국회의원 연금공제제도의

도입에 관한 연구

2004년 춘계 한국재정/공공경제학회 발표논문임. 국회사무처, “국회의원공제제도의 도입에 관한 연구 (2003.9)” 연구사업 결과의 일부를 수정 보완한 것임.

김 원식 (건국대, 경제학과)

이 순재 (세종대, 경영학과)

권 순일 (보험개발원)

Ⅰ. 서론

건국 56주년을 맞는 우리 대한민국의 국회는 현재 상황에서 국민의 불신과 비난의 대상이 되고 있지만, 오늘의 우리나라를 만드는데 실질적인 초석이 되었고 많은 기여를 했음은 부인할 수 없다.  따라서 이러한 국회의 구성원에 대한 생활안정에 대하여 국민은 그들의 권위를 생애기간 동안 지켜주고 보상할 의무가 있다고 본다. 그들은 우리 국민들이 선출한 선량들이며, 어떤 국가의 위기상황에서도 국민들의 인격적 믿음 위에 서있기 때문이다. 이러한 국민적 신의에 기초하여 세계 대부분의 국가는 국회의원 연금제도를 도입하고 있으며, 이것은 각국의 제도에서 공통되게 나타나는 국회의원 연금제도의 철학이다.

국회의원직은 임기제로 선거에 의하여 진퇴가 결정되는 불안정한 직책이다. 그리고, 비록 선출에 따른 봉사직이라고 해도 그 전문성이 항상 뒷받침되어야 하는 직업의 하나다. 따라서 고령사회를 목전에 둔 우리의 현실에서 여느 공직에서와 같이 이들의 노후 생활안정을 위하여 별도의 복지제도의 마련하는 것이 시급하다.

대통령은 “대통령의 예우에 관한법률”에 따라 현직대통령의 봉급에 준하는 연금을 수급받음.

현재 국회의원은 공무원연금의 적용대상이 아니며, 또한 국민연금제도의 적용에 있어서도 국회의원직의 특성상 임기 중심의 갹출이 이루어져 소득 연속성을 전제로 한 이들 제도의 적용에 있어서 불이익을 받을 수밖에 없다.

이러한 배경은 국회의원을 단순히 국가적인 봉사직으로 인식하는 데에 기인한다. 그러나 고도의 산업화 및 정보화 사회에서 깊이를 더해 가는 국정을 수행하는데 국회의원의 전문성 혹은 전업화의 필요성은 더욱 커가고 이에 대한 보상은 필수적이다. 보상이 가능하다면 현재와 같이 단순히 수당 등에 의존하는 것 보다 임기가 연속되기 힘든 점등을 감안하여 연금 등을 통한 퇴직 후의 보장으로 국회의원들이 안심하고 국정에 전념하도록 하는 것이 바람직하다.

또한 국회의원의 노후 생활안정은 직업정치인으로서의 직을 성실히 수행할 수 있는 유인이 됨에도 불구하고 이들은 주기적 선거과정에서 안정적 재산축적이 사실상 불가능하다. 이들의 근무형태로서는 기존의 복지제도인 국민연금 등이 이들의 복지 수요를 충족시키지 못한다. 따라서 이들을 중심으로 한 복지제도로서 국회의원 공제제도 혹은 국회의원 연금제도의 도입이 필요하다.

여기서 국회의원 연금공제제도는 국회의원 노후보장의 시급성을 감안할 때 국회의원 연금제도의 전단계로서 자발적 참여를 유도하는 제도적 장치를 마련한다는데 의미가 있다. 그리고 점차적으로 국회의원 연금제도를 국민적 합의에 따라 만드는 작업이 이후에 병행되어야 할 것으로 본다.

본 연구의 목적은 국회의원이 임기중심의 불규칙한 고용상태로 생활안정이 매우 어려운 현실로 나타남에 따라 국회의원의 생활 안정을 위한 공제제도 등의 도입 가능성을 검토하고자 하는 것이다.

따라서 정치 전문직으로서 국회의원의 복지 현황을 외국의 사례와 함께 비교 검토하고, 노후 안정수단으로서 연금공제제도 등의 필요성을 도출한다.

현재 운영되고 있는 공무원, 교원, 경찰, 소방 공제회 등의 현황을 비교 검토하면서 국회의원의 기존 복지제도를 보완하고, 보다 적극적으로 노후안정을 위한 복지제도로서 공제제도의 운용방안을 검토한다. 아울러 국회의원 공제제도의 도입에 따른 지원방안을 제시한다.

제2장에서는 국회의원의 노후대책 현황에 대하여 논한다. 제3장에서는 국회의원공제제도의 의의에 관하여 논한다. 제4장에서는 외국의 국회의원연금제도로서 세계 각국의 국회의원연금제도 추이를 비교하고 제5장은 우리나라 공제제도의 현황에 관하여 논하면서 국회의원연금제도의 도입방향을 설정한다. 마지막 장에서는 국회의원연금제도 도입의 논리를 정리하면서 국회의원공제제도의 방안을 요약한다.

II. 국회의원 현황 및 연금공제제도 도입의 필요성

본 장에서는 연금과 관련된 국회의원의 현황을 자료화하여 분석한다. 이에 관련하여 우리나라의 국회의원에 대한 연구 및 통계가 거의 일천하기 때문에 연합통신의 “인명록(2002년판)”에 기초하여 전‧현직 국회의원자료를 통계적으로 정리하였다. 단 전‧현직의 국회의원이지만 통신사의 자료상의 오류로 인명록에 수록되어 있지 않은 의원은 통계에서 제외되었다. 따라서 전체 통계는 16대 국회의원의 경우 263명이 된다. 수집된 국회의원 수는 재직 국회의원 수와 크게 다르지 않기 때문에 앞으로의 분석에서 모집단으로 계속 사용한다.

16대 국회의원의 연령별 분포는 다음의 <표 II-1>과 같다. 이에 따르면 16대 국회의원의 평균 연령은 58세로 나타나고 있다. 그리고 중앙값은 1944년 생으로 59세이다. 연령별 분포에 있어서는  77-73세 집단에서 37세 미만으로 분포되어 있으며 67-63세가 64명으로 가장 많아서 24.3%를 차지하고 있다.

소득이 있을 것으로 판단되는 겸직 가능 혹은 퇴직 후 직장이 있을 것으로 예상도는 의원 현황은 인명록 상의 263명 가운데 53명이며, 법조인이 32명, 경영인 14명, 교원 3명, 의사 4명 등이다.

국회의원은 헌법43조에서 국회의원은 법률이 정하는 직을 겸할 수 없도록 되어있음. 다라서 법률로 겸직이 금지된 직이 아니면 겸직이 가능함. 그리고 국회법 29조1항에서 국가공무원, 지방공무원, 대통령, 헌법재판소 재판관 등은 국회의원을 겸직할 수 없음.

처음 등원한 연대별로 보면 6대에 처음 등원한 국회의원이 3명, 7, 8, 9대에 등원한 국회의원이 각 1명씩, 10대는 5명, 11대 19명, 12대 11명, 13대 20명, 14대 31명, 15대 72명, 16대 99명 등이었다.

당선회수로 보면 초선 99명, 재선 81명, 3선 32명, 4선 27명, 5선 15명, 6선 7명, 9선 1명으로 나타나고 있다. 이들의 평균 당선회수는 2.26이다. 이는 15대보다 높아진 선수(選數)를 의미한다.

15대 국회의원의 현황은 전체 국회의원 272명 중 국회의원 당선회수로 볼 때 초선 111명, 재선 82명, 3선 32명, 4선 24명, 5선 14명, 6선 5명, 7선 0명, 8선 1명, 9선 1명으로 나타나고 평균 당선회수는 2.16이었다.

<표 Ⅱ->  16대 국회의원의 연령별 분포

생 년	연 령	빈 도	구성비
1920년 이전	83세 이상	0	0.0
1921-25년	82-78세	0	0.0
1926-30년	77-73세	4	1.5
1931-35년	72-68세	24	9.1
1936-40년	67-63세	64	24.3
1941-45년	62-58세	51	19.4
1946-50년	57-53세	48	18.3
1951-55년	52-48세	40	15.2
1956-60년	47-43세	21	8.0
1961-65년	42-38세	10	3.8
1966년 이후	37세 이하	1	0.4
합계		263	100.0

15대 국회의원으로서 현재 퇴직중인 전직국회의원의 연령별 분포는 다음과 같다. 이 통계는 연금수급의 대상이 될 수 있는 전직 국회의원의 수를 파악하기 위한 것이다. 만일 이들 가운데 재선 국회의원이고 현재 65세 이상이라면 국회의원연금(공제)의 대상이 된다고 본다. 따라서 현재 연령상으로 보면 국회의원 연금의 대상이 되는 의원은 많아야 72명이 될 가능성이 높다. 이들 중 재선 이상일 확률은 약 60%이므로 연금의 수급자 수는 43.2명이 된다.

실제 재선 이상에 연령이 65세인 전직 국회의원을 추정해 본 결과 재선은 17명, 3선은 13명, 4선 9명, 5선 7명, 6선 6명, 7선 2명, 8선 1명으로 전체 55명이 되었다. 따라서 연금수급자 수는 통계적 추정과 실제와 다소 차이가 있음을 보인다. 그러나 이들이 모두 연금수급 대상자가 되는 것은 아니고 앞으로 국회의원에 다시 당선이 된다면 연금수급이 되지 않는다. 이러한 과정을 14대, 13대, 12대를 마지막으로 등원한 국회의원 수를 추정하면 다음과 같다.

<표 Ⅱ->  15대 등원을 마지막으로 한

국회의원의 연령별 분포

생 년	연 령	빈 도	구성비(%)
1920년 이전	83세 이상	1	0.4
1921-25년	82-78세	6	2.3
1926-30년	77-73세	12	4.6
1931-35년	72-68세	32	12.2
1936-40년	67-63세	42	16.0
1941-45년	62-58세	40	15.2
1946-50년	57-53세	10	3.8
1951-55년	52-48세	9	3.4
1956-60년	47-43세	2	0.8
1961-65년	42-38세	1	0.4
1966년 이후	37세 이하	0	0.0
합계		155	100.0

14대 국회의원으로서 15대와 16대에 등원하지 못한 전직 국회의원의 연령별 분포는 다음과 같다. 이들 가운데 재선 이상이면서 현재 65세 이상인 국회의원 수는 유효표본 80명 가운데 재선 의원에서 9명, 3선의원에서 9명, 4선의원 9명, 5선의원 5명, 7선의원 2명으로 총 34명이 된다.

13대 국회의원으로서 14대, 15대, 16대 등에 등원하지 못한 전직국회의원의 연령별 분포는 다음과 같다. 전체 53명 65세 이상이면서 재선인 의원은 9명, 3선은 4명, 4선은 3명 6선은 1명이었다. 전체 17명으로 수급율은 32.1%가 된다.

<표 Ⅱ->  14대 등원을 마지막으로 한

국회의원의 연령별 분포

생년	연령	빈도	구성비(%)
1920년 이전	83세 이상	0	0.0
1921-25년	82-78세	5	1.9
1926-30년	77-73세	6	2.3
1931-35년	72-68세	22	8.4
1936-40년	67-63세	29	11.0
1941-45년	62-58세	13	4.9
1946-50년	57-53세	6	2.3
1951-55년	52-48세	2	0.8
1956-60년	47-43세	0	0.0
1961-65년	42-38세	0	0.0
1966년 이후	37세 이하	0	0.0
합계		83	100.0

<표 Ⅱ->  13대 등원을 마지막으로 한

국회의원의 연령별 분포

생 년	연 령	빈 도	구성비(%)
1920년 이전	83세 이상	0	0.0
1921-25년	82-78세	1	1.9
1926-30년	77-73세	7	13.2
1931-35년	72-68세	18	34.0
1936-40년	67-63세	17	32.1
1941-45년	62-58세	7	13.2
1946-50년	57-53세	3	5.7
1951-55년	52-48세	0	0.0
1956-60년	47-43세	0	0.0
1961-65년	42-38세	0	0.0
1966년 이후	37세 이하	0	0.0
합계		53	100.0

12대 국회의원으로서 13대, 14대, 15대, 16대 등에 등원하지 못한 전직 국회의원의 연령별 분포는 다음 <표 II-5>와 같다. 이들 중 65세 이상으로서 재선인 전직 국회의원은 25명, 3선은 5명, 4선은 3명, 5선은 1명이 되어 이 기준에 의한 총 연금수급대상자는 34명이 된다. 이는 대상자 51명의 66.6%가 된다.

<표 Ⅱ->  12대 등원을 마지막으로 한

국회의원의 연령별 분포

생년	연령	빈도	구성비
1920년 이전	83세 이상	2	3.9
1921-25년	82-78세	6	11.8
1926-30년	77-73세	10	19.6
1931-35년	72-68세	15	29.4
1936-40년	67-63세	13	25.5
1941-45년	62-58세	5	9.8
1946-50년	57-53세	0	0.0
1951-55년	52-48세	0	0.0
1956-60년	47-43세	0	0.0
1961-65년	42-38세	0	0.0
1966년 이후	37세 이하	0	0.0
합계		51	100.0

이상의 결과에 따르면 65세 이상으로 재선 이상인 전직 국회의원에게 연금을 제공할 경우 약 130명 정도에게 지급될 것으로 본다. 여기에서 고려되어야 할 사항은 12대 이전에도 수급자가 존재한다는 점, 둘째, 일부 국회의원이 누락되어 있다는 점, 셋째, 일부 국회의원 특히 15대를 마지막으로 현직에 있지 않으나 앞으로 다시 당선되어 국회에 등원할 가능성이 높은 의원이 있다는 것이다. 전자의 두 요소는 수급자수를 다소 늘릴 가능성이 높고, 후자는 수급자를 줄일 가능성이 높다. 그럼에도 불구하고 국회의원의 정수가 크게 변화하지 않고, 국회의원의 교체가 크게 일어나지 않는다면 이러한 수준의 연금수급자가 존재할 것으로 본다. 이는 본 데이터 베이스에 속한 전직국회의원 345명의 37.6% 정도이다.

<표 Ⅱ-> 65세 이상이고 2선 이상의 전직 국회의원 수

구 분	15대	14대	13대	12대
2선	17	9	9	25
3선	13	9	4	5
4선	9	9	3	3
5선	7	5	0	1
6선	6	0	1	0
7선	2	2	0	0
8선	1	0	0	0
합계	55	34	17	34
평균선수	3.67	3.53	2.82	2.41

이러한 수급율을 기준으로 하여 퇴직 후에도 소득이나 자산이 많은 전직국회의원에 대하여 수급을 제한한다면 수급비율은 일정 수준까지 낮출 수 있다.

수급대상자의 평균 재직기간은 15대의 경우 3.67선, 14대 3.53선, 13대는 2.82선, 12대는 2.41선이 된다. 따라서 평균적으로 연금수급자의 당선회수는 약 3선 정도라고 가정한다면 연금수급액의 결정에 큰 무리가 없을 것으로 본다.

당선회수가 중요한 이유는 연금의 수급액에 영향을 미치기 때문이다. 외국의 경우 일반적으로 연금수급액이 재직기간에 의하여 결정되도록 한다. 연금공제의 경우는 자발적인 참여를 유도하는 제도이므로 일반적으로 연금수급자격을 낮추고 (예를 들면, 8년 등), 재직기간에 따라 연금급여가 높아지도록 하는 것이 바람직하다고 본다. 그러나 연금보험의 경우는 연금 수급자격을 높이고, 시작 연금급여를 높게 잡으면서 재직기간에 따른 연금급여의 상승은 낮게 가져가는 것이 합리적이라고 본다.

조사에 의하면 12대 국회를 끝으로 국회의원직을 마감한 의원 가운데 소득이 있는 직업을 유지하고 있는 전직국회의원은 2003년 현재 4명에 불과한 것으로 조사되었다. 이는 약 전체 해당 전직의원의 8%에 해당한다. 이들 가운데 76.5%가 65세 이상의 고령인 것으로 파악되고 있다. 이들은 경제력 유지가능성을 파악하기 위하여 국회의원직을 퇴임한 후 직장을 가지고 있었는지를 파악하였다. 이에 따르면 1990년에는 30명이 직업을 유지하였으며, 1995년도에는 27명이 직업을 가지고 있었다. 그러나 2000년에는 IMF 이후여서인지 8명으로 그 수가 격감하고, 2003년 현재는 불과 4명에 불과하다. 이러한 현상은 앞으로 다음의 전직 국회의원에게는 더욱 심각한 현상으로 나타날 가능성이 높다고 본다.

국회의원은 당선 전의 직장을 다양하게 가지고 있었던 것으로 조사되었다. 16대의 경우 전체 263명 가운데 241명이 어떤 형태로든 직장을 가지고 있었다. 이 중 전업 국회의원 (15대)은 32명이었다. 정치 이외의 직업 가운데에는 법조인이 37명으로서 구성비 14%로 가장 많았다. 그리고 경영인이 25명으로 9.5%였다. 이들 중 상당수가 국민연금이나 공무원연금의 대상이 되어왔을 개연성이 높다. 그리고 이들의 평균연령은 58세여서 상당수의 국회의원이 다른 연금제도의 수급자일 가능성이 높다. 그러나 문제는 그들이 받고 있는 연금급여의 규모가 국회의원의 신분이나 활동에 비하여 상당히 낮은 수준일 가능성이 높다는 것이다. 이 점이 국회의원 공제제도가 필요한 이유다.

<표 Ⅱ->  12대부터 16대까지의 전현직 국회의원의 연령별 분포

구 분		전체		현직(16대)		전직
생년	연령	빈도	구성비	빈도	구성비	빈도	구성비
1920년 이전	83세 이상	3	0.5	0	0.0	3	0.9
1921-25년	82-78세	18	3.0	0	0.0	18	5.2
1926-30년	77-73세	39	6.4	4	1.5	35	10.2
1931-35년	72-68세	112	18.5	24	9.1	88	25.6
1936-40년	67-63세	166	27.3	64	24.3	102	29.7
1941-45년	62-58세	117	19.3	51	19.4	66	19.2
1946-50년	57-53세	66	10.9	48	18.3	18	5.2
1951-55년	52-48세	51	8.4	40	15.2	11	3.2
1956-60년	47-43세	23	3.8	21	8.0	2	0.6
1961-65년	42-38세	11	1.8	10	3.8	1	0.3
1966년 이후	37세 이하	1	0.2	1	0.4	0	0.0
합계		607	100.0	263	100.0	344	100.0

그리고 등원 전에 무직자였거나 혹은 정당인으로 구분된 국회의원은 소득이 없었기 때문에 이들의 노후를 위한 제도의 설계도 고려되어야 한다. 그리고 정치전문화 정도가 높아지는 우리나라의 정치상황에 따라서는 이들의 수가 더 늘어날 가능성을 배제할 수 없다.

<표 Ⅱ->  16대 국회의원 전직 현황

구분	직 업	16대	구성비
0	무직	22	8.4
1	국회의원(전임)	32	12.0
2	정당인	67	25.5
3	법조인(판사, 검사)	8	3.0
4	법조인(변호사)	29	11.0
5	경영인(사장 및 회장)	25	9.5
6	경영인(임직원및 평사원)	2	0.8
7	공무원(별정직: 장차관급,도지사,대사 등)	15	5.7
8	공무원(7 外)	16	6.1
9	교원(교수 및 대학장)	19	7.2
10	교원(교사)	4	1.5
11	의사	18	6.8
12	언론인(신문사 및 방송사 임직원)	1	0.4
13	연예인, 예술인	1	0.4
14	전문직(변리사, 세무사, 관세사 등…)	4	1.5
15	학생	0	0
16	군인	4	1.6
17	자영업	0	0
합 계		263	100.0
주 : 2-4직군에 겸직 국회의원이 포함되므로 국회의원의 재선율과는 관련이 없음

김용하(2003)는 2003년 5월에 있은 국회의원 공적연금 가입현황조사에서 응답자 100명 가운데 국민연금에 64.4%, 공무원연금에 9.9%, 사학연금에 1%를 가입하고 있는 것으로 조사하였다. 그리고 공적연금에 전혀 가입되어 있지 않은 경우는 16.8%였다.

<표 Ⅱ->  공적연금 가입비율(2003)

연금구분	연원(연)	응답비율(%)	전체비율(%)
비가입	17	16.8	6.3
국민	65	64.4	53.9
공무원	10	9.9	3.7
군인	0	0.0	0.0
사학	1	1.0	0.4
국민+공무원	7	6.9	2.6
국민+공무원+군인	1	1.0	0.4
계	101	100.0	37.1
출처: 김용하(2003).

<표 Ⅱ->  공적연금 수급비율(2003)

연금구분	인원(연)	응답비율(%)	전체비율(%)	평균(원)
비가입	89	88.1	32.7	-
국민	4	4.0	1.5	248,653
공무원	7	6.9	2.6	1,253,437
국민+공무원	1	1.0	0.4	1,150,000
전체	101	100.0	37.1	-
출처: 김용하(2003).

<표 Ⅱ-10>에 따르면 공적연금 수급자 비율은 전체 응답자중 11.9%였다. 이들 중 국민연금 수급자는 4%, 공무원연금 6.9%, 공무원연금과 국민연금 수급자는 1%였다.

그러나 그의 조사는 전체 국회의원을 대상으로 한 것이기 때문에 전체에 대한 대표성은 부족하다고 본다. 그러나 전체에 대한 조사결과가 이보다 더 나은 연금 가입현황을 가져올 것으로 보기 힘들 것이므로, 현재 국회의원의 노후 대비 상태는 매우 열악한 것으로 판단할 수밖에 없다.

현재 국회의원의 재산보유현황은 다음의 표와 같다.

<표 Ⅱ->  국회의원 재산현황(2003)

단 위	인 원	비 율
5천만원이하	4+	1.5+
5천만원이상- 1억미만	10	3.8
1억이상-2억미만	23	8.7
2억원이상-4억원미만	33	12.5
4억원이상-6억원미만	42	16.0
6억원이상-8억원미만	20	7.6
8억원이상-10억원미만	7	2.7
10억원이상-15억원미만	23	8.7
15억원이상-20억원미만	22	8.4
20억원이상-25억원미만	11	4.2
25억원이상-30억원미만	6	2.3
30억원이상-35억원미만	2	0.8
35억원이상-40억원미만	5	1.9
40억원이상-45억원미만	2	0.8
45억원이상-50억원미만	2	0.8
50억원이상	13	4.9
합 계	263	100.0
자료 : 연합통신 인명록(2002)에 기초한 인명과 국회의원연감에 기초함

최근 국민연금관리공단은 만 60세 부부가 평균기대수명까지 살 경우 노후 생활자금을 최소 2억6천만원에서 최대 7억1천만원이 소요되는 것으로 추산하였다. 최소금액은 월 기초생활보장수준의 기초생활비 (58만9천원)에 50만원의 여유생활비의 합계이며, 최고금액은 여유생활비를 월 200만원으로 가정한 것이다. 기초생활비에는  생계비와 주거비, 의료비, 세금 등이 포함되며, 여유생활비에는 경조사비, 긴급예비자금 등이 포함된다.

이러한 근거에 따르면 국회의원의 약 27%(자산 4억원 미만)가 현재의 자산상태에서 보면 노후에 상당한 빈곤 상태에 빠질 가능성이 있음을 보여준다. 문제는 앞으로 평균수명의 연장으로 적어도 이 수준 이상의 자산을 보유하고 있어야 예상치 않은 수명의 연장에 대비할 수 있다는 점이다.

<표 Ⅱ->  노인가구1) 유형별 가구당 가계수지 (2000)

(단위 : 연간, 만원)

구 분	전 가구		근로자가구		사업자가구		일반가구(평균)
	금액	구성비	금액	구성비	금액	구성비	금액	구성비
가계지출	1,255.8	-	1,645.8	-	1,481.1	-	2,265.8
소비지출	1,064.0	100.0	1,181.0	100.0	1,224.6	100.0	1,937.8	100.0
식료품	305.5	28.7	314.7	26.5	361.2	29.5	532.8	27.5
주거광열비	157.5	14.8	162.8	13.7	170.3	13.9	162.4	8.3
가구집기 가사용품비	62.3	5.9	64.4	5.4	70.9	5.8	72.0	3.7
피복신발비	54.5	5.1	73.3	6.2	78.3	6.4	111.1	5.7
보건의료비	119	11.2	122	10.3	92.4	7.5	80.2	4.1
교육비	19.9	1.9	9.5	0.8	24.1	2.0	211.0	10.9
교양오락비	38.9	3.7	53.9	4.5	45.8	3.7	102.4	5.3
교통·통신비	113.4	10.7	144.2	12.1	143.6	11.7	317.9	16.4
기타소비지출	192.9	18.1	236.2	19.9	238.1	19.4	348.0	18.0
비소비지출	191.8	-	464.9	-	256.5	-	328.1	-
주 : 1) 가구주 60세 이상, 2인 이상 가구임. 자료 : 통계청, 『가구소비실태조사』, 2000.

고령자의 가구소비 특성은 고령화에 따른 복지수요의 추이를 반영한다고 본다. 따라서 국회의원의 노후 연금수요를 추정하기 위하여 노인 가구의 가구당 가구소비를 분석하는 것은 매우 유용하다. 통계청의 『가구소비실태조사 (2000)』에 따르면 전체 소비지출 가운데 식료품비 (28.7%)의 소비가 가장 크고 다음은 주거광열비 (14.8%), 보건의료비 (11.2%)의 순으로 나타나고 있다. 이들의 지출을 일반 가구와 비교하면 주거광열비와 보건의료비가 상대적으로 큰 부담으로 나타나고 있다. 이에 따라 국회의원도 이러한 수준에 맞추어 본인이 공제연금을 수급받도록 한다면 일반인 수준의 노후 생계를 유지할 수 있다고 본다.

생계비를 조달하는 방법은 일반적으로 근로소득, 자산소득, 혹은 이연소득으로서 연금, 정부지원 등이 있다. 문제는 이 조달방법이 고령자에 안정적이고 합당한 방법이어야 한다는 것이다. 이러한 점에서 근로소득은 한계가 있으며, 자산소득도 자산가치가 안정적이지 않으면 합리적인 조달방법이라고 할 수 없다. 이러한 점에서 연금과 정부의 지원은 고령자에게 상당히 비중이 큰 소비자원의 원천이라고 할 수 있다.

<표 Ⅱ->  노인가구 유형별 연간 수지 (2000)

(단위 : 만원, %)

구분	전가구		근로자 가구		사업자 가구
	금액	비율	금액	비율	금액	비율
연간소득	1345	100.0	1908.3	100.0	2045.3	100.0
경상소득	1,272.5	94.6	1781.8	93.4	1997.8	97.7
근로소득	261.2	19.4	1270.8	66.6	51.1	2.5
가구주소득	210.3	15.6	1193.8	62.6	14	0.7
배우자소득	36	2.7	73.7	3.9	18.7	0.9
기타가구원	14.9	1.1	3.2	0.2	18.4	0.9
사업소득	204.5	15.2	35.9	1.9	1332.5	65.1
가구주	186.8	13.9	8.9	0.5	1305.2	63.8
배우자	16.8	1.2	21.5	1.1	27.3	1.3
기타가구원	0.9	0.1	5.5	0.3	0	0.0
재산소득	302.5	22.5	225.5	11.8	353.2	17.3
이자,배당소득	148.8	11.1	152.6	8.0	235.5	11.5
임대소득	153.6	11.4	72.8	3.8	117.6	5.7
이전소득	504.3	37.5	249.7	13.1	261	12.8
연금	137.7	10.2	119.5	6.3	67.7	3.3
기타사회보장수혜	49.9	3.7	27.5	1.4	34.1	1.7
사적보조금	316.7	23.5	102.7	5.4	159.2	7.8
비경상소득	72.4	5.4	126.5	6.6	47.5	2.3
가계지출	1,255.8	93.4	1645.8	86.2	1481.1	72.4
소비지출	1064	79.1	1181	61.9	1224.6	59.9
비소비지출	191.8	14.3	464.9	24.4	256.5	12.5
가처분소득	1,153.2	85.7	1443.4	75.6	1788.8	87.5
흑자액	89.2	6.6	262.5	13.8	564.2	27.6
흑자율	7.7	-	18.2	-	31.5	-
평균소비성향	92.3	-	81.8	-	68.5	-
저축액	2,378.3	176.8	2924.6	153.3	2908.5	142.2
부채액	288.8	21.5	244.4	12.8	272.8	13.3
주: 가구주 60세 이상, 2인 이상 가구임. 출처: 통계청, 『가구소비실태조사』.

2000년에 고령층의 소득 가운데 근로소득의 비중은 전체 소득의 19.4%에 불과하며 특히 가구주의 소득은 15.6%에 불과하다. 따라서 고령자 가구는 적어도 나머지 소득을 자산소득과 이전소득으로 보충해야 한다. 이전소득의 비중은 37.5%로 다른 연령층의 가구보다 상당히 높은 것으로 나타나고 있으며 적어도 근로소득 이상의 금액을 사적 보조금으로 충당하고 있다. 이는 주로 자녀나 친인척으로부터 보조를 받는 것으로 보이나 앞으로 소자녀(小子女) 현상이 더 진행된 상황에서는 사적 보조금의 몫은 기타 사회보장 수혜나 스스로의 연금으로 보충해야 함을 의미한다.

이 점에서는 별도의 직업이 없었던 국회의원도 예외가 아닐 수 없다.  따라서 국회의원도 연금으로 노후 생계자금의 재원을 확보하는 것이 필요하다. 특히 이러한 국회의원 연금은 이들이 정치계에서 은퇴하지 않고 사회활동이 노후에까지 이어지고 있다는 점에서 매우 필요한 제도이다.

III. 국회의원공제제도의 의의

현대 사회에 있어서 국회는 민주주의 국가 최고의 법적 규범을 제정하고 의결하는 입법기관이며, 국회의원은 이를 통해 최고 국가권력을 행사하는 주체이고, 민주주의 국회에 있어서 국가권력의 상징적 존재이다. 다른 한편으로 국회의원에 대한 퇴직 후 소득보장제도는 개인에게는 가장 중요한 경제적 보장제도이며, 국가적으로 볼 때 권력의 존엄을 유지하도록 하는 중요한 사회안정제도이다.

따라서 적용 대상자의 직무 수행상 충실성 확보에 있어서 가장 강력한 수단이 된다. 왜냐하면 국회의원은 주기적으로 선거에 의하여 검증을 받아야 하기 때문이다. 이러한 점에서 국회의원의 연금제도는 업무의 수행을 위해서도 반드시 도입되어야 하는 제도의 하나이다. 정치인으로서 대통령과 장관 등도 사실상 연금이 보장되어있음에도 이들과 균형있는 정치권력을 유지해야 하는 국회의원이 연금이 보장되지 않는다는 것은 독자적 정치력의 행사에 장애가 될 수 있다.

渡部記安, “國會議員年金制度の　世界的 動向‘” 『季刊 勞動法』, vol.201, 2002.

국가최고 권력을 가지고 있는 입법기능을 행사하는 주체로서 국회의원이 스스로의 의지로 자신들의 퇴직 후 소득보장제도를 도입하는 것은 사실 그다지 어려운 것은 아니다. 더 나아가 이 제도가 일반국민의 연금제도와 비교해서 특권적이고 상당히 관대한 제도로 도입되는 것은 민주주의 사회에 있어서도 불가피한 현상으로 나타나고 있다.

이러한 점에서 국회의원 연금제도는 도입 후에 국민의 비판대상이 될 수밖에 없다. 따라서 객관적인 기준에 따른 제도의 도입이 어느 제도보다 필요하다. 이것이 일반 국민을 대상으로 하는 공적 연금제도와 본질적인 차이이다.

국회의원연금제도를 도입하지 않고 나라도 일부 존재하나, 거의 모든 나라들은 국회의원연금제도를 도입하고 있는 것이 일반적이라는 점에서 우리나라는 오히려 늦은 감이 있다.

문제는 국회의원 연금이 민주주의의 성숙도와 큰 차이가 없이 상당히 복잡한 요인에 의하여 제도들이 운영되고 있다는 것이다. 세계적으로 선진국이고 대표적 민주국가라고 할 수 있는 미국, 영국, 프랑스, 독일 등도 상당히 특권적이고 관대한 연금제도를 가지고 있다.

국회의원 연금제도를 가지고 있는 나라를 볼 때, 이들은 갹출제와 비갹출제, 임의가입과 강제가입 등 제도와 내용, 수급자격 등이 상당히 다양한 형태를 가지고 있다.

본 연구는 연금공제에 관한 내용이므로 공제의 성격에 따라 연금제도의 형태가 적어도 갹출제와 임의가입을 전제로 하여야 한다. 따라서 성공적인 제도의 도입을 위해서는 국회의원들이 자발적으로 참여할 수 있는 유인의 제공이 필수적이라고 할 수 있다.

국회의원 연금제도가 본질적 목적을 달성하기 위해서는 어느 정도 특권적이고 관대한 제도 내용도 민주주의 국가 운영상 불가피한 비용이라는 종합적 견지에서 용인되어야 한다. 이는 매우 어려운 문제이나 어떤 형태로든 결론지어져야 하는 본질적 과제로 본다.

이런 의미에서 일반국민을 대상으로 하는 공적연금제도와 비교하여 국회의원 연금제도가 지나치게 관대하면 단순히 감정적으로 비판받게 될 가능성이 높다. 국민의 감정적인 반발은 더 합리적인 국회의원 연금제도의 설계, 운영에 관한 연구로 승화되어야 한다고 본다.

ILO(국제노동기구)는 21세기 사회보장연금에 간한 기본정책에 관한 제언으로 Social Security Development Reform (2000)에서 가장 기본적 이념으로 연금지배구조 (Pension governance)를 중시하고 연금제도에 있어서 민주성, 효율성, 투명성 및 지속가능성을 중요시하였다. 그러나 渡部記安(わたなべ のりやす, 2002)는 연금지배구조에 있어서 민주성과 투명성을 경시하는 것은 아니나, 민주주의 국가의 입법기관 구성원인 국회의원이 일반 국민과 상당히 상이하고 관대한 국회의원 연금제도를 운영하는 것은 냉엄한 세계적 현실이라는 점을 직시할 필요가 있다고 본다.

요컨대 국회의원 연금제도만을 독립적으로 놓고 비판하기보다는 21세기 민주주의 국가에서 더욱 적절하고 타당하면서 신속한 입법기능을 기대하기 위해서는 연봉이나 정책자금, 기타의 특전이나 이에 관련된 법적 규제도 종합적으로 감안하여 국회의원 연금제도를 도입하는 것이 바람직하다고 본다. 이 경우 가장 중요한 문제는 국가권력의 행사 주체에 의한 자의적인 연금제도의 도입 운영에 대한 민주적이고 효율적인 감시를 할 수 있는 제도가 무엇인지를 고민할 필요가 있다.

의원 연금제도의 도입에 있어서 가장 큰 문제는 이론적 곤란성이라고 할 수 있다. 영국의 의회사무국 (Legislative Council Secretariat)의 보고서는 이 문제에 관하여 다음과 같이 언급하고 있다.

첫째, 국회의원으로서의 근무실태는 일방적으로 연금이론에 관한 직업으로 인정하기가 가능한 것인가에 대한 의문이 있다.

둘째, 국회의원으로서의 생애 재직기간이 불안정하므로 일반적인 공무원에 대한 퇴직후 소득보장으로서의 연금제도와 유사한 연금제도를 설계하는 것은 불가능하다는 점이다.

셋째, 국회의원을 대상으로 일반 국민과 다른 공적 연금제도를 만들어서 운용하는 것의 필요성 여부이다.

그러나 첫째에 관하여는 정치의 전문화에 따라 국회의원도 직업으로 인정해야 한다고 본다. 둘째에서 재직기간의 불안정성 문제는 현재 거의 모든 사회보험제도가 비정규직까지 포함하고 더욱이 소득파악이 가능한 이들에 대한 적용이 불가능하지 않다. 셋째에 관하여는 별도의 제도를 도입하는 것은 현행 제도의 통합이 이루어질 가능성이 없고, 직역연금의 형태로서 운영될 것이므로 새로운 국회의원 연금제도는 필요하다고 본다.

영국과 미국을 포함한 선진국들도 긴 논의를 거쳐서 이상의 세 개의 과제에 대하여 의원연금제도를 긍정적으로 받아들이고 제도를 도입한 것으로 본다.

1. 국회의원 연금 가능성 검토

앞에서 국회의원의 현황과 노령시점의 경제상황을 검토하였다. 그러나 더 고려해야 할 문제는 이러한 노령시기를 대비해야 할 국회의원의 직무가 일반인과 다르다는 점이다. 국회의원 직무의 특징은 크게 선출직, 짧은 재임연수, 모호한 급여개념, 불확실한 사용자개념, 타 공적연금과의 중복 가능성을 들 수 있다.

첫째, 국회의원은 선출직이다. 선거에 당선되어야 직이 유지될 수 있으며 확률적으로 우리나라 국회의원의 재당선 가능성은 약 40%(16대의 경우) 정도로 본다. 그러나 앞으로 사회의 안정화에 따라 국회의원도 본인의 활동성과에 따라 재선이나 3선 이상의 가능성이 높아진다고 보면, 사실상 한 직장에 10년이상 근속하는 것이 되고 국회의원도 하나의 사회적 직업인으로서 구분되어 정상적인 성격의 직역도 구성할 수 있을 것으로 본다. 직업으로서 본다면 이제 정치인들도 순간적 여론에 쉽쓸리지 않고 국회의원 본연의 입장에서 직을 수행할 준비가 되어있어야 한다.

둘째, 국회의원은 임기가 4년이다. 그러나 본인의 활동이 지역주민의 지지를 얻을 수 있다면 연임이 가능하므로 공제제도에 있어서는 임기는 큰 의미가 없다. 그러나 국회의원의 직을 유지하기 위해서는 선거를 치루어야 하고, 이를 위하여 선거자금이 변수가 될 수 있다는 점이 문제가 된다. 즉, 현재의 선거 풍토에서 선거자금의 규모가 당선과 부분적으로 영향을 미친다고 볼 때 앞으로 선거자금법의 개정 등을 통하여 선거자금이 필요 없는 선거가 정착될 수만 있다면 국회의원직은 유연한 연봉제와 크게 다를 바 없다. 따라서 정치가 더욱 전문성을 요구하고 이에 따라 직업으로 고착될 수 있다면 국회의원의 연금제 적용 가능성은 더 높아진다고 본다.

한편, 노동시장의 유연화에 따라 직장간 이동이 활성화되고, 정규직 근로자뿐만 아니라 자발적인 성격의 비정규직 근로자가 앞으로 늘어날 것으로 가정한다면 국회의원을 특정연금에 특례로 적용시키는 것도 바람직하다고 본다. 그리고 본 연구의 목적인 국회의원 공제제도로서 이들이 가입한 연금제도를 보완하는 방향이 설정될 수도 있다.

셋째, 국회의원의 급여는 임금의 형태가 아니라 수당의 형태로 지급되고 있다. 수당은 특정한 업무를 수행하는데 따른 보수를 지급하는 개념이다. 이것은 특정한 업무가 없이 포괄적으로 지급되는 임금의 개념과 다르다. 따라서  업무의 변화에 따라 급여가 달라져서 정확한 월 연금보험료의 산정기준이 설정될 수 없다는 문제가 있다. 그러나 사실상 일정한 금액의 수당이 정기적으로 지급되므로 정기적 보험료를 결정하는데 문제는 없다.

넷째, 국회의원은 국회, 혹은 국가와 계약관계에 있다는 점에서 사용자는 국회가 된다. 따라서 사용자를 국회로 하는 노사분담의 연금제도의 도입은 가능하다고 본다. 그러나 국회의원이 특정 공적연금의 가입을 자발적으로 받아들이지 않는 한 별도의 국회의원연금을 도입하는 것에는 유권자인 국민의 동의가 있어야 할 것으로 본다. 문제는 이 과정에서 선진국의 경우와 같이 과대한 연금을 수급받는 결과가 나타날 것이 우려될 수 있으므로 각 정당에 대한 보조금에서 국회의원연금 갹출을 연계하도록 하는 것도 고려될 수 있다. 그러나 공제제도를 유지하는 한 국회나 정당에서의 보조 역시 국민과의 조율이 필요한 문제라고 본다.

다섯째, 국회의원은 선출 과정을 밟기 때문에 타 공적연금에 이미 가입하고 있을 가능성이 높다. 그러나 이들 연금의 수급권을 만족시키지 못한 상태에서 국회의원이 되는 경우라든가 수급권이 있더라도 계속 갹출을 하지 못하는 상황이 되므로 이에 대한 보상이 필요하다고 본다. 현재와 같이 제도간 연계가 없는 상태에서 이를 위하여 별도의 입법을 하는 것보다는 장기간 봉직하는 국회의원의원을 위한 국회의원연금제도를 마련하는 것도 대안이 될 수 있다. 그리고 국회의원연금이 성숙기에 접어든 후 다른 연금과 이중 수혜를 받는 경우가 있을 수 있다. 그러나 국회의원연금이 정부의 재정에 부담이 되면서 과대하게 지급되지 않는 이상 타 연금이 국민연금이 아닌 공적 직역연금이라면 그 권리는 인정해야 한다고 본다.

문제는 이들 직역의 성격이 연금보험의 조건을 충족시킬 가능성이 있느냐는 것이다. 보험의 성격을 충족시키기 위해서는 다음과 같은 요건이 만족되어야 한다. 첫째, 비자발적 위험일 것, 둘째, 경제적 손실이 있을 것, 셋째, 입증 가능한 위험일 것, 넷째, 대수의 법칙이 적용될 수 있을 것, 다섯째, 한 시점에 일부만이 위험이 발생할 것, 여섯째, 어느 정도 예상 가능한 위험일 것 등이다. 이와 같은 조건이 만족된다면 이들에 대한 연금제도의 적용은 문제가 없으나, 그렇지 않으면 연금보험제도로의 도입보다는 유사성격의 공제 등을 통한 연금화가 바람직하다.

연금의 성격이 첫째 일정 연령 이후에 연금을 수급 받도록 하고, 둘째, 일정기간 이상을 근속해야 연금을 수급 받도록 하며, 셋째, 국회의원 재직기간에는 연금이 지급되지 않는다는 조건을 만족시킨다는 가정 하에 위의 보험조건을 검토해 보면 다음과 같다.

첫째, “비자발적인 위험”은 국회의원의 연금을 일정 연령 이후에 수급 받도록 하고, 일정 기간 이상의 근속을 요구하므로 국회의원직이 비자발적 위험을 발생시킨다고 보지는 않는다. 오히려 본인의 출마의사에 의한 선출직이므로 자발적 낙선에 의한 연금수급 가능성은 거의 없다고 본다.

둘째, “경제적 손실이 있을 것”에서는 고령이라는 위험은 소득이 발생할 가능성이 낮아서 경제적 손실이 발생한다고 할 수 있고 이에 따라 보상이 가능하다고 할 수 있다. 국회의원의 연령제한이 없기 때문에 고령화 된다고 해도 낙선할 경우 다시 정치에 복귀할 가능성이 없어지는 것이 아니다. 실직상태의 국회의원에 대한 연금은 노령연금의 성격뿐 아니라 실업연금의 성격도 갖는다. 그리고 정년이 없는 국회의원의 특성상 다시 선출된다면 소득상실이 없어져서 연금급여는 지급되지 않는다.

셋째, “위험이 입증 가능”해야 하는 문제는 수급자격이 일정 연령 이상이 되어야 하고 낙선이 전제되는 것이므로 연금을 수급 받을 만한 자격을 입증하는 것이 충분히 가능하다.

넷째, “대수의 법칙”이 적용되는 여부는 국회의원의 수가 위험을 분산시키는데 통계적으로 매우 작아서 문제가 된다. 따라서 이 문제를 해결하기 위하여 다른 연금제도에 대한 적용대상이 되는 것도 고려될 수 있다. 그러나 이들의 총 급여가 거의 비슷하고 다른 공적연금제도 적용 가입자들의 소득과 크게 차이가 나기 때문에 오히려 손해가 될 수 있다. 따라서 별도의 제도를 운영하는 데는 대수의 법칙에 문제가 되므로 순수한 연금보험보다는 국회의원을 중심으로 한 기금적립 중심의 공제제도를 운영하는 것이 바람직하다.

다섯째, “한 시점에 일부만 수혜대상이 되어야 한다”는 것은 이상의 조건을 만족하는 가입자들이 정치적 격변이 없는 이상 제한적일 것이므로 문제가 되지 않는다. 특히 일정 연령에 도달한다고 해도 선거에서 낙선이 전제가 되어야 급여가 지급되므로 한 시점에 일부만 수혜대상이 될 가능성이 높다.

여섯째, “예상 가능한 위험”인가에 대한 검토는 확률적으로 국회의원의 수명이 일반 국민의 수명과 같은 수준에서 결정될 것이고, 국회의원 선거의 결과가 통계적으로 파격적으로 급격하게 달라진다고 보지 않는다. 그리고 정치권의 안정성은 이러한 위험의 분산을 줄일 가능성이 높다.

이상의 관점에서 보험성격의 연금제도를 구상하는 것도 비교적 가능하나, 대수의 법칙이 가장 큰 장애요인으로 본다면, 보험의 성격보다는 공제의 성격을 가진 금융상품의 성격을 유지하도록 하는 것이 바람직하다. 그리고 공제제도에서 부족한 보험의 성격을 보완하기 위해서는 정부가 지급보증을 해야 한다고 본다.

국회의원의 수당은 “국회의원 수당 등에 관한 법률”에 기초하여 국회의원 수당, 직급보조비, 입법활동비, 특별활동비 등으로 지급된다. 그리고 기말수당, 정근수당 등 기타수당 및 실비변상 등의 지급은 공무원수당 등에 관한 규정을 준용하고 조정수당의 지급은 공무원 보수규정 제32조2를 준용하되 국회의장 및 국회부의장의 조정수당 지급기준액은 별도로 정한다. 그리고 관리업무수당은 예산의 범위 내에서 수당의 1할을 지급한다.

2003년 현재 국회의원수당은 국회의원의 경우 3,484,500원, 입법활동비는 180만원, 특별활동비는 입법활동비의 30%로서 이들과 별도의 수당을 포함하여 전체 수당액은 평균적으로 월 780만원이 된다.

비록 국회의원 수당이 일반 근로자보다 3배 소득의 규모이나 국회의원의 지출 구조가 활동비에도 상당한 비중이 있다는 점에서 이를 기준으로 노후생계를 위한 연금급여를 결정하는 것은 과대한 추정이 된다. 따라서 일반 근로자를 기준으로 일정 비율을 고려한 급여수준을 설정하는 것이 바람직하다. 즉, 연금급여의 소득대체율을 일반 국민의 대체율로 보기에는 한계가 있고, 자칫 국회의원 본인의 갹출 부담이되거나 국가의 부담으로 전가될 수 있다.

2. 국회의원 연금제도의 의의

국회의원 연금제도의 본질적 목적을 파악하는 것은 궁극적으로 의원연금제도를 부정하는 경우 일반 국민을 대상으로 하는 공적 연금제도를 적용해야 한다는 것이 되고, 본질적 목적을 적극적으로 긍정하는 것이 되면 그 내용을 다양화하여 이들에 대하여 다른 제도를 적용하는 것이 바람직하게 된다.

문제는 본질적 목적이 부정적이라고 하여 이들을 국민연금제도에 가입시킨다고 해도 서로 연계가 부족할 뿐만 아니라 직업적 정치인으로서 노후 보장을 하는 것이 불가능하다는 점에서 의원연금제도의 도입은 필연적이라고 본다.

영국의회의 의원보수 및 실비상환에 관한 소위원회 (The Subcommittee on Members' Remuneration and Operating Expenses Reimbursement)는 2000년 의회사무국 (Legislative Council Secretariat)의 조사자료위원회에 세계 국회의원 연금제도의 실태조사를 요구하였다.

영국의 의회사무국은 보고서에서 국회의원 연금제도의 본질적 목적에 관하여 미국, 영국, 오스트레일리아 국회의원 연금제도의 본질적 설립목적과 근거법에 관하여 비교하였다. 이에 따르면 미국법이 의원연금제도의 본질적 목적에 관하여 가장 명확하게 표현하고 있다. 즉, 국회의원의 궁극적 사명은 민주주의 사회에 있어서 적절하고 타당하면서 신속한 입법기능을 발휘해야 하는 것이며, 이를 위하여 국회의원 연금제도에 대하여 다음과 같은 세 개의 기능을 명확히 기대하고 있다.

첫째, 퇴직연령 도달한 자나 병약자의 퇴직을 유도․촉진하기 위하여 퇴직의원에 대하여 퇴직 후 소득보장기능을 제공한다. 퇴직 후 소득보장기능이 없이는 정치적 독립기능을 확보할 수 없다.

둘째, 정치적 신념과 행동의 독립성을 확보하기 위하여 정치적 독립기능을 확보한다.

셋째, 연방의회에 젊고 활력 있으며 미국의 정치 경제 사회적  문제에 관한 새로운 견해를 보유하고 있는 젊은 의원을 다수 영입하기 위하여 국회의원의 신진대사 기능을 제공한다.

국회의원 연금제도는 물론 중요한 퇴직후 소득보장제도이나, 퇴직소득 보장기능보다도 우선 정치적 독립기능을 들고 있는 것이 미국법의 특징이다. 이것은 미국사회가 국회의원 연금제도를 민주주의 국가에 불가결한 정치적 비용으로 용인하고, 이 제도에 대하여 적극적으로 긍정적 측면을 선명히 선언한 것이라고 본다.

오스트레일리아의 법은 퇴직의원에 대하여 퇴직 후 소득보장기능과 신진대사 촉진기능을 명확하게 규정하고 있다. 퇴직 후 소득보장기능 없이는 정치적 독립성도 신진대사 촉진도 기대할 수 없다.

영국 법은 퇴직 후 소득보장기능의 독립을 위하여 이론적 곤란성만을 솔직히 규정하고 있다는 것이 흥미롭다. 그러나 이것은 후술에서 보이겠지만 영국의 역사적 배경에 기초한 것이며, 결코 정치적 독립기능과 신진대사 촉진기능을 경시하는 것은 아니다.

일본의 國會議員互助年金法 (1958년 제정)의 제1조는 상호의 정신에 따라 국회의원 퇴직에 의하여 받는 연금 등에 관련하여 국회법 36조의 규정에 기초하여 결정된 것이라고만 규정되어 있다. 국회의원 연금제도의 목적이나 이론적 필요성이나 곤란성을 명확히 규정하지 않아서 사무적이고 이념 없는 법률이 되어 있다.

우리나라로서는 국회의원상호연금법, 혹은 국회의원공제연금법이라고 할 수 있음.

일본의 제도는 국회의원 간의 상호정신만을 강조하여 국민의 비용부담에 대한 합리적인 근거는 전무하다. 이 때문에 국회의원 연금제도의 실태는 고액의 국고부담에 의존적인 특권적 은급제도의 잔재를 농후하게 남긴 제도가 되었다. 또한 자기부담금도 다른 나라에서는 “갹출금”인지 “보험료”인지를 명확하게 규정하고 있으나 일본은 “납부금”이라고 규정하여 국회의원의 재정에 대한 민주적 감각도 상당히 결여되어 있다고 본다.

21세기의 민주주의 국가에 있어서 국회의원이 국민의 신임 하에 민주적이고 타당하면서 신속한 입법기능을 발휘하기 위해서는 부정한 정치자금이나 독직 등에 의하여 입법기능을 왜곡하는 것을 적극적으로 배제해야 한다.

이를 위해서는 오히려 퇴직 후 일정기간 재정적 지원을 제공하는 소득보장제도로서 국회의원 연금제도의 설치․운영을 민주주의 사회에 있어서 불가피한 정치비용으로 보아야 한다고 본다.

이러한 점에서 국회의원 연금제도의 존재 의의는 다음의 세 가지 기능에 있다고 본다. 그리고 이를 위해서는 국민의 비용부담이 용인되어야 할 것으로 본다.

첫째, 퇴직후 소득보장기능

둘째, 정치적 독립기능

셋째, 신진대사 촉진기능

외국의 경험에 따르면 우리나라 국회의원 연금공제제도는 그 의의의 정립에 대한 논의가 우선 되어야 한다. 더욱이 외국의 경우 연금제도의 존재의미에 대한 명확한 목적이 나타나지 않으면 국민으로부터 비난의 대상이 될 우려가 많다. 따라서 후발 제도로서의 잇점을 살려서 합리적인 제도가 되도록 해야 한다. 그러나 연금공제제도로서 국회의원 연금제도를 갈음할 수 있다면 비교적 현재 국회의원의 도입에 따른 논의는 최소화할 수 있다.

IV. 외국의 국회의원 연금제도: 세계적 동향

渡部記安(2002)의 논문을 중심으로 작성됨.

국회의원의 연금제도에 대한 연구는 외국에서도 거의 찾아볼 수 없다. 외국의 연금제도에 관한 최신의 연구는 영국의회에서 조사하여 2002년 발간한 『국회의원 연금제도에 관한 세계적 실태조사』이다.

<표 Ⅳ-1>에 따르면 78개국 중 갹출제 및 비갹출제의 국회의원 연금제도를 운영하고 있는 나라가 39개국이며, 특별제도를 만들지 않고 일반국민에 대한 공적연금에서 특별대우를 하는 나라가 14개국, 일시금을 갖고 있는 나라가 4개국, 특별 국회의원 연금제도를 검토 중인 나라가 3개국, 국회의원에 대하여 특별제도를 전혀 가지고 있지 않는 나라가 18개국으로 나타나고 있다.

<표 Ⅳ->  세계국회의원연금제도의 개요

연금제도의 형태	국가수
(갹출제 및 비갹출제) 국회의원연금제도	39
일반 공적연금제도내의 특별대우	14
일시금제도	4
설립검토중	3
없음	18
합계	78
자료 : Legislative Council Secretariat, Information note: the United Kingdom Parliamentary contributory Pension Fund (IN17/00-01)

즉, 국회의원 연금제도를 도입하고 있는 나라가 조사대상 국가 가운데 50%를 점하고 있으며 일반의 공적 연금제도 내에 있는 나라까지 포함하면 68%가 된다. 이에 따르면 상당수의 나라가 국회의원 연금제도를 운영하고, 국회의원을 특별대우하고 있는 것으로 본다. 여기서 특별대우의 내용은 다양하고, 단순히 명목적인 제도가 아니라 상당히 관대한 제도의 내용인 것이 각국의 현황이다.

이와 같이 세계적인 실태를 검토하면 ”국회의원 연금제도가 국민 감정적으로 부정적일 뿐만 아니라 민주적이면서 적절하면서 타당하고 신속한 입법기능을 확보하는 적극적 성과를 달성할 수 없지 않는가“ 하는 의문이 생길 수 있다. 그러나 국회의원 연금제도의 도입을 긍정적으로 받아들이면서 구체적인 제도 내용을 검토하고 민주적인 삼권분립의 기능을 충실하게 하는 것이 민주주의 사회운영의 비용대책으로서 현실적이고 효율적인 대안으로 본다.

渡部記安(2002), p.45.

<표 Ⅳ->  주요국 국회의원 연금제도의 실태

국 가	국회의원 연금제도
일본	- 갹출료율은 세비의 10%, 기말수당의 0.5%임. - 수급자격은 재직기간 10년 이상이면서 60세에 도달하는 경우임.
오스트레 일리아	- 갹출료율은 연봉의 11.5%, - 수급자격은 재직기간 8년 후에 낙선, 질병 혹은 60세에 퇴직한 경우 혹은 재직 12년 후에 사임한 경우임. - 연금수급액은 재직기간 8년은 최종연봉의 50%, 그 이후는 재직기간 18년까지에 대하여 연봉 75%까지 1년마다 누적적으로 증가함.
오스트리아	- 갹출금은 연봉의 13% - 수급자격은 55세 도달하고 재직기간은 10년 - 연금급여액은 최종 연봉의 48%, 이후는 근속연수 10년 이상에 대하여 연간 1.6%씩 증가함. 상한은 최종 연봉의 80%임.
영국	- 상원은 연금제도가 없음. - 하원은 의장과 수상 이외에 대하여 갹출금은 연봉의 6%임. - 연금급여액은 최종연봉의 1/60에 재직년수를 곱한 것임.
캐나다	(상원) - 갹출금은 연봉의 6%. - 수급자격은 재직기간 6년 - 연금급여액은 재직년수와 최고 급여에 기초하며 상한은 6년간 평균급여의 75%임. 특별 직위에 종사한 경우는 추가연금급여가 지급됨. (하원) - 갹출금은 연봉의 10%임. - 수급자격은 재직기간 6년임. - 연금급여액은 재직연봉평균의 75%임. 특별 직위에 종사한 경우는 추가 연금급여가 지급됨.
미국	- 갹출금은 사회보장연금제도와 연방공무원퇴직제도 (CSRS)에서 운영함. - 후자의 갹출금은 연봉의 8%이며 수급자격은 재직기간은 5년임.
벨기에	- 상원: 갹출금은 연봉의 6.5%, 수급자격은 58세에 도달하고 재직 5년 - 하원: 갹출금은 연봉의 6.5%, 수급자격은 55세에 도달하고 재직기간 8년, 근속 미만인 자는 65세부터 감액연금, 상하 양원 근속의 경우는 비례배분
핀란드	- 상원: 없음 - 하원: 60세로 일반의 공적 연금제도의 적용을 받으나, 재직기간 15년으로 최종연봉의 66%의 만기연금수급액을 수급가능, 사망의원의 가족은 유족연금 수급가능.
프랑스	- 수급자격은 55세로 최저재직년수. 재직 15년 초과갹출율은 이전의 반액, 연금급여는 재직년수에 비례하고 50세부터 감액연금 수급 가능함.
이탈리아	- 갹출금은 연봉의 5.6%, 연금급여액은 재직년수에 기초함.
네덜란드	- 상원: 없음 - 하원: 일반의 공적연금제도의 적용을 받음. 수급자격은 65세로 갹출금은 연봉의 11.7%. 단 연금급여액은 재직년수에 대응하여 특별추가분 있음. 연금수급자격이 없는 자에 대하여는 재직년수에 따른 일시금을 지금함.
노르웨이	- 수급자격은 재직 3년, 단 최종연봉의 66% 상당의 만기연금은 재직 12년과 65세에 도달해야 함. 혹은 연령과 재직년수의 합이 75 이상인 경우. 단, 다른 근로소득이 있는 경우 지급하지 않음. 유족배우자 연금급여액은 의원의 60%임.
스페인	- 비갹출제. 의원예산으로 공적연금과 상호연금제도의 갹출금을 부담.
스웨덴	- 일반의 공적 연금제도 적용. 단, 비갹출제의 국회의원 연금제도에서 2,300달러가 추가 지급되고 65세 이전은 다른 제도에서 연금급여를 지급.
스위스	- 상하 양원 모두 없음.
자료 : Legislative Council Secretariat, Information Note; the UNivetd Kingdom Parliamentary Contributory Pension Fund (IN7/00-01))

이상의 <표 Ⅳ-2>에서 국회의원 연금제도에 관한 세계적 실태는 매우 다양하며, 우리나라에서도 이제 국회의원 연금제도의 검토와 함께 국회의원 연금제도의 비교 연구의 필요성이 제기될 필요가 있다.

반면 극회의원 연금제도를 도입하지 않고 있는 나라의 논리는 다음과 같이 요약된다.

첫째, 전혀 도입하지 않는 선진국(예, 스위스)을 볼 때, 역사적으로 소국(小國)으로서 직접 민주주의적 성격을 반영하고 있다. 오히려 현재는 직접민주주의의 한계를 스스로 인정하고 있는 움직임이 있어서 이 나라의 국회의원 연금제도를 개선할 가능성이 높다.

둘째, 부분적으로 도입하고 있는 선진국(영국 의회의 상원, 독일 의회의 상원, 네덜란드 의회의 상원, 뉴질랜드 의회의 상원)이 있다. 선진국에 있어서 상원은 전통적으로 특별계급으로 구성되어 좋은 의미로 국민에 대한 봉사의 이념이 강한 경우, 지방공공단체가 도입한 공적 연금제도의 적용 대상자인 경우, 또한, 헌법상의 정치적 권한의 하원과 차이가 있다고 판단되는 경우 등으로 인정되고 있다. 그러나 같은 상원이어도 캐나다의 경우와 같이 제도를 도입하고 있는 나라도 존재하여 각국의 특수 사정과 정치적 판단에 기초하여 좌우되고 있는 것이 현실이다.

셋째, 기타 선진국(제도 내용의 차이는 존재하나 거의 일반 국민과 다른 국회의원 연금제도를 도입)의 경우 특별제도를 별도로 만들어 운영하는 국가와 공무원 제도의 특례로 운영하고 있는 나라 등으로 분류된다. 즉, 일본은 국회의원상조연금제도를 만들어 운영하고 있다.

넷째, 아직 도입하지 않고 있는 개발도상국(한국, 중국, 태국, 체코 등) 일부를 제외하면 국민에 대하여 공적 연금제도도 갖추고 있지 않는 나라로 아프리카나 아시아 등의 신흥소국도 많다. 자본주의나 공산주의 사회에 따른 정치체제의 위상이나 그에 기초한 국회의원의 선출방법 등도 강하게 영향을 미친다. 이 때문에 국회의원이 완전히 공적 연금제도의 적용도 되지 않는 나라는 드물다.

다섯째, 기타 개발도상국들은 제도 내용의 차이는 있으나 거의 국회의원 연금제도를 도입하고 있다.

종합적으로 보면 국회의원 연금제도의 제정 유무는 민주국가의 성숙도와는 무관하며 거의 모든 선진국은 정치적 특수성에 기초하여 민주주의 국가운영상의 비용으로서 국회의원 연금제도 자체를 우선 용인하고 있는 것으로 본다.

연금제도의 내용에서 특별대우의 정도나 내용은 매우 다양하다.  문제는 이것도 민주주의 국가 운영상의 비용을 어느 정도로 인정할 것인가에 대한 국민의 정치적 판단에 좌우되고 있다는 것이다.

이상에 소개된 세계의 국회의원 연금제도의 중요내용을 항목별로 간단히 분류하면 다음의 <표 Ⅳ-3>과 같다.

<표 Ⅳ->  국회의원 연금제도의 비교표

특별제도 없음	스위스, 모나코, 한국, 중국, 필리핀, 태국, 불가리아 등 네덜란드 상원, 독일 상원, 뉴질랜드 상원, 핀란드 상원, 키프로스 상원
임의가입 여부	관대한 국회의원 연금제도에 대하여는 형식상의 임의가입 혹은 강제가입의 구분은 본질적으로 의미가 없음. 영국은 처음부터 임의가입이어도 실질적으로 전원가입임.
갹출제의 갹출율	고율국가 : 연봉의 13%인 오스트리아, 11.7%인 노르웨이, 11.0%인 오스트레일리아 등. 일본은 갹출제이며 세비월액의 10.0%에 기말수당액의 0.5% 저율국가: 5%인 쿠웨이트, 5.6%인 이탈리아, 6%인 캐나다 상원, 6%인 영국하원 등 단, 법문상 갹출제라고 해도 수급개시 1-3년만에 갹출금 총액을 회수가능한 실질국고부담에 기초한 관대한 제도임. 일본도 국고부담비율은 약 70%에 달함.
확정갹출형 연금 제도와의 관계	국민의 공적 연금제도로서 확정갹출 연금제도를 도입하고 있는 나라에 있어서도 국회의원 연금제도는 대개 확정급여형 연금제도로 되어있음.
수급자격	재직년수; 단기인 국가: 3년인 노르웨이, 4년인 이스라엘 그리스 쿠웨이트, 키프로스, 5년인 벨기에, 6년인 캐나다. 등 장기인 국가: 10년인 미국, 오스트리아, 일본 (재직 10년 이상 10년 미만의 경우는 퇴직일시금제도 있음) 등 수급개시연령: 낮은 국가: 규제 없는 오스트레일리아, 40세인 이스라엘, 55세인 프랑스 그리스 벨기에 등 높은 국가: 67세인 덴마크, 65세인 영국 스웨덴 노르웨이 일본, 62세인 미국
연금급여액 상한	재직년수와 연봉에 기초하는 것이 일반적임. 고율인 국가: 최종 연봉의 80%인 미국 오스트리아, 75%인 오스트레일리아, 75%인 인도네시아, 2/3인 뉴질랜드, 66%인 핀란드 노르웨이, 60%인 일본 등 저율인 국가: 26.7%인 핀란드 등 저액의 국가: 연간 600달러인 인도, 월액 100달러인 헝가리 등
재직 1년당 연 금급여 발생율	고율인 국가: 5%인 캐나다, 3.75%인 벨기에, 3.3%인 일본, 3.0%인 영국하원등 저율인 국가: 2.0%인 스웨덴, 1%-2.5%인 영국, 2.25%인 프랑스
연금급여액의 물가연동	일본을 포함한 거의 모든 국가는 물가연동을 하고 있으며, 임금 (급여소득) 물가연동을 실시하고 있는 나라가 많음.
자료: Legislative Council Secretariat, Information Note; the United Kingdom Parliamentary Contributory Pension Fund (IN7/00-01))

항목별로 세계적 동향을 요약하면 다음과 같다.

첫째, 임의가입인 제도와 강제가입인 제도가 있다. 그런데 이 구별은 사실상 의미가 없다. 영국은 임의가입제도임에도 불구하고  실질적으로 전원 가입되어 있다. 일본도 상호연금으로 규정되어 있으나 실제는 전원 가입하고 있다. 즉, 제도가 임의 가입으로 되어있으나 모두 참여하도록 하는 유인을 제도 내에 가지고 있다는 것이다.

둘째, 갹출제와 비갹출제의 구분이 가능한데 비갹출제는 독일 하원, 이스라엘, 인도, 스페인 정도이다. 이 경우 재원은 거의 국고에서 부담한다.

갹출제의 경우 갹출률이 고율인 국가는 연금의 13%인 오스트리아, 11.7%인 노르웨이, 11.0%인 오스트레일리아 등이 있다. 갹출율이 낮은 국가는 연봉의 5%인 캐나다 상원, 6%인 영국 하원이 있다. 일본은 세비 월액의 10.0%에 기말 수당의 0.5%를 더한다.

그러나 갹출제라고 해도 실제는 급여 개시 1-3년 만에 갹출금 총액을 회수 가능한 실질적 국고부담의 관대한 제도인 것이 세계적인 추세이다. 일본은 2001년도 예산에는 국회의원상호연금법 납입금 9억3천만엔, 연금지급액 31억엔, 수급자수 919명으로 갹출비율은 29.9%로 매우 낮다. 미국도 갹출급여 비율이 매우 낮다.

셋째, 확정갹출형인가 확정급여형제도인가의 구분이 필요하다. 확정갹출형인가 혹은 확정급여형 연금제도인가의 내용은 민주주의 국가에 있어서 입법권을 독점하는 국회의원의 민주주의 성격에 관한 성숙도를 상징적으로 표명하는 것이다.

즉, 남미 등의 개발도상국 뿐 아니라 선진국에 있어서도 중앙입법기관은 일반 국민에 대하여는 다양한 선택성과 자기 책임성을 강조하여 확정갹출형 공적 연금제도를 결의하여 제정하는 것이 현재의 세계적 조류이다. 그러나 각국의 국회의원은 자신들의 연금제도에 대하여는 확정갹출형 연금제도를 도입하지 않고 있다. 그리고 세계의 거의 모든 국회의원 연금제도가 연금급여액이 확정되는 확정급여형 연금제도를 도입하고 있다. 즉,  확정갹출형 국회연금제도는 거의 없다.

넷째, 수급자격은 재직 연수와 수급연령으로 분류된다. 재직 연수가 단기인 나라는 3년의 노르웨이, 4년의 이스라엘, 그리스, 쿠웨이트, 사이프러스, 5년의 벨기에 등이 있다. 재직 연수가 장기인 나라는 10년의 미국, 오스트리아, 일본 등이 있다.

수급연령에 관한 규제가 전혀 없는 나라는 오스트레일리아이며 수급연령이 낮은 나라는 40세의 이스라엘, 55세의 프랑스, 그리스, 벨기에 등이 있다. 수급연령이 높은 나라는 67세의 덴마크, 65세의 영국, 스웨덴, 노르웨이, 일본이 있으며, 62세의 미국이 있다.

근속기간이 장기이면서 수급연령이 높은 나라는 대부분 본인의 책임을 중심으로 한 민간복지가 발달한 나라들이다. 제도의 장단점이 있으나 이 경우 고령자들이 정치에서 참여하는 비중이 높은 것으로 나타나고 있다.

다섯째, 연금급여액은 재직년수와 연봉에 기초하는 것이 일반적이다. 연금급여액 상한은 최종 연봉과의 관계에서 규제된다. 연금급여액의 상한에 있어서 최종 연봉에 대한 비율이 높은 나라는 최종연봉의 80%인 미국, 오스트리아, 75%의 핀란드, 노르웨이, 60%의 일본 등이 있다. 최종 연봉과의 관계가 낮은 나라는 26.7%인 아일랜드 등이 있다. 연금급여액이 연봉에 관계없이 일정액으로 정해지는 나라는 연간 600달러인 인도, 월액 100달러인 헝가리 등이 있다.

일곱째, 고액소득에 의한 연금급여액의 삭감에 관한 상세한 자료는 없다. 그러나 일본의 경우 상호연금 이외의 소득금액이 700만엔이 넘으면 연금급여액의 삭감규정이 존재하나, 이 삭감의 상한은 3분의 1이다. 다음으로 병합의 금지는 보통퇴직연금과 공무상병연금에 한정되고 있다.

여덟째, 재직 1년당 연금급여 발생율을 검토하면 연금급여발생율이 높은 나라는 5%의 캐나다, 3.7%의 벨기에, 1/3의 일본 (재직 10년 이상 11년 미만, 이후는 1년당 1/150), 3.0%의 영국하원 등이 있다. 연금급여 발생율이 낮은 나라는 2.07%의 미국, 2.25%의 프랑스 등이 있다.

마지막으로 연금급여액의 지수화는 거의 모든 나라가 물가상승에 연동하여 실시하고 있으며, 임금 (생산성)지수화를 실시하고 있는 나라도 상당 수 있다. 다음은 미국, 영국, 오스트레일리아, 일본의 국회의원 연금제도의 주요 내용을 비교한 표이다.

<표 Ⅳ->  주요국 제도 비교표: (A) 연금급여액

국명	연금급여액 산정기준	연금급여 발생율	연금급여액 조정	최 저 퇴직연령
미국	CSRS: 최고3년연봉*재직년수*0.025	0.025	도시급여소득자의 소비자물가지수화(?)	62세
	FERS: 최고3년연봉*재직년수*0.017(재직 20년까지)-최고3년연봉*재직년수*0.01(재직20년 초과)	0.017	도시급여소득자의 소비자물가지수화(?)	62세
	사회보장연금제도: 전 근로기간의 소득에 기초함	0.01	적용 없음	65세
영국	PCPF: 최종연봉*재직년수*1/50	0.02	소매물가지수화(?)	65세
	PCSS: 최종연봉의 50-75%	없음	공무원급여지수화, 단, 동 급여감액의 경우에도 연금급여액 감액없음.	65세

국명	연금급여액 산정기준	연금급여 발생율	연금급여액 조정	최 저 퇴직연령
오스트리아	PCPF: 최종연봉*재직기간*1/50	0.02	소비장물가지수화	없음
일본	국회의원상조연금		소비자물가지수화	65세
	최종연금액*(50/150+1/150*(재직기간-10) 단, 재직 50년초과는 재직 50년으로 계산 재직기간 10년 이상 11년 미만은 50/150, 재직 11년 이상은 1/150
자료 : Legislative Council Secretariat, Information Note; the United Kingdom Parliamentary Contributory Pension Fund (IN7/00-01))

<표 Ⅳ-> 주요국 제도 비교표:

(B) 일시금, 조기퇴직, 질병퇴직

국가	일시금대체	조기퇴직	질병퇴직
미국	CSRS : 조기퇴직에 적용	50세 및 재직10년 혹은 9회기	연금급여액 없음
	FERS : 조기퇴직에 적용	25년 재직이면 연령관계 없음	연금급여액 없음
	사회보장연금제도 : 없음	62세
영국	PCPF : 재직20년까지, 최종연봉의 1.5배	60세로 재직 20년	있음. 산정연령은 65세로 증대
오스트레일리아	PCSS : 연금급여액의 50%	퇴직연령 없으므로 해당 없음.	있음. 전폐의 경우는 최종연봉의 50%의 장애연금급여를 지급
일본	국회의원호조연금제도	조기퇴직에 적용, 재직 3년 이상 10년 미만	공무상해연금급여 있음
자료 : Legislative Council Secretariat, Information Note; the United Kingdom Parliamentary Contributory Pension Fund (IN7/00-01))

<표 Ⅳ->  유족, 유아급여

국가	배 우 자	유 아
미국	CSFS : 있음	있음
	FERS : 없음.	없음
	사회보장연금제도: 있음.	있음.
영국	PCPF : 있음. 하원의원 연금급여액의 5/8	있음. 피부양 자녀 1인당 1/2 2인 이상의 경우 합계 3/8
오스트레일리아	PCSS : 있음. 퇴직전부터의 혼인 혹은 동거가 있으면 연금급여액의 5/6	있음: 생존배우자 혹은 양친이 존재하지 않는 경우, 단, 비부양의 자녀는 16세 미만 혹은 25세 미만 전업 학생일 것을 요함.
일본	국회의원 호조연금제도 있음	있음.
자료: Legislative Council Secretariat, Information Note; the UNivetd Kingdom Parliamentary Contributory Pension Fund (IN7/00-01))

V. 국회의원 연금공제제도의 방향

본 연구는 국회의원 연금을 공제의 형태로 도입하는 것을 전제로 하고 있기 때문에 우리나라 공제제도의 개황을 먼저 살펴보고 공제연금제도의 도입방향을 설정하는 것이 바람직하다고 본다.

공제를 현재 국내에는 특별법에 의하여 설립된 우체국보험, 농협공제 등 25개 및 민법 제32조에 근거하여 설립된 담배인삼공제회 등 7개 공제기구가 운영되고 있다. 농협공제, 수협공제, 새마을금고공제, 신협공제 및 우체국보험을 제외한 국내 대부분의 공제기관들은 특정 지역, 직종, 단체 등 조합원의 자격을 제한하여 공제사업을 영위하고 있지만, 수입공제료 규모 면에서는 농협공제 등 일반인 대상 공제기구의 비중이 91% 이상을 차지하고 있다.

<표 Ⅴ->  공제기관 그룹별 수입공제료 및 총자산 (2001년)

(단위 : 억원)

구 분	수입공제료		총자산
	금액	비중	금액	비중
주요 공제	143,162	91.4%	385,330	76.9%
기타 공제	8,058	5.1%	80,557	16.1%
회비제 공제	5,496	3.5%	35,060	7.0%
합 계	156,716	100.0%	500,947	100.0%
주 : 1. 주요 공제는 농협, 수협, 새마을금고, 신협 및 우체국의 실적임 2. 기타 공제는 전국택시공제 등 20개 공제기관의 실적임 3. 회비제 공제는 군인공제 등 6개 공제기관의 실적이며(세우회, 관우회 제외), 보험료는 연회비 실적임

공제기관의 증가와 함께 공제사업의 수입공제료 규모는 지속적인 성장을 가져왔다. 특히 민영 보험산업이 큰 폭의 마이너스 성장을 시현한 1998년에도 공제사업은 21.8%의 성장을 시현하여, 2001년 국내 30개 공제기관과 우체국보험의 수입공제료 및 총자산 규모는 각각 15조 6,716억원 및 50조 947억원으로 각각 민영 보험산업의 23.8% 및 28.5% 수준에 달하고 있다.

<그림 Ⅴ->  민영보험 및 유사보험 수입보험(공제)료 추이

주 : 1. 성장률은 전년대비 성장률임

2. 유사보험의 공제료 실적은 회비제 공제를 제외한 실적임

공제사업이 급격한 성장을 보인 배경으로는 상대적으로 낮은 모집비용과 같은 사업비 측면에서의 이점 이외에도 공제사업의 경우 다수의 일반인을 대상으로 하는 보험에 비하여 역선택의 가능성이 낮을 수 있으며, 또한 휴양소 제공, 주택사업 등과 같은 회원 복지사업을 제공함으로써 회원들의 자발적인 참여를 유도할 수 있다는 등의 이점을 들 수 있다.

<표 Ⅴ->  국내 공제 등 유사보험 현황 (2001년)

(단위 : 억원, 명)

공제명	취급업무			비조합 원가입 여부	자산	수입 공제료	조합원수 (단체포함)	보험업법 적용배제주)
	생보	손보	보증
농업협동조합	○	○	×	○	178,506	72,629	2,406,171	1
수산업협동조합	○	○	×	○	7,740	4,534	164,874	1
새마을금고	○	○	×	○	14,846	7,372	12,417,000	1
신용협동조합	○	○	×	○	6,770	2,147	5,371,919	1
우체국보험	○	×	×	○	177,469	56,481	-	2
대한교원공제	○	×	×	×	2,525	67	67,884	2
대한의사협회공제	×	○	×	×	28	13	6,670	2
학교재해복구공제	×	○	×	×	907	63	10,619	2
한국지방재정공제	×	○	×	×	869	81	248	2
한국해운공제	×	○	×	×	224	190	1,189	2
한국선주상호보험	×	○	×	×	52	37	71	3
전국택시공제	×	○	×	×	2,977	1,987	1,792	1
전국버스공제	×	○	×	×	4,655	1,549	460	1
전국개인택시공제	×	○	×	×	835	776	120,353	1
전국화물자동차공제	×	○	×	×	3,087	1,774	7,409	1
전국전세버스공제	×	○	×	×	155	292	1,151	1
조선공업협동조합	×	×	○	×	17	0.04	119	2
건설공제	×	×	○	×	35,397	645	5,454	1
전문건설공제	×	×	○	×	20,952	304	28,899	1
부동산중개업협회	×	×	○	×	149	90	38,910	2
소프트웨어공제	×	×	○	×	727	15	742	2
엔지니어링공제	×	×	○	×	1,054	97	1,232	2
기계공제	×	×	○	×	458	45	208	2
정보통신공제	×	×	○	×	1,755	12	3,590	2
전기공사공제	×	×	○	×	3,734	21	3,810	2
군인공제	×	×	×	×	17,608	3,046	139,357	2
대한소방공제	×	×	×	×	777	427	19,923	2
대한지방행정공제	×	×	×	×	10,782	1,557	192,101	2
세우회	×	×	×	×	566	73	14,574	2
경찰공제	×	×	×	×	5,276	0.8	85,159	2
철도청공제	×	×	×	×	462	462	21,369	2
담배인삼공제	×	×	×	×	154	3	4,980	2
관우회	×	×	×	×	142	-	1,641	2
주 : 1) 보험업법 제외를 명시적으로 규정 2) 공제에 대하여 공제규정 및 민법에 따라 적용 3) 선주상호보험조합의 경우 보험업법 준용 조항이 다수 존재함

농협공제와 같이 일반인을 가입대상으로 하는 공제기구의 경우 생명 및 손해공제를 모두 취급하고 있으며 수입공제료 비중에서도 대부분을 차지하고 있다. 조합원을 대상으로 하는 공제기관의 경우 대부분이 보증 및 손해공제 사업을 영위하고 있으며, 실질적 의미에서의 생명공제 사업을 영위하는 기관은 대한교원공제회가 유일하다고 할 수 있다.

군인공제, 세우회 등의 경우 재해위로금, 퇴직부조금과 같은 상조금을 지급하고는 있으나 1인당 급부수준이 높지 않으며, 사고를 당한 조합원이나 유족들에게 경제적인 안정을 제공한다는 것 보다 위로금을 지급하는 형태로 운영되고 있다.

1. 가입대상

공제사업은 사망이나 재해 등 예측불허한 사고가 발생한 경우 조합원이나 유족들의 경제적인 안정을 도모하기 위해 조합원이 사전에 일정의 금액을 갹출하여 공동 준비재산을 형성하고 공제사고 발생시 공제급부를 지급하는 사업으로 정의할 수 있다. 즉, 공제사업은 상호부조의 정신아래 다수의 조합원이 일정금액을 갹출하여 경제적 재해를 제거 또는 경감하는 집단적 위험분산 기능을 가지고 있다는 점에서 보험과 본질을 같이한다고 할 수 있지만, 공제사업의 경우 조합원을 대상으로 하는 상호부조 행위로서 가입자격이 제한되어 있다는 특징과 함께 운영주체 및 준거법률 등에서 차이가 있다.

<표 Ⅵ->  국내 민영보험 및 공제제도 비교

구 분	보 험	공 제
법적근거	보험업법	특별법 또는 민법
감독기관	금융감독위원회	특별법에서 정한 주무부서
가입대상	불특정다수	조합원(또는 불특정다수)
판매채널	모집인, 대리점, 중개인 등	조합원
법인의 구성원	주주(주주≠계약자)	조합원(조합원=계약자)
의사결정기관	주주총회	조합원총회
가입목적	위험의 전가	상호부조
잉여금귀속	주주	조합원
손․생보 겸영	겸영불가	겸영가능
책임준비금규제	보험업법 적용	공제기관별로 달리 적용

공제제도가 위험분산 기능을 수행할 수 있기 위해서는 대수의 법칙이 성립될 수 있는 조합원수 확보가 필요하다. 하지만 국회의원들을 대상으로 하는 공제제도가 신설될 경우 현재 15대 국회의원의 의석수 272석을 고려하면 대수의 법칙에 의한 위험분산 기능의 수행은 불가능하다고 하겠다. 또한 50% 이상인 재선율을 고려하면 전직 및 향후 퇴직 국회의원들에 대하여 조합원 자격을 부여하는 경우라도 국회의원을 대상으로 하는 공제기구가 위험분산 기능을 수행할 수 있기 위한 충분한 구성원의 확보는 어려울 것으로 보인다.

공제기구가 위험분산 기능을 수행할 수 있고 또한 규모의 경제를 통해 효율적으로 운영될 수 있도록 하기 위해서는 일정규모 이상의 자산 및 조합원 확보가 필수적이라 하겠다. 이를 위하여 국회의원과 같이 선출직 공무원인 기초단체장 이상의 임기제 공무원을 포함하는 포괄적인 공제기구를 설립하는 방안을 고려할 수 있다. 하지만 기초단체장을 포함하는 포괄적인 공제기구를 신설하는 경우 역시 또 다른 문제가 발생할 수 있다.

먼저, 결속력 저하의 문제가 발생할 수 있다. 조합원을 가입대상으로 하는 공제제도는 대부분 회원들의 자발적인 가입을 통해 계약이 성립되기에 가입 권유를 위하여 시간적, 금전적 비용을 투입하여야 하는 민영보험 및 기타 일반인 대상 공제계약에 비하여 사업비 측면의 이점이 있다. 특히, 국회의원 공제제도의 경우 명예를 중요시하는 국회의원들에게 임기만료 후에도 자긍심을 유지시켜 줄 수 있는 방안이 될 수 있어 국회의원들의 자발적 가입을 유도하는 데는 어려움이 크지 않을 것으로 예상된다. 하지만 단순히 위험분산 및 운영상의 효율성을 목적으로 가입자격을 무리하게 확대할 경우 공제기구 신설의 기본취지인 조합원들의 자긍심 고취 및 회원간 친목도모를 저해시킬 뿐만 아니라 단순히 급부를 지급하는 기구로 전락할 우려가 있다.

둘째, 정부지원 및 수익사업에 따른 이익배분의 문제가 발생할 수 있다. 공제기구가 조합원의 자발적 가입을 유도할 수 있기 위해서는 민영보험 및 기타 공제제도와 비교하여 급부상의 이점이 있어야 한다. 따라서 공제기구는 수익률 제고를 통한 공제사업의 활성화를 위해 다양한 수익사업을 병행하게 되며, 또한 국회 및 정부의 지원을 받게 되는 경우가 발생할 수 있다. 하지만 기초단체장 등을 가입대상에 포함하는 포괄적인 공제제도를 신설하는 경우 국회 및 정부보조금의 배분에 따른 문제가 발생할 수 있으며 또한 국회사무처의 인력지원에 대한 비용배분, 수익사업 운영을 통해 발생된 공제기구의 수익원에 대한 귀속의 문제가 발생할 수 있다.

이외에도 조합원의 과반수가 국회의원이 아닌 다른 단체 소속원으로 구성되어 본말이 전도되는 현상이 초래될 수 있는 등의 문제가 발생할 수 있다. 따라서 단순히 공제의 위험분산 기능을 목적으로 무리하게 회원자격 요건을 완화하기보다는 기존의 조합원 대상 공제기구와 같이 전직 및 현직 의원들을 포함하는 소규모 공제기구로 출발하여 점차 회원수를 확대해 나아가는 방안을 강구함이 바람직할 것으로 판단된다.

2. 사업 및 급부범위

가. 사업범위

공제기구는 설립목적과 성격 그리고 조직규모에 적합하도록 사업영역을 결정하여야 한다. 실제로 국내 공제기구의 사업범위는 설립목적 등에 따라 큰 차이를 보이고 있다. 농협공제, 수협공제, 신협공제 등의 경우 신용사업에 부수하여 공제사업을 영위하고 있는 관계로 공제기구의 자산규모는 크지만 자산운용, 위험관리 등을 신용사업에 위탁하여 운영하고 있는 경우가 대부분이다.

반면, 조합원 자격에 실질적인 제한을 두고 있으면서 자산 및 회원규모가 대규모인 공제기구의 경우 공제급부의 지급 이외에도 회원의 복지후생 및 공제수익률 제고를 위한 기금조성사업, 용역사업, 임대사업, 부동산의 취득 등의 다양한 사업을 직접 수행함과 동시에 회원복지를 위한 각종 시설을 운영하고 있다. 실제로 대한교원공제회의 경우 회원복지를 저축, 신탁 및 공제사업을 모두 영위함과 동시에 각종 대여제도 및 복리후생제도를 운영하고 있다. 또한 군인공제회의 경우 공제사업의 수익률 제고를 위해 금융 및 일반기업에의 출자 및 경영 등의 각종 사업을 영위하고 있다. 국회의원 공제기구 역시 기구 신설의 기본 취지가 단순한 급부금의 지급에만 있지 않을 것이므로 회원들의 복지향상을 위하여 다양한 사업을 병행할 필요가 있을 것이다.

다만, 공제기구가 다양한 사업을 영위하는 것은 공제기구의 수익성 제고 및 회원서비스 강화를 가능하게 하기에 바람직한 방향이라 할 수 있으나, 이는 회원 및 자산규모가 큰 대형 공제기구에서 가능한 방안이라 할 수 있으며 국회의원을 대상으로 신설되는 공제기구의 경우 조직규모를 고려하여 사업범위를 적절히 제한할 필요가 있다.

기금은 현재 운영되고 있는 공제제도의 기금에 편입시켜서 운용하는 방법, 신탁회사에 위탁하는 방안 등을 고려할 수 있다. 그리고 회원카드에 대하여는 민간의 신용카드와 연계하여 다양한 특전을 부여하고 결제액의 일정 비율을 공제기금으로 적립하도록 하는 방안도 고려될 수 있다. 이는 전체 회원이 대상이 되므로 전직 국회의원의 활동 여하에 따라 일정액의 기금 형성이 가능할 수 있다.

나. 급부의 종류 및 범위

누구나 연령의 증가에 따라 생애 주기 상의 위험변화를 경험하게 된다. 즉, 기대소득이 필요 소비지출 규모에 비하여 높은 중․장년기에는 가장의 사망에 따른 경제적 위험이 증가하는 반면, 소비지출 규모가 소득수준보다 커지는 노년기로 접어들게 되면 사망에 따른 경제적 위험은 감소하는 대신 생존에 따른 경제적 위험이 증가하게 된다. 국회의원 역시 재임기간 중에는 상해, 질병 및 사망위험에 대한 보장수요가 큰 반면, 임기종료 후 노년기로 접어들게 되면서 생존위험을 담보할 수 있는 연금급부에 대한 필요성이 증가하게 될 것이다.

평균수명 연장에 따라 세계적인 인구노령화가 진행되고 있는 추세에도 불구하고 현재 국회의원을 대상으로 하는 2층적인(second pillar) 연금제도가 없으며, 특히 국회의원의 경우 퇴임 후 품위유지를 위한 소득대체율이 일반인 보다 높을 수 있다는 점을 고려하면 공제기구는 연금급부에 중점을 두고 급부제도를 설계할 필요가 있을 것이다. 하지만 연금급부가 일정수준 이상의 소득대체율 효과를 나타낼 수 있고, 또한 연금제도가 지속적으로 유지될 수 있기 위해서는 분담금 수준이 높을 수밖에 없어 연금제도의 실효성에 의문이 발생하게 된다. 특히 연임 이상의 국회의원들에 대하여만 연금급부의 수급권을 부여하는 제약을 설정하는 경우 상당수의 국회의원들이 공제기구의 실질적인 수혜 범위에서 제외되어 공제기구 설립취지와 모순되는 결과를 가져오게 된다. 따라서 공제기구의 효율성을 유지하는 범위내에서 대다수의 조합원들이 혜택을 받을 수 있도록 급부의 종류 및 범위를 결정함으로써 공제기구의 활성화를 도모하여야 할 것이다.

예로서 국회의원들의 경우 업무특성상 지방 출장이 잦은 반면 업무상 재해에 대한 보상 수준은 공무원 및 일반 기업체 근로자에 비하여 미흡한 실정이다. 기업체 근로자가 업무상 재해를 입은 경우 산재보험을 통해 장해급여, 요양급여, 휴업급여 등의 각종 급부를 보상받을 수 있으며, 공무원의 경우 공무원연금을 통해 각종 급여를 지급 받을 수 있다.

<표 Ⅵ->  업무상 재해담보 보험제도 및 급여체계

구 분	국회의원	공무원	일반 근로자
관 련 보험제도	-	공무원연금	산재보험
휴업급여	-	-	휴업급여
요양급여	-	요양비, 요양일시금	요양급여 간병급여
장애급여	직무상해 - 6개월분 수당 직무사망 - 1년분 수당	장해연금 장해보상금	상병보상연금 장해보상연금 장해보상일시금 장해특별급여
유족급여	-	유족연금 유족일시금 유족특별부가금 유족보상금	유족연금 유족보상일시금 유족특별급여
기 타	-	재해부조금 사망조위금	장제비
자료 : 국회운영위원회, 『국회의원 연금제도의 도입방안 연구』, 국회운영위원회 정책연구개발과제 2002-05.

반면, 국회의원의 경우 업무상 재해로 불구가 된 경우 수당의 6개월분 상당액, 그리고 직무로 인한 상해 및 질병으로 사망한 때에는 수당의 1년분 상당액만이 지급되어 국회의원들의 경제적 보호를 위한 안전망이 구비되지 못한 실정에 있다.

이처럼 국회의원들의 경우 생존위험에 대비한 연금상품 이외에도 업무상 상해/질병위험, 사망위험에 대비할 수 있는 제도적 장치의 마련이 필요한 바, 공제기구 신설을 통해 미흡한 보장 및 복리제도를 보완할 수 있도록 하여야 할 것이다.

3. 상품개발 및 운영

가. 공제상품의 종류

공제기구가 다양한 공제상품을 제공할 경우 조합원들의 선택가능 영역은 확대되고 이에 비례하여 조합원들의 효용은 증진된다고 할 수 있다. 또한 공제기구의 경우 공제상품에 대한 수요증대 및 공제료 수입증대로 이어지는 긍정적인 효과를 유발할 수 있다. 따라서 다양한 공제상품의 제공은 조합원 및 공제기구 모두에게 이익이 된다고 할 수 있지만 이러한 원리는 농협공제 등과 같은 폭넓은 구매집단을 대상으로 하는 대형 공제기구에 해당되는 것이며, 소수의 제한된 집단을 대상으로 운영되는 소규모 공제기구가 상품을 다양화할 경우 판매에 따른 혼란과 함께 관리에 수반되는 비용을 증대시켜 효율성을 저하시키는 요인으로 작용할 수 있다. 반면 공제상품을 지나치게 단순화할 경우 개별 회원의 다양한 수요를 충족시킬 수 없게 된다는 문제가 발생할 수 있으므로 공제상품의 범위에 대한 적절한 제약이 필요할 것이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 공제상품 수를 한정하되 다양한 특약 첨부가 가능하도록 하여 개별 회원들의 수요에 부응할 수 있도록 하는 등의 방안을 수립하여야 할 것이다.

나. 공제요율산정

공제사업은 일반사업과 달리 공제료를 사전에 징수하는 반면 공제료에 상응하는 공제급부는 사후에 발생할 미확정액이기 때문에 공제료를 산정하기 위해서는 부보위험에 대한 신중한 분석과 측정이 필요하다. 특히 공제료 수준이 적정하지 못한 경우 해당 부문의 수지불균형은 물론 공제사업 전체를 불안정하게 할 수 있으므로 적정수준의 공제료를 적용하여 수지균형이 유지될 수 있도록 하는 것은 무엇보다 중요하다.

국회의원들을 대상으로 하여 사망급부를 지급하는 공제상품의 경우 일반인을 대상으로 판매되는 보장성 보험상품에 비하여 도덕적 위험 등이 낮을 것이므로 상대적으로 낮은 공제료가 적용될 수 있을 것으로 판단되지만, 조합원 규모가 제한되어 있는 관계로 적정수준의 보험료 산출을 위한 위험집단의 구성이 불가능하다. 따라서 계리전문인을 선임하여 합리적인 요율수준을 결정하고 주기적으로 요율수준의 적정성을 검증하여 이를 반영할 필요가 있다. 하지만 국회의원 공제와 같은 소규모 공제기구에서 초기단계부터 요율산출 업무를 자체적으로 해결할 경우 전문인력의 확보 등의 고정비용의 증가에 따른 비효율성이 야기될 수 있으므로 자체적인 상품개발보다는 요율산출 전문기관에 대한 용역의뢰 등을 통하여 상품개발 및 요율수준의 적정성을 검증 받는 방안이 적절하다.

우체국보험, 농협공제 등과 같은 국내의 대형 공제기관들도 신상품에 대한 요율산정 및 요율수준의 적정성 검증에 있어서 요율산출 전문기관에 대한 용역을 통해 해결하고 있는 바, 국회의원을 대상으로 하는 공제기구 역시 요율산정 및 요율수준의 적정성에 대한 검증은 요율산출 전문기관에 대한 용역을 통하여 해결하는 것이 효율적일 것이다.

다. 언더라이팅(Underwriting)

언더라이팅이란 보험 또는 공제계약 체결시 당해 위험상황을 정확히 조사, 분석, 평가하여 그 위험의 내용을 판단한 이후에 인수여부를 결정하고, 인수할 경우 적정한 보험요율, 보험조건 및 보유수준과 재보험의 방법을 결정하는 일련의 작업을 의미한다. 보험 및 공제기관은 언더라이팅 업무를 통해 도덕적 위험을 최소화하고 또한 적정 보유수준을 결정하여 사업의 안정성 및 수익성을 제고할 수 있으므로 무엇보다 중요한 업무라 할 수 있다.

국회의원을 가입대상으로 하여 신설되는 공제기구의 경우 일반인을 대상으로 하는 보험사업에 비하여 동질적인 위험을 대상으로 하고 있으며 또한 가입 대상자들의 도덕적 위험 등이 낮다고 할 수 있어 위험의 분석․평가․심사에 따른 어려움은 크지 않다고 할 수 있다. 하지만 일정규모의 자본금 출연을 통해 사업을 개시하는 보험사와 달리 공제금을 전적으로 공제료 수입에 의존하여야 하는 공제기구의 경우 비상위험이나 대재해 발생시 공제기구의 재무건전성이 급격히 악화될 수 있으며, 최악의 경우 파산으로 이어져 조합원 전체가 피해를 입게 되는 상황이 발생할 수 있다.

따라서 공제기구의 담보능력에 대한 정확한 파악을 기초로 적정 보유수준을 결정하고 자산규모 및 계약건수가 일정 수준에 이르기 전에는 보장성계약 부문을 보험사에 위탁․운영하게 하거나 재공제 형식으로 출재하는 형식으로 운영할 필요가 있다.

대한교원공제와 같은 대형 공제기관에서도 공제회의 재무건전성 유지와 조합원 보호를 위하여 보장성 급부의 50%이상을 재보험 출재하고 있으므로, 국회의원공제 역시 보장성급부에 대하여 최적 보유수준을 결정하고 재공제 출재를 적극 활용하여 공제사업의 재무건전성 확보와 실적 악화시에도 조합원들의 자산이 보호될 수 있도록 안전장치를 마련하여야 한다.

라. 준비금의 적립

공제기구는 조합원으로부터 공제료를 미리 징수하고 사후에 보험사고가 발생할 경우 약정된 공제금을 지급할 수 있는 지급능력을 보유하여야 한다. 지급능력을 유지하기 위해서는 유동성 정책만으로는 불충분하며 준비금 적립을 통해 보험기술적 위험에 대비하도록 하여야 한다.

국회의원들을 대상으로 하는 공제기구의 경우 조합원만을 대상으로 하는 소규모 공제라 할 수 있으므로 보험사 및 대형 공제기관에서 규정하고 있는 각종 준비금 규정을 모두 준수하기가 쉽지는 않을 것이나 공제의 재무건전성 유지를 위해 공제회계 등을 포함하는 명확한 공제규정 및 감독기준을 마련하여 충분한 준비금을 적립할 수 있도록 하여야 할 것이다.

제도의 초기 발족에 따른 문제로서 제도의 적용을 현재의 적용대상인 국회의원에 대한 문제가 있다. 따라서 특례조항으로 정부가 이들의 연금을 마련하여 주는 것이 바람직하다고 본다. 이를 위하여 정부는 적정한 예산을 준비금으로 할당하는 것이 필요하다. 이는 초기 적용자를 위한 준비금이고, 향후 공제 수리의 원리에 따라 제도가 운영될 것이므로 사후 추가적인 비용부담 가능성은 낮다고 본다.

4. 재원조달 및 운영

가. 재원조달

공제기구의 수입은 크게 조합원들이 납부하는 공제료 수입과 공제자산으로부터 발생하는 자산운용수입 그리고 각종 사업영위를 통한 부대수입으로 구분될 수 있으며, 이 중 공제료 수입이 대부분을 차지한다고 할 수 있다.

공제기구가 수익사업을 영위하지 않고 순전히 공제료 수입에 의존하여 공제급부 특히 연금급부를 지급하는 경우 개인에게 지급될 급부수준은 낮을 수밖에 없다. 이는 국회의원의 신분이 4년제 선출직으로 소득의 연속성이 보장되지 않고, 공제료 납입기간이 길지 않으며 또한 국회의원의 높은 평균연령으로 인해 공제료 납입시점과 급부 개시시점과의 시차가 짧아 자연히 급부수준은 낮을 수밖에 없다. 특히, 60세 이상 국회의원 비율이 49%로 대부분의 국회의원들이 임기만료와 동시에 연금 또는 일시금을 수령하기를 희망할 것으로 예상할 수 있다.

연금상품 가입시의 개인별 적립금 규모를 개략적으로 추정하기 위하여 60세인 국회의원이 매월 10만원의 공제료를 납부하는 경우(연 5% 복리 적용)를 가정하면, 4년후 적립금의 원리합계는 531만원이 되며, 재선출을 통해 연임하는 경우에도 8년 후의 적립금의 원리합계는 1,177만원 정도에 불과한 수준이다.

가입자의 연령이 낮아 임기종료와 동시에 연금급부를 청구하지 않는 경우에도 결과는 유사하게 나타난다. 예로 들어 50세인 국회의원이 4년간 월 10만원의 공제료를 납부할 경우, 계약자가 60세가 되는 시점에서의 원리합계는 712만원이 되며, 재선출을 통해 연임한 가입자가 8년간 납부할 경우 60세가 되는 시점에서의 원리합계는 1,298만원에 불과한 수준이다. 만약, 경험사망률을 적용하여 연금가입 기간동안 사망급부를 보상하는 보장부문을 추가하고, 공제사업 운영에 소요되는 사업비를 반영할 경우 실제 적립금 규모는 더욱 축소하게 된다. 따라서 보장부문과 사업운영비에 대하여는 정부가 보조하는 것이 바람직하다고 본다.

<표 Ⅵ->  가입기간별 적립금 규모 추정

(단위 : 천원)

구 분		1차년	4차년	8차년	10차년
초선	5% 적용	1,233	5,312	6,457	7,119
	7% 적용	1,246	5,530	7,249	8,299
재선	5% 적용	1,233	5,312	11,769	12,976
	7% 적용	1,246	5,530	12,779	14,630
주 : 1. 1구좌 금액은 10만원으로 가정하였음 2. 금리는 월단리 및 연복리를 적용하였음 3. 상기 적립금 규모는 해당 연령 기말의 원리합계액임

적립금을 이용하여 기간형 급여를 지급받을 경우의 실수령액을 추산하기 위하여 보장급부 부문이 없으며 또한 사업비가 소요되지 않는 경우를 가정하고, 국회의원들의 평균연령이라 할 수 있는 58세 가입자가 8년간 재임 후, 그 동안 적립된 1,177만원을 10년간 균등하게 지급하는 기시급 즉시연금(期始給 卽時年金)의 경우, 68세 해당연도 초에 지급 받게되는 연간 연금급여의 경상가치는 145만원 정도가 된다. 이를 연 3.5%의 물가상승을 가정하여 가입시점인 60세의 구매력 기준으로 환산하면 연간 연금급여의 실질가치는 110만원 정도이며, 이는 월평균 10만원에도 미치지 못하는 금액이다.

가장 보수적인 추정으로서 65세부터 연금급여의 지급이 가능하다고 가정하고 이때부터 연금을 수급권이 발생하면서 연금수급이 가능한 나이인 57세부터 연금갹출이 가능하고, 8년간 공제료를 납부한후 바로 연금수급에 들어간다고 가정할 경우도 마찬 가지임.

구좌당 월납입액이 10만원으로 하여 10구좌를 가입하는 경우라도 60세 가입자가 8년간 공제료를 납부한 후 지급 받을 수 있는 연금급부의 실질가치(10년 균등지급 가정)는 월 92만원 정도로 연금급부가 지급되는 경우라도 국회의원의 품위유지에 충분한 수준이라 할 수 없을 것이다. 다만, 1인당 월 80만원씩 지급되는 국회의원 보조제도와 개인의 여건에 따라 국민연금 등을 가입을 통해 지급받게 되는 금액을 합산할 경우 최저 수준의 품위유지는 가능할 것으로 보인다.

<표 Ⅵ->  지급구분별 연금급부액

(단위 : 원)

지급 구분	연간 지급 가능 연금액
	급부개시 초년도 경상가치	계약시점 실질가치
10년간 균등지급	1,451,595	1,102,358
15년간 균등지급	1,079,885	820,077
20년간 균등지급	899,426	683,034
주 : 1. 월10만원 불입 및 5% 연복리를 가정함 2. 물가상승률은 3.5%를 가정함 3. 연임(8년) 종료와 함께 연금지급이 개시되는 경우를 가정 4. 일반적으로 연금수급연령 이전에 연금수급권의 발생이 완료된 경우 자본증식 기간이 길어지므로 더 높은 급여가 지급되게 됨.

충분한 연금급여가 지급될 수 있도록 하기 위해서는 월 100만원 이상의 공제료를 납부하도록 하여야 하겠지만 이는 국회의원들의 세비수준을 고려할 때 현실성이 부족하다고 할 수 있다. 특히 공제상품은 민영 보험사의 보험상품과 달리 공제기구가 파산할 경우 예금자보호법에 따른 보장을 받을 수 없으므로 노후준비 자금을 전적으로 공제기구에 위탁한다는 것은 그 만큼 많은 위험을 수반하기에 과도한 공제료 납입에 대한 불안감을 가질 수 있고, 따라서 개인의 갹출금에 전적으로 의존하여 연금제도를 운영한다는 것은 현실성이 떨어진다고 할 수 있다. 따라서 각종 수익사업의 운영을 통해 민영 보험상품 등에 비하여 높은 수준의 예정률을 적용하도록 하여야 함과 동시에 공제료의 일정부분을 국가가 보조하는 등의 제도적 장치를 마련하여 자발적인 공제가입을 유도할 수 있도록 설계되어야 할 필요가 있다.

나. 재원의 운용

보험 및 공제자산은 안정성, 수익성, 유동성 및 공공성이 확보될 수 있도록 운영되어야 한다. 특히, 공제상품이 민영 보험상품에 비하여 경쟁력을 확보할 수 있기 위해서는 무엇보다 수익성 측면에서의 이점이 있어야 하며 공제기구는 적극적인 자산운용을 통해 수익성을 제고하도록 하여야 한다.

현실적으로 공제사업의 자산운용 방식은 조직구조, 회원 및 자산규모에 따라 큰 차이를 보이고 있다. 먼저 수입보험료 및 자산규모 면에서 월등한 우체국보험의 경우 총자산 중 현․예금, 유가증권 및 대출금 비중이 90% 이상으로 대부분의 자산이 유동자산으로 구성되어 있으며, 유동자산의 대부분은 전문 자산운용사에 위탁하여 운영되고 있다. 농협공제, 수협공제, 신협공제 등과 같이 공제사업을 신용사업의 부수업무로 취급하고 있는 공제기구의 경우 주로 신용사업 부문에서 공제자산을 운용하고 있다.

반면, 군인공제회의 경우 별도의 자금운용 부서를 두고 주식, 채권 등의 유동성 자산에 대한 투자 이외에도 부동산투자, 금융기관 및 일반기업의 인수․운영, 신규사업 개발 등 다양한 방식을 통해 수익성을 높이고 있는 등 조직구조와 공제자산의 규모에 따라 공제기구의 자산운용 방식에는 큰 차이를 보이고 있다.

<표 Ⅵ->  공제기구의 자산구성(2001년)

자산구성	농협공제	우체국보험	교원공제	군인공제
총 자 산	100.0%	100.0%	100.0%	100.0%
현 예 금	7.2%	24.5%	0.0%	37.1%
유가증권	78.0%	62.9%	91.9%	32.3%
대 출 금	11.2%	4.1%	0.0%	0.0%
출 자 금	0.0%	0.0%	0.0%	25.3%
기 타	3.6%	8.5%	8.1%	5.2%

군인공제회의 경우 적극적인 자산운용을 통해 타 금융 및 공제기구에 비하여 높은 수준의 수익을 시현하고 있으며, 이를 조합원들에 대한 각종 급부로 지급하고 있다.

국회의원공제 역시 공제사업의 수익성 제고를 위해 다양하고 적극적인 자산운용 방법을 모색할 필요가 있겠으나 신설될 공제기구의 설립목적, 조직구조 및 자산규모를 고려하여 적합한 방식을 선택하도록 하여야 할 것이다.

5. 법제화 가능성

현재 국내 공제기구는 특별법의 제정을 통해 사업근거를 마련할 수 있으며, 또한 민법 제32조(비영리법인의 성립과 허가)의 규정에 근거하여 설립, 운영될 수 있다. 농협공제, 수협공제, 대한교원공제, 군인공제회 등 대부분의 대형 공제기구들의 경우 개별 특별법 제정을 통해 사업근거를 마련하고 있는 반면, 세우회, 관우회 등 회원상호간 복지․후생사업을 위해 소액의 급부를 지급하는 사우회적 성격의 공제기구들은 민법 제32조에 근거하여 운영되고 있다.

공제기구의 감독측면에서는 특별법에 근거한 공제기구 및 민법에 근거하여 설립된 공제기구 모두 주무관청의 인가 및 감독을 받고 있어 단순한 공제사업의 운영과 감독측면에서는 큰 차이가 없다고 할 수 있다.

따라서 상조회적 성격으로 국회의원 공제를 운영하기 위해서는 별도의 특별법을 제정할 필요성은 크지 않다고 할 수 있다. 하지만 공제기구가 단순한 상조회 성격을 넘어서 기금확보를 위한 수익사업 등 다양한 사업을 추진할 수 있도록 하기 위해서는 교원공제회 및 군인공제회와 같이 특별법의 제정을 통해 사업범위, 조합원의 자격, 조직구조, 인가 및 감독기구, 준비금의 적립 등을 명시하도록 하여 공제사업의 자율성을 최대한 확보할 필요가 있을 것이다.

우리나라에는 다른 선진국에서와 같은 국회의원 연금제도가 존재하지 않아서, 사실상 국회의원들은 이 제도에 의존하여 노후를 보낼 가능성이 높다. 그러한 점에서 공제제도를 법제화하여 정부의 보장성을 강화하고, 국회의원 직무의 특성상 사실상 국민의 감시를 받지 않을 수 없다는 측면에서 공제법안을 마련하는 것이 바람직하다고 본다.

VIII. 결  론

임기 및 선거 중심의 불안정한 국회의원의 현직 및 노후의 생활안정을 위하여 별도의 복지제도의 마련이 시급하다는 것은 고령화시대를 사는 우리로서 인정하지 않을 수 없다.  현재 국회의원은 공무원연금의 적용대상이 아니며, 또한 국민연금제도의 적용에 있어서도 국회의원직의 특성상 임기 중심의 갹출이 이루어져 소득 연속성을 전제로 한 이들 제도의 적용에 있어서 불이익을 받을 수밖에 없다.

국회의원의 생활안정은 직업정치인으로서의 직무를 성실히 수행할 수 있는 유인이 됨에도 사실상 이들은 기존의 복지제도인 국민연금 등이 이들의 복지 수요를 충족시키지 못함으로써 이들을 중심으로 한 복지제도로서 국회의원 공제제도 혹은 국회의원 연금제도의 도입이 필요하다.

이에 따라 국회의원의 생활안정을 위한 공제제도 등의 도입 가능성이 검토되어야 할 시점에 있다고 본다.

본 연구는 정치분야 전문직으로서 국회의원의 복지 현황을 외국의 사례와 함께 비교․검토하고, 적정 복지수준을 도출하였다. 현재 운영되고 있는 공무원, 교원, 경찰, 소방공제회 등의 현황을 비교․검토하면서 국회의원의 기존 복지제도를 보완하고, 보다 적극적으로 노후안정을 위한 복지제도로서 공제제도의 운용방안을 검토하는 것이 타당하다고 보았다. 이는 연금보험에 비하여 연금수리에 지나치게 집착하지 않으면서 비교적 손쉽게 상품을 구성할 수 있으며 개인의 자발적 참여를 전체로 하기 때문에 국회의원 상호주의에 입각한 제도의 운영이 가능하다.

공제란 일반적으로 공통의 이익관계를 갖는 다수인의 집단이 결합하여 특정한 우발적 사건으로 발생하는 경제적 불안을 제거하기 위하여 공동 준비재산을 형성하는 제도이다.

대표적인 우리나라의 공제제도는 농협과 수협에서 취급하고 있는 생명공제를 들 수 있다. 그리고 공직자를 위한 기존의 제도로서 공무원, 교원, 군인, 경찰, 소방직의 공제제도가 법적으로 운영되고 있다. 그리고 비교적 상당히 안정적인 재정 구조를 가지고 있다고 본다.

국회의원으로서 성공적으로 직을 수행했음에도 임기를 마치면 신분이 불확실한 국회의원들의 생활안정을 도모하기 위한 제도의 도입은 안정적 정치를 위하여도 매우 필요하다.

본 연구에서 본 국회의원 공제제도의 내용은 우선 개인의 소득에서 일정액을 구좌(예를 들면, 1구좌는 10만원)에 따라 매달 갹출하고, 기존의 별도의 복지제도를 통합하여 공제제도의 적용을 받도록 하는 것이다.

공제연금에 있어서는 재선으로서 65세 이상인 전직국회의원이 수급대상자로 한다. 그리고 이들이 국회에 다시 선출되어 등원을 하게 되면 연금지급이 정지된다. 이에 따라 현재 적용대상이 되는 국회의원 수는 130명 정도가 된다. 이들은 평균적으로 약 3선을 한 전직 국회의원들이다. 따라서 이들에게 지급되는 총 연금총액은 3선을 한 것을 가정하여 산출하면 된다. 연금수급권은 재선(8년 재직)이후에 발생하나 실질적인 지급은 약 12년을 불입하고, 65세 이후에 연금을 받게 되는 것이다. 현재 남성의 평균 수명이 80세이므로 약 15년 간 연금을 수급 받게 된다. 따라서 수익에 따른 원리합계를 고려하면 적어도 매월 납입하는 금액 정도의 연금을 수급 받을 수 있다.

공제기금을 통한 사업은 타 공제회에 위탁하거나 보험, 자산운용사에 위탁하는 것으로 한다. 그리고 회원 신용카드제를 운영하여 전․현직 국회의원을 망라하여 회원이 사용한 카드금액에 따라 일정액이 공제기금에 이전되도록 한다. 이러한 사업은 공제연금의 공제적 성격을 강화하는 이점이 있다.

공제갹출금은 국회의원의 신청한 구좌에 따라 일정 한도 (예: 10구좌)까지 국회가 매칭(matching)하는 것이 바람직하다. 이는 고용계약에 따라 설정된 가입자의 연금제도에서 일반화된 것이다. 단, 갹출액이 예산을 편성하는 국회의원에 의하여 결정될 수밖에 없으므로 이해의 상충이 나타날 수 있다. 따라서 일반 국회예산이나 혹은 정당보조금에서 매칭 갹출을 부담하도록 하는 것도 고려될 수 있다.

공적연금제도와 마찬가지로 연금공제도 퇴직 후 소득보장제도로서 공평성, 투명성, 지속가능성, 갹출과 부담의 균형성 등을 요구하고 연금지배구조의 확립이 필요 불가결하다. 이에 더하여 연금공제제도는 본인이 부담하면서도 의원간 상호 상부상조의 정신이 포함되어야 한다.

선진국을 포함한 각국의 국회의원연금제도는 형식은 갹출제이면서도 그 연금수리의 실태는 중앙정부 재정부담형이다. 그러나 우리나라의 국회의원연금공제제도는 기구를 갖춤으로써 갹출제의 성격을 부각시킨 모범적인 제도로 정착하는 것이 세계적 연금개혁에 부합된다고 본다.

보다 선진적인 국회의원연금공제제도를 도입하기 위한 기본 방향은 다음과 같이 요약할 수 있다.

첫째, 국회의원 연금제도의 목적은 퇴직 후 소득보장 기능, 정치적 독립 기능과 신진대사 촉진 기능에 기초하여 민주주의 정치에 있어서 적절․타당․신속한․입법 기능을 확립하고 종래의 특권적 제도가 아님을 법률적으로도 명확히 할 필요가 있다. 연금공제의 지배구조의 확립, 즉, 공적연금제도에 있어서 요구되는 민주성, 효율성, 투명성, 안정성의 확립 등이 철학으로 포함되어야 한다.

둘째, 국회의원 연금공제제도는 자율적인 갹출제, 확정갹출형 연금제도로 규정하고, 갹출율은 현행과 같이 연봉의 10% (혹은 10구좌, 100만원) 정도를 기준으로 한다. 정부는 10좌를 한도로 동반갹출할 수 있다.

셋째, 연금기금의 운용은 공제회가 자치적으로 한다. 기금운용사업이외에 별도의 사업을 할 수 있도록 한다. 예를 들면, 민간 카드사와 제휴하여 모든 회원에게 국회의원공제카드를 발행하여 지출금의 일정액을 기금으로 적립하게 한다.

넷째, 퇴직후 소득보장 기능으로서의 연금급여액은 기금운용 수익률과 사업수익에 따라 최종연봉을 기준으로 결정되도록 하고 급여는 물가에 연동하도록 한다. 기대 이상의 물가연동에 따른 연금액 인상분은 정부가 부담한다.

다섯째, 확정갹출형 요소를 도입하여 국민들이 받을 수 있는 특권을 배제한다.

여섯째, 연금공제로서는 안정적인 노후생활이 불가능하므로 별도의 국회의원연금제도를 도입한다. 국회의원연금제도는 강제가입으로 하고, 최소한의 노후생계를 보장하는 형태의 확정급여형제도로 도입한다.

공적연금제도의 국제비교연구의 시점에서 보면 일본의 호조연금제도는 은급제도의 성격이 강한 특권적 제도이다. 그러나 미국의 경우는 초기에는 일부 조세 의존적 성격이 있었으나 1984년이후의 제도 개혁으로 일반 국민과 성격을 같이 하는 공적연금제도로 전환되고 있다. 이는 도덕적이고 투명한 정치적 현실을 실천하는 국회의원의 결단에 따른 것이라고 보고 이는 정치에 대한 국민의 신뢰를 제고한다.

고령시대를 목전에 둔 우리의 현실에서 노후 대비의 문제는 국회의원이라고 예외가 될 수는 없다. 게다가 세계화시대에 시시각각 국가적 결정을 합리적이고 신속히 내려야 하는 정치적 특성상 이들의 노후 보장은 국민들이 짊어져야 할 책임의 하나라고 본다. 이제는 장기적으로 이들을 위한 연금제도의 도입을 전제로 하면서 이들이 우선 자조적 연금공제를 구성하여 스스로의 연금제도를 마련할 수 있는 법적 장치가 필요한 시점이다.

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부록

<부록 1>  공제기관별 근거법규 및 감독기관

공 제 명	조합설립	근 거 법 률	감독기관
농업협동조합	1961.10	농업협동조합법	농림부
수산업협동조합	1962. 4	수산업협동조합법	해양수산부
새마을금고	1990.12	새마을금고법	행정자치부
신용협동조합	1960. 5	신용협동조합법	금융감독위원회
우체국보험	1929.10	우체국예금․보험에관한법률	정보통신부
대한교원공제	1971. 3	대한교원공제회법	교육인적자원부
한국해운공제	1961. 7	한국해운조합법	해양수산부
학교재해복구공제	1948. 8	민법 제32조	교육인적지원부
한국지방재정공제	1964. 9	민법 제32조	행정자치부
전국택시공제	1979. 6	여객자동차운수사업법제61조	건설교통부
전국버스공제	1981.12	여객자동차운수사업법제61조	건설교통부
전국개인택시공제	1993. 2	여객자동차운수사업법제61조	건설교통부
전국화물자동차공제	1981. 7	화물자동차운수사업법제36조	건설교통부
전국전세버스공제	1997.12	여객자동차운수사업법제61조	건설교통부
대한의사협회공제	1981.11	의료법제28조의2	보건복지부
한국선주상호보험	2000. 1	선주상호보험조합법	해양수산부
건설공제	1963.10	건설산업기본법 제54조	건설교통부
전문건설공제	1988. 2	건설산업기본법 제54조	건설교통부
엔지니어링공제	1990. 3	엔지니어링기술진흥법제16조	과학기술부
소프트웨어공제	1998. 1	소프트웨어산업진흥법제27조	정보통신부
기계공제	1986.11	산업발전법 제40조	산업자원부
정보통신공제	1988. 3	정보통신공사업법	정보통신부
전기공사공제	1983.10	전기공사공제조합법	산업자원부
부동산중개업협회	1991. 6	부동산중개업법 제30조	건설교통부
조선공업협동조합	1987. 6	산업발전법 제40조	기협중앙회
군인공제	1984. 2	군인공제회법	국방부
대한소방공제	1984.10	대한소방공제회법	행정자치부
대한지방행정공제	1952. 4	대한지방행정공제회법	행정자치부
세우회	1966.11	민법 제32조	국세청
경찰공제	1989. 7	경찰공제회법	경찰청
철도청공제	1925. 4	민법 제32조	철도청
담배인삼공제	1972. 9	민법 제32조	재정경제부
관우회	1964. 5	민법 제32조	관세청

[부록 2] 세비 및 투자수익률 변화에 따른 연금사업 재정잔고 추이

연금사업 재정잔고(세비 연6% 인상, 투자수익률 연5%)

(단위 : 백만원)

구 분	공제기구의 공제료 수입		공제기구의 기말 재정잔고
	월평균 공제료 수 입	연간 공제료 및 투자수입	퇴 직 일시금 지급시	퇴직일시금 미지급시
				일반 회원	특별 회원	합계
1차년	394	4,853	4,853	4,853
2차년	417	5,144	10,239	10,239
3차년	442	5,452	16,204	16,204
4차년	469	5,780	22,793	22,793
5차년	497	6,126	20,008	20,008	11,338	31,346
6차년	527	6,494	27,502	27,502	13,269	40,771
7차년	559	6,884	35,761	35,761	15,378	51,139
8차년	592	7,297	44,845	44,845	17,679	62,524

연금사업 재정잔고(세비 연6% 인상, 투자수익률 연7%)

(단위 : 백만원)

구 분	공제기구의 공제료 수입		공제기구의 기말 재정잔고
	월평균 공제료 수 입	연 간 공제료 및 투자수입	퇴 직 일시금 지급시	퇴직일시금 미지급시
				일반 회원	특별 회원	합계
1차년	394	4,904	4,904	4,904
2차년	417	5,198	10,445	10,445
3차년	442	5,510	16,686	16,686
4차년	469	5,841	23,695	23,695
5차년	497	6,191	20,896	20,896	11,949	32,845
6차년	527	6,562	28,921	28,921	14,163	43,084
7차년	559	6,956	37,902	37,902	16,615	54,517
8차년	592	7,374	47,929	47,929	19,327	67,256

연금사업 재정잔고(세비 연8% 인상, 투자수익률 연5%)

(단위 : 백만원)

구분	공제기구의 공제료 수입		공제기구의 기말 재정잔고
	월평균 공제료 수 입	연간 공제료 및 투자수입	퇴직 일시금 지급시	퇴직일시금 미지급시
				일반 회원	특별 회원	합계
1차년	394	4,853	4,853	4,853
2차년	425	5,241	10,336	10,336
3차년	459	5,660	16,513	16,513
4차년	496	6,113	23,452	23,452
5차년	536	6,602	20,884	20,884	11,729	32,613
6차년	579	7,130	29,058	29,058	13,812	42,871
7차년	625	7,701	38,212	38,212	16,120	54,332
8차년	675	8,317	48,439	48,439	18,673	67,112

연금사업 재정잔고(세비 연8% 인상, 투자수익률 연7%)

(단위 : 백만원)

구분	공제기구의 공제료 수입		공제기구의 기말 재정잔고
	월평균 공제료 수 입	연간 공제료 및 투자수입	퇴 직 일시금 지급시	퇴직일시금 미지급시
				일반 회원	특별 회원	합계
1차년	394	4,904	4,904	4,904
2차년	425	5,296	10,543	10,543
3차년	459	5,720	17,001	17,001
4차년	496	6,177	24,369	24,369
5차년	536	6,672	21,795	21,795	12,352	34,147
6차년	579	7,205	30,526	30,526	14,730	45,256
7차년	625	7,782	40,444	40,444	17,395	57,840
8차년	675	8,404	51,680	51,680	20,378	72,058