 통한 재정심의의 강화라는 국회재정연구원의 설립 취지와 부합되지 않는 측면이 있고 그 동안 행정부와 국회에 있어온 재정관련 업무관행이 연장될 가능성이 있음.

１ 결론적으로 가장 현실적인 대안은 제 1안과 제 2안이며 국회 예산정책국의 인력으로 일부 보완하는 것이 현실적인 방안으로 판단됨.

Ⅴ. 국회재정연구원 운영방안

１ 국회재정연구원의 운영은 기존 국책연구원의 운영과 완전히 그 틀을 달리하여 국회 산하의 순수 연구기관으로 운영되어야 함.

□ 1998년도에 이루어진 국책연구기관의 구조조정 결과 연구기관들과 소관 부서와의 연결고리가 끊어진 것도 아니고

□ 연구기관의 위상만 특정 연구회 소속이라는 어정쩡한 형태로 변모되어 연구기관의 입장에서는 눈치를 보아야 할 상위조직만이 늘어난 상황이고

□ 예산을 외부 용역수주에 의하여 조달하는 바람에 국책 연구기관의 본래 설립 취지와는 어긋나는 운영이 지속되고 있으므로

□ 국회재정연구원은 국회 산하 연구기관으로 독자성을 확보해 주어야 하고 예산도 전액 국고에서 지원하여 본연의 기능에만 충실하도록 하여야 함.

１ 국회재정연구원이 조속히 정상 운영되기 위해서는 연구원의 기능과 역할, 보수와 신분 체계, 기존 관련 기관과의 관계 설정이 명확하여야 함.

１ 국회재정연구원의 기능과 역할에 대해서는 향후 지속적인 논의가 필요하겠으나 현 단계에서 검토할 수 있는 사안은 다음과 같음.

□ 무엇보다도 연구원은 정치적으로 중립을 지키도록 명문화하고 초당적인 운영이 가능하도록 제도화하여야 하는데 이를 위해서는 창립 초기의 지도부 구성이 매우 중요한 관건이 될 것임.

□ 연구원의 기본 임무는 세출과 세입의 결정에 필요한 제반 분석과 의회의 예산과정에서 필요한 정보와 추정치를 제공하는 것으로 규정되어야 함.

□ 이 경우 예결위의 요구와 개별 상임위의 요구 사이에서 우선순위의 설정이 필요하고 불가피한 경우 일정부문 역할 분담이 필요하다고 보이는데 자세한 것은 미국 CBO의 경우를 참조하는 것이 바람직함.

１ 연구원에 종사하는 인력의 보수와 신분에 대한 논의는 다양할 수 있으나 기존의 국책연구원보다는 양호하게 하는 것이 고급인력의 확보를 위하여 바람직함.

□ 현행 여건상 보수는 신분과 매우 밀접히 연관될 수 밖에 없는데

□ 보수가 낮다면 우수 인력을 유치할 수 없다는 점을 감안하여 기존 국책연구원보다 양호하게 지급할 수 있는 체계를 도입하여 초반 우수인력의 유치를 도모하고

□ 신분의 경우 공무원 신분을 제공하는 것이 업무 효율상 가장 바람직하나 불가피하다면 민간 신분을 그대로 유지하되 각종 공무원 신분 보장 관련된 법규에 준하도록 정관을 만들어 공무원에 준하는 권한과 책임을 지도록 하는 것이 바람직함.

１ 연구원의 관련 기관과의 관계 설정에서 가장 중요한 것이 국회 예산정책국과의 역할분담인 바 각각을 독립적으로 운영하여 연구원은 연구와 추정에 중점을 두고 예산정책국은 이를 토대로 한 행정부와의 조정업무에 중점을 두게 하는 것도 가능한 대안이 될 수 있음.

□ 가장 바람직한 것은 국회재정연구원과 예산정책국의 통합이지만 인력구성상의 문제점, 신분상의 차이점, 보수상의 차이점 등으로 인하여 중장기적인 과제로 남을 수 밖에 없다고 판단됨.

□ 행정부의 소관 부서와의 관계는 업무가 추진되는 과정에서 자연스럽게 정립될 수 있다고 보임.

１ 이외에도 연구원 데이타 베이스의 구축과 외부 기관과의 연계 여부 등에 대해서도 설립 초기와 운영과정에서 매우 세심한 주의가 필요함.

□ 기존의 국책 연구기관들이 우수인력을 확보하고도 제 기능을 다 발휘하지 못한 주된 이유가 민간인이라는 신분상의 제약과 기초자료의 부재로 인한 자료접근에서의 어려움에 있었다는 점을 감안한다면 동 사안에 대한 충분한 검토가 이루어져야 할 것으로 보이는데

□ 1970년대에 한국개발연구원을 처음 설립할 당시 행정부가 보인 의지 정도를 국회가 보인다면 이 문제에 대한 전향적 해결이 가능하다고 믿어짐.

Ⅵ. 결론

１ 경제의 개방과 세계화가 가속되는 가운데 제반 정책과정이 정부주도에서 민간주도로 이동되어야 하느니 만큼 국민의 대의기관인 국회가 가장 기본적인 고유권한에 해당되는 세출과 세입관련 심의강화에 위하여 나선 것은 매우 바람직함.

□ 경제의 여러 분야 가운데에서 재정은 지금까지 행정부 중심의 운영행태가 가장 완연하게 나타난 분야임.

１ 현시점에서 국회재정연구원을 설립하는 것은

□ 거시적인 의미에서 지금까지 행정부 중심으로 운영되어오던 경제정책이 국민의 대의기관인 국회중심으로 옮겨올 수 있는 계기가 되고

□ 미시적인 의미에서 재정의 심의과정에서 부족한 국회의 전문인력을 보충하여 세출과 세입 심의의 실효성을 확보하게끔 하며

□ 외환위기 이후 위험시되고 있는 재정의 건전성을 조속히 회복할 수 있는 기반을 제공할 수 있고

□ 금융의 자율화□개방화 이후 더욱 중요한 경제정책수단으로 대두되는 재정정책의 실효성을 제고한다는 의의를 가질 수 있음.

１ 국회재정연구원의 조속한 설립과 정상화를 위해서는

□ 기존의 재정관련 국책연구원을 국회재정연구원으로 변경시키는 방안을 추진하거나

□ 새로운 국회재정연구원을 설립하되 기존의 재정관련 국책연구원의 인력과 정보를 활용하는 방안을 추진하는 것이 바람직함.

１ 국회재정연구원의 운영은 기존 국책연구원의 운영과 완전히 그 틀을 달리하여 국회 산하의 순수 연구기관으로 운영되어야 함.

□ 1998년도에 이루어진 국책연구기관의 구조조정이 사실상 실패작인 만큼 이와는 분리하여

□ 국회재정연구원은 순수하게 국회 산하 연구기관으로서 독자성을 확보해 주어야 하고 예산도 전액 국고에서 지원이 되어야 본연의 기능을 할 수 있음.

１ 국회재정연구원의 기능과 역할에 대해서는

□ 무엇보다도 연구원은 초당적인 운영이 가능하도록 제도화하여야 하고

□ 연구원의 임무는 세출과 세입의 결정에 필요한 제반 분석과 의회의 예산과정에서 필요한 정보와 추정치를 제공하는 것으로 규정해야 하는데

□ 우선순위와 업무분장에 대해서는 미국 CBO의 경우를 참조하여야 함.

１ 연구원에 종사하는 인력의 보수와 신분에 대해서는

□ 기존 국책연구원보다 양호하게 지급할 수 있는 체계를 도입하여 초반 우수인력의 유치를 도모하고

□ 신분의 경우 공무원 신분을 제공하는 것이 업무 효율상 가장 바람직하나 불가피하다면 준 공무원 수준을 유지하도록 함.

１ 기존 관련 기관과의 관계 설정에서 가장 중요한 것이 국회 예산정책국과의 역할분담인 바 각각을 독립적으로 운영하여 연구원은 연구와 추정에 중점을 두고 예산정책국은 이를 토대로 한 행정부와의 조정업무에 중점을 두게 하는 것도 가능한 대안이 될 수 있음.