우리나라의 재정통계 및 재정분석에 관한 연구

-지방재정을 중심으로-

임성일(한국지방행정연구원)

원윤희(서울 시립대)

I. 문제제기

건전한 재정의 운영은 재정을 운영하는 주체인 정부나 조세부담을 하는 국민의 입장에서 매우 중요하다. 재정의 건전성을 파악하기 위해서는 몇 가지 기반이 구축되어야 하는데 그 중에서도 가장 중요한 것으로는 예산회계제도, 재정통계시스템, 그리고 재정분석기법을 들 수 있다. 1980년대 이후 세계의 주요 국가들이 정부개혁을 단행하면서 재정의 건전성과 효율성 그리고 책임성을 높이기 위해 위에서 언급한 재정제도를 전면 또는 일부 구조 변화시킨 사실은 이들의 중요성을 입증해준다.

우리의 경우 재정의 건전성과 운영성과를 파악할 수 있는 제도적 장치가 제대로 구축되어 있지 않으며, 그 상황은 중앙재정에 비해 지방재정에 있어서 상대적으로 더 심각하다. 중앙정부는 국제통화기금(IMF)의 정부재정통계지침(Government Finance Statistics Manual, 이하 GFS 지침 또는 통합재정이라 함)을 토대로 일반회계와 특별회계 그리고 기금을 망라하는 통합재정 정보를 제시하고 있지만 지방재정의 경우는 그러하지 못하다. 즉, 지방의 경우 자치단체가 지출하는 모든 예산집행 - 일반회계, 특별회계, 기금 등 - 을 종합적으로 집계하는 통계체제가 없고, 따라서 그와 관련된 종합적이고 객관적인 재정분석이 이루어지지 못하고 있다.

) GFS 지침의 주된 목적은 일반정부 부문(general government sector)을 포함한 광의의 공공부문이 수행하는 재정활동(일반회계, 특별회계, 기금 등)을 분석 평가하는데 필요한 경제, 회계원리를 종합적으로 제시하는데 있다. 통합재정이 지향하는 바는 정부가 통제하고 사용 가능한 모든 재정자원의 내역(총 규모, 수입 및 지출, 재정수지 등)을 체계적으로 파악하여 재정의 상태, 위상, 운영실적, 유동성을 점검하는 동시에 재정이 경제안정 및 통화에 미치는 영향을 분석하는데 있다(IMF, 2001,  pp. 1-3).

) 2002년 현재 GFS 지침에 입각한 국가통합재정의 범위에는 일반회계(1개), 특별회계 22개(기타특별회계, 기업특별회계), 공공기금(44개), 세입세출외(순세계잉여금처리, 전대차관 등)가 포함되어 있다. 기업특별회계의 경우 모든 경제적 거래를 통합재정에 포함시키지 않고 영업이익 또는 영업손실만을 통합재정에 포함시키고 있다(재정경제부, 한국 통합재정수지 2002 참고).

정부의 예산회계제도가 현금주의에 기초한 단식부기제도 중심으로 운영되고 있는 점도 재정통계와 재정분석의 내용과 수준을 근본적으로 제약하는 중요한 원인의 하나로 작용한다. 구체적으로, 재정의 건전성을 파악하는데 중요한 판단준거가 되는 정부의 자산과 부채에 대한 재정정보가 통계적으로 정리되지 않을 뿐 아니라 그와 관련된 다양한 재정분석이 이루어지지 못하고 있다. 이러한 상황에서 국민과 주민은 국가와 자기가 소속된 지방자치단체의 자산 및 부채의 규모와 그 변동상황에 대해 알 수가 없다(임성일(a), pp. 7-8). 마찬가지로, 정부의 정책결정권자도 진정한 재정상태를 인식하지 못한 상태에서 각종 정책을 집행하고 있다. 대체로 말하자면, 현재의 상황은 제한된 회계단위(일반회계 중심)의 예산결산정보를 중심으로 정부의 현금 수입과 지출의 규모, 사용내역, 예산대비 실적 등 경제적 유량(flow)과 관련된 재정통계를 집계□분석하는 수준일 뿐, 재정운영의 결과로 나타나는 재정의 저량(stock) 상태와 재원조달의 상황을 구체적으로 집계□분석하지 못하고 있다.

지방재정부문에 초점을 두고 살펴보면, 재정통계와 재정분석은 지극히 제한된 영역에서 그 기능을 수행하고 있음을 알 수 있다. 지방재정연감과 세입세출결산서 등을 포함하는 지방재정통계(예산회계보고서 포함)는 자산과 부채에 관한 정보를 결하고 있을 뿐 아니라 관련회계(일반회계, 특별회계, 기금, 기타회계)를 총망라하는 종합적 관점에서 재정을 파악하지 못하고 있다. 이와 같은 통계체제에서 지방재정의 건전성과 효율성을 도모할 목적으로 도입된 지방재정분석□진단제도는 현실적으로 매우 제한된 기능을 수행하고 있다. 동 제도는 그 동안 시행착오를 겪으면서 제도관련 문제점 - 측정지표, 분석과정의 투명성, 분석결과의 공개 및 상대비교, 진단대상단체의 선정 등과 관련된 문제점 - 을 어느 정도 개선하였지만, 일반회계 중심의 분석과 예산회계제도의 제약 그리고 통계체제의 미비 등으로 인하여 객관적이고 종합적인 재정분석을 할 수 없는 근본적인 한계와 문제에 봉착하고 있다. 이러한 상태에서 재정분석 결과를 가지고  전체 지방재정과 개별 자치단체의 재정상태와 운영실적을 판단하고 자치단체간의 상대비교를 하는데는 일정한 판단의 유보와 신중성이 요구된다.

현금주의 단식부기체제를 취하는 현행 정부예산회계제도의 틀 하에서 재정분석의 수단과 방법에 제약이 주어지는 것은 분명하다. 그러나 이보다 더 근본적인 문제는 재정분석의 바탕이 되는 재정통계체제가 체계적으로 구축되지 않은 점에 있다. 예산회계제도의 기반을 재구축 하는데는 막대한 사회적 기회비용과 중대한 정책결단이 요구되지만, 재정통계체제를 재구축 하는데는 상대적으로 적은 노력과 비용에 의해 소기의 성과가 달성될 수 있다. 후자와 관련하여 보다 구체적으로 지적하자면, IMF의 GFS 체제를 지방재정부문에 도입하는 것이다.

많은 IMF 회원국들은 GFS 지침에 입각하여 중앙 및 지방재정통계 시스템을 구축하고 그것을 통해 재정의 위상과 운영실적을 분석하고 있는데 비해 우리의 지방재정은 그와 같은 체제를 구축하지 못하고 있다. 이러한 상태에서 국제사회는 우리 지방재정의 투명성과 신뢰성에 높은 점수를 부여하지 않고 있다. 뒤에서 언급되지만, IMF의 GFS 지침에서는 일반정부(연방, 주, 지방정부) 뿐 아니라 국민의 세금으로 운영되는 대다수 공공예산회계를 재정통계에 포함시키고, 그것을 통합 차원에서(필요시 부분적으로) 통계 분석하는 접근을 취하고 있다. 이 과정에서는 재정의 세입과 세출을 현행 지방통계에서 다루는 세입□세출과 달리 순수한 재정활동(수입□지출)과 그렇지 않은 재정활동으로 구분하여 재정통계분석을 시도하고 있다. 여기에는 재정의 흑□적자를 비롯하여 각종 □재정수지(fiscal balance)□ 정보와 기타 재정상태 및 운영실적, 유동성(liquidity)에 관한 사항들이 포함된다. 한마디로, IMF의 GFS에서는 일반회계 중심이 아닌 통합재정의 관점에서 재정의 건전성과 안정성 그리고 재정의 국민(지역)경제 파급효과 등을 체계적으로 분석할 수 있는 통계체제와 분석체제를 구축하고 있다(IMF, 2001, pp. 1-2).

이와 같은 사실을 인식할 때 우리의 지방재정은 IMF의 GFS 지침을 모델로 새로운 재정통계 시스템을 구축하고 그것을 최대한 활용하는 재정분석을 모색할 필요가 있다. 이와 아울러 발생주의 복식부기회계제도를 도입하는 예산회계제도의 개편도 전문가 사회의 공감을 도출하면서 정부가 보다 적극적으로 나설 필요가 있다. 이것은 1990년대 이후 주요 영연방 국가들(영국, 호주, 뉴질랜드 등)이 발생주의 복식회계와 성과예산제도를 채택한 점 그리고 특히, IMF가 새로운 GFS 지침(2001년)을 제시하면서 재정분석 기조를 종전의 현금주의(cash basis)로부터 발생주의(accrual basis)로 변화시킨 점을 상기할 때 한층 주장의 설득력이 있다. 예산회계제도, 재정통계제도, 재정분석체계 이 세 가지는 상호 밀접한 연관성을 지니고 있으며, 재정의 건전성과 효율성 제고는 물론 나아가 재정제도의 발전에 원동력으로 작용하는 사회적 인프라이다.

이와 같은 문제의식을 지니면서 본 논문은 지방재정을 객관적이고 종합적으로 분석할 수 있는 제도적 기반을 구축하는 문제에 관하여 학술적 차원에서 모색하는데 그 목적이 있다. 보다 구체적으로, 지방재정의 환경변화를 인식하면서 지방재정통계 시스템을 재구축하고 이를 토대로 지방재정의 위상과 운영실적을 객관적으로 분석할 수 있는 수단과 방법을 탐색해보는데 본 논문의 목적이 있다. 이러한 목적을 수행하기 위해 본 논문은 다음과 같은 순서를 취하고 있다. 문제제기에 이어 현행 지방재정통계체제 및 재정분석제도에 관하여 그 현황과 문제점을 지적하면서 동시에 객관적 기준을 토대로 비판적 시각에서 점검, 평가해보고 있다. 그 다음으로는 이를 토대로 이론 및 실천적 관점에서 지방재정 통계분석제도의 개선방안을 모색하는 접근을 시도하고 있다. 그 과정에서는 IMF의 GFS 제도를 우리의 지방재정에 도입하는 문제와 복식부기회계제도의 도입 가능성을 염두에 두면서 관련 재정분석의 틀을 제시하고 있다. 본 연구는 특성상 실증분석에 기반을 두는 논문이 아니므로 주관적 가치판단을 완전히 배제할 수 없는 한계가 있다.

II. 지방재정통계 및 재정분석 제도에 대한 객관적 평가

1. 현황 및 문제점

일반적으로 재정의 상태와 운영실적에 대한 점검, 분석은 객관적인 통계자료에 기초한 과학적 분석방법에 의해 이루어진다. 지방재정부문에도 재정통계 시스템이 있고 그 속에는 다양한 목적과 기능을 가진 통계제도들이 존재한다. 현재 활용되고 있는 지방재정통계로는 대표적으로 지방재정연감과 지방자치단체예산개요를 들 수 있다. 지방재정연감은 전체 지방재정 및 각 자치단체별 세입세출관련 기초통계를 수록하고 있다. 지방자치단체예산개요는 지방재정의 예산관련 기초통계로서 각 자치단체별 예산순계 및 총계규모와 세부내역들을 수록하고 있으며, 근년에는 재정분석관련 통계를 수록하고 있다. 이들 두 통계자료집은 그 분량의 방대함에도 불구하고 상대적으로 중요하지 않은 재정정보를 다수 포함하는 등 그 실용성과 유용성 면에서 문제가 있다. 그밖에도 개별 자치단체 수준에서 재정통계와 각종 재정보고서들이 산출되고 있는데, 여기에는 ①예산보고서(지방자치법 제124조 제2항), ②결산승인보고서(지방자치법 제125조 제2항), ③지방채발행보고서(지방재정법 제8조), ④보증채무부담행위보고서(지방재정법 제10조), ⑤출자보고서(지방재정법 제15조), ⑥지방재정계획보고서(지방재정법 제16조), ⑦지방비부담보고서(지방재정법 제18조, 제20조), ⑧채무부담행위보고서(지방재정법 제35조), ⑨재정투·융자사업계획에 대한 심사결과보고서(지방재정법 제30조 제3항), ⑩기금운용계획서와 기금결산보고서(지방재정법 제110조 제3항), ⑪부속명세서, ⑫기타 내부관리 목적의 재정통계들이 있다.

이와 같이 다양한 통계제도와 재정보고서가 있음에도 불구하고 통계체제의 낙후성, 국제통계체제와의 연계 미비, 예산회계제도의 제약 등으로 인해 그 기능과 유용성은 매우 제한적인 수준에 머무르고 있다. 이러한 상태에서 지방재정에 대한 분석은 위에서 언급한 지방통계와 재정보고서를 토대로 실시되고 있다. 대표적인 재정분석기법으로는 지방재정법에 근거하여 현재 운영 중인 재정분석지표를 들 수 있다. 이것은 1990년대 초□중반에 걸쳐 학계와 정부간에 개별 또는 합동으로 논의, 발표된 사항을 토대로 한국지방행정연구원과 행정자치부가 공동 연구□개발한 지표들로 구성되어 있다. 현재는 <표 1>에 제시된 10개 지표가 공식적으로 사용되고 있는 가운데 일부 보완지표들이 비공식적으로 참조 활용되고 있다. 10개 지표는 크게 재정의 건전성과 효율성 부문으로 구분되며, 건전성 부문은 다시 자주성과 안정성, 그리고 효율성 부문은 생산성과 노력성 부문으로 구분되고 있다.

<표 1>  현행 지방재정 분석지표

상위목표	건전성		효율성
하위목표	자주성	안정성	생산성	노력성
분석지표	재정자립도 재정력지수	경상수지비율 세입세출충당비율 지방채상환비비율	재정계획운영비율 세입예산반영비율 투자비비율	자체수입증감율 경상경비증감율
성격	- 재정상태분석 - 재정능력측정	- 재정구조분석 - 재무구조, 수지의탄력성 측정	- 재정관리분석 - 재정운영의 계획성, 재원배분의 합리성측정	- 재정노력분석 - 세입징수, 예산절감노력 측정
활용	중앙의 의존재원 지원기준	재정진단 대상단체선정기준	재정인센티브 및 우수단체시상 기준

자료: 행정자치부, 지방자치단체예산편성기본지침(2003).

초기의 재정분석은 분석항목, 지표선정, 공표 및 제도활용 등을 둘러싸고 적지 않은 문제를 안고 있었지만, 전 자치단체를 대상으로 한 재정분석이 해를 거듭하면서 관련문제를 상당부분 개선하였다. 현재 동 제도는 지방재정의 상태를 제한적인 범위에서 측정□비교하는 수단으로 위상을 정립하였다. 그럼에도 불구하고 현행 재정분석제도는 통계체제의 미비와 단식부기 일반회계 중심의 분석 등으로 인해 지방재정의 상태와 운영실적을 총체적이고 객관적으로 분석하는 수단으로서 그 역할을 제대로 수행하지 못하고 있다.

) 제도적 개선에도 불구하고 재정여건이 좋은 일부 자치단체들이 사실상 큰 노력 없이 평가의 상위권에 포함되거나 재정여건이 나쁜 일부 자치단체들이 노력에도 불구하고 평가의 하위권을 벗어나지 못하는 문제를 비롯하여 재정의 질 분석(quality analysis), 일부 지표의 유용성 한계, 평가방법, 진단대상단체 선정 및 후속조치와 관련하여 크고 작은 문제들이 존재한다.

현행 지방재정통계 및 재정분석제도가 안고 있는 문제와 한계를 보다 구체적으로 기술하면 다음과 같다.

첫째, 예산회계제도와 관련된 기본적인 한계가 존재한다. 현행의 현금주의 단식부기 회계체제로부터 생성될 수 있는 재정통계와 이를 분석대상으로 개발된 재정분석지표는 자치단체의 재정상태와 재정운영 실적을 객관적으로 분석하는데 기본적인 문제와 한계가 있다. 그 이유는 자산과 부채, 비용과 수익, 그리고 주요 비 현금거래에 관하여 체계적으로 다루는 재정정보 시스템이 결여된 상태에서 재정의 건전성과 효율성을 측정하고 분석하는 수단은 제약적일 수밖에 없기 때문이다. 단적인 예로, 현행 예산회계체제에서는 지방채의 경우 발행시점에서 수입으로 인식되고 상환시점에서 지출로 인식된다. 이러한 상황에서는 어떤 자치단체가 특정연도에 지방채를 많이 발행할 경우 그 단체의 수입이 증가하는 현상이 나타난다. 아울러 사업별, 조직별로 비용정보가 파악되지 않은 상태에서 재정운용의 효율성과 성과를 측정하는 재정분석을 할 수가 없다(임성일(a), pp. 12-14).

둘째, 수입과 지출을 순수한 재정활동과 비 순수 재정활동으로 구분해주는 체계가 없어서 재정의 건전성을 객관적으로 측정하는데 한계가 있다. 구체적으로, IMF의 GFS에서는 지방채와 세계잉여금, 이월금 등을 지방자치단체의 순수한 재정활동(수입□지출)과 무관한 것으로 간주하여 이들을 재정수지 산정에서 제외하는데 비해 현행 지방예산회계에서는 이들을 별도로 구분 처리하지 않고 있다. 그 결과 앞서 언급한 바와 같은 지방채의 예산회계처리 상황이 발생하고, 매년 지방재정의 5∼10% 수준을 차지하는 세계잉여금이 익년도 재정의 중요한 수입원으로 통계 처리되는 현상이 나타난다. 그 뿐 아니라 현행 지방예산회계제도에서는 자치단체 내의 회계간 재정거래와 서로 다른 정부간의 재정거래를 순계처리(중복거래 공제) 해주는 내부장치가 없다. 이와 같은 상태에서는 지방재정의 진정한 수지를 파악할 수가 없고 따라서 재정의 건전성을 객관적으로 측정 분석할 수 없다.

셋째, 지방재정통계와 분석이 일반회계 중심으로 이루어지고 있고, 특별회계와 기금 등을 포함하는 통합회계 관점의 재정통계분석체계가 구축되어 있지 못하다. 이러한 사실은 근년에 IMF가 통합재정수지와 관련된 재정통계를 조속히 구축할 것을 촉구한 권고사례에서도 충분히 입증된다. 이와 같은 현상이 나타나는 원인은 무엇보다도 정부가 나서서 서로 다른 회계간의 연계성을 강화하는 제도적 접근을 적극적으로 시도하지 않았기 때문이다(이 문제는 IMF의 GFS 제도를 도입할 경우 상당부분 해소될 것으로 예상된다). 아울러 정부지출의 성격을 경상적 지출(current expenditure)과 자본적 지출(capital expenditure)로 구분해주는 회계기준이 없기 때문에 재정지출로 인한 정부의 소비와 저축(또는 투자)에 관한 통계분석이 이루어지지 못하고 있다.

넷째, 다양한 재정분석을 할 수 있는 통계기반이 취약하고, 지방예산회계제도를 관리하는 전산시스템이 체계적으로 개발되지 못한 점도 재정통계분석이 발전하지 못하는 중요한 원인으로 작용하고 있다. 현 상태에서는 각종 회계처리 및 예산결산보고서의 산출과정에서 생성되는 회계자료를 전산적으로 활용하는 다양한 재정분석을 할 수가 없다.

그밖에 현행 지방재정통계 및 보고서들은 체계, 자료의 질, 시계열 통계의 일관성□정확성, 이용가능성, 정책변화에 대한 설명 등의 측면에서 크고 작은 문제점이 있다. 재정통계가 체계적으로 구축되지 않은 상태에서 효과적인 재정분석이 이루어질 수 없음은 자명한 사실이다.

2. 지방재정통계분석의 유용성 평가

여기서는 현행 지방재정통계와 분석제도를 대상으로 그 기능의 유용성을 객관적인 기준에 의해 평가하고자 한다. 사실, 이러한 평가는 정량적이기보다 정성적 분석(qualitative analysis)의 대상이 되어 그 판단에 주관적 가치판단을 완전히 배제할 수가 없다. 본 논문에서는 이러한 사실을 인식하고 그 나름으로 객관성 있는 평가준거를 제시하고자 노력하였고, 그에 비추어 현행 지방재정통계의 유용성을 평가하였다. 평가준거의 선정은 재정통계 및 분석이 정부의 재정기능과 재정상태 및 운영실적을 적절히 보여주고 분석할 수 있어야 한다는 점에 초점을 두고 접근하였는데,  이에 관해 보다 상세히 설명하면 다음과 같다.

우선, 재정통계와 재정분석은 자원배분(resource allocation) 상태를 객관적으로 보여주고 분석하는 역할을 해야 한다. 이것은 전통적인 마스그레이브(Musgrave) 유형의 재정기능 - 자원배분, 소득재분배, 경제안정화 - 관점에서 그 합리성을 찾을 수 있다. 이와 같은 전통적 재정기능과 결부시킬 경우 지방재정통계와 재정분석은 자원배분과 더 밀접한 관련성을 유지해야 한다. 소득재분배와 경제안정화와 관련된 재정통계분석은 UN의 국민계정시스템(System of National Accounts, SNA) 등에서 주로 파악될 것으로 판단된다.

) 국제적으로 통용되고 있는 재정통계 시스템으로는 대표적으로 UN이 개발한 SNA와 IMF의 GFS 지침 두 유형을 들 수 있다. 전자는 정부의 재정을 포함하여 국민경제 전반에 관한 기초통계를 체계적으로 정리 분석하는 통계시스템이고, 후자는 정부의 재정활동을 총 망라하는 재정통계 분석 시스템이다. IMF의 GFS 지침은 UN의 SNA 통계체제를 상당 부분 수용하고 있어서 양자간에는 밀접한 연관성과 일관성이 있지만, 전자가 재정거래(조세, 지출, 차입, 융자 등)에 상대적으로 중점을 두는 반면 후자는 재화와 서비스의 생산 및 소비에 중점을 두고 있어서 양자간에 부분적으로 차이가 존재한다(IMF, 2001, p. 3).

자원의 배분상태를 파악하는 방법은 여러 가지 있을 수 있지만, 재정측면에서 본다면 그것은 재정의 수입과 지출에 관한 내용을 체계적으로 정리 분석하는 방법으로 압축될 수 있다. 이것은 구체적으로, 수입의 원천과 성격 그리고 지출의 성질별□경제기능별 분류와 분석을 필요로 하며, 상이한 세출분류체계간에 교차검증이 가능한 교차분류(cross classification) 체계를 필요로 한다. 그리고 재정활동의 결과가 재정의 위상과 경제에 미치는 영향을 파악할 수 있는 재정정보체계도 내장하고 있어야 한다(이것은 재정통계분석이 소득재분배 및 경제안정화와 관련된 내용을 일부 담고 있음을 의미한다). 자원배분과 관련된 통계 및 분석은 정부와 국(주)민과의 약속에 해당하는 예산의 집행과정을 투명하고 객관적으로 입증하는 재정책임성 문제를 해소하는데 중요한 역할을 한다.

둘째, 정부의 재정통계와 재정보고서는 기본적으로 재정주체의 재정위상(fiscal position)과 운영상태 그리고 이와 관련된 재정의 건전성과 효율성을 파악할 수 있는 중요한 판단준거로서 기능을 할 수 있어야 한다. 이러한 관점에서 볼 때 재정통계분석제도로서 국제적으로 인정된 IMF의 GFS 지침은 우리의 지방재정통계 및 분석제도를 비교 평가할 수 있는 중요한 판단기준이 될 수 있다.

IMF의 GFS 체제는 재정운용에 필수적인 재정 건전성 관련 정보(재정수지와 채무관련 정보) 뿐 아니라 순수 재정수입□지출과 관련된 세부항목별 재정정보와 보전재원  상황까지 일목요연하게 구분해주고 있다. 이 과정에서는 개별사업과 전체 재정운용의 효율성(efficiency)과 관련된 재정정보가 제공되는 동시에 경상지출과 자본지출(즉, 소비성지출과 자본투자지출)에 대한 정보가 제공된다. 아울러 재정활동의 지역경제 파급효과를 파악할 수 있는 기초정보와 함께 체계적인 세출 기능분류를 통해 재정지출의 우선순위를 비교 분석할 수 있는 재정정보도 산출된다. IMF의 GFS 체제에도 문제가 없는 것은 아니지만, 동 제도는 적어도 재정의 위상 및 상태를 객관적으로 분석하는 제도적 장치로서는 상당히 발전된 것이라 할 수 있다.

) GFS 지침(1986)에서는 현금의 유□출입을 크게 총수입 및 정부간 보조금(Total Revenue and Grants), 총지출 및 순융자(Total Expenditure and Lending Minus Repayments)로 구분하고 있으며(순융자는 차입에서 융자를 차감한 것임), 이것은 보전재원(finance) - 국내보전재원과 해외보전재원으로 구성되어 있음 - 과 구분된다.

셋째, 재정통계와 재정분석은 자치단체 행정활동의 재정성과를 보여주고 측정하는 수단으로 기능을 해야 한다. 근년에 행정활동에 경영개념이 도입되는 등 과거 어느 때보다 재정운영의 성과관리(performance management) 문제가 부각되고 있다. 민간기업과 달리 일반정부부문에서는 수익과 이윤에 관한 정보는 크게 중요하지 않지만, 정부활동의 성과를 측정하고 생산성을 높이는 관점에서 비용에 대한 정보가 그 중요성을 더해가고 있음이 분명하다(윤영진□원윤희, p. 853). 이러한 시대적 변화상황에 대응할 수 있도록 재정통계와 분석제도가 능동적으로 변화되는 것이 중요하다. 이를 위해서는 성과측정체제가 구축되어야 하고 무엇보다도 기능별, 조직별, 사업별로 비용에 관한 정보가 수집 분석될 수 있는 통계분석이 중요하다.

이상의 내용에 기초할 때 지방재정통계 및 분석의 유용성을 점검하는데 적용되어야 할 구체적인 평가기준은 여러 가지 예상되는 기준들 가운데 특히, 재정상태와 운영실적을 체계적으로 정리 분석해주는 것으로 선정되는 것이 합리적이다. 이러한 관점에서 본 논문은 실천적 판단준거로 다음 사항을 고려하기로 하였다.

(1)재정상태(자원배분 상황과도 밀접한 관련이 있음)와 관련하여 재정의 수지, 채무(채무의 크기, 성격, 상환조건 등), 자산과 관련된 재정정보를 평가준거로 선정해보았다. 한마디로 이들은 재정의 건전성을 파악하는 가장 핵심적인 측정부문이며, 그 중에서도 재정수지와 채무관련 지표는 일반적으로 재정분석에 가장 빈번히 사용되는 지표이다. 재정수지는 현재 및 미래의 재정운영 방향과 정책에 결정적인 영향을 미치고, 재정위기를 조기에 차단할 수 있는 판단기준으로 매우 중요하다. 부채관련 지표는 대부분의 국가에서 정부재정의 건전성을 분석하는 판단기준(재정분석지표)으로 가장 많이 활용하는 경향이 있다. 예를 들어, 미국의 주 및 지방정부의 재정분석 과정에서 많이 사용되고 있는 10개의 분석지표 가운데 채무와 관련된 것이 3∼4개나 된다. 이에 해당되는 것은 구체적으로, 1인당 순부채(Net debt per capita), 재산과세가치 대비 순부채(Net debt to fair value of property), 수익공채 이자보상율(Interest coverage-revenue bonds: 수익공채 즉, 공기업의 부채에 대한 이자부담능력을 측정하는 지표), 총수입 대비 부채상환비율(Debt service to total revenues)이 있다(윤영진□원윤희, pp. 836-838).

(2)재정의 운영실적을 비교 분석하는 중요한 판단부문으로 비용과 수익에 관한 정보, 자본지출과 경상지출의 구분에 관한 정보(소비성 지출과 저축□투자성 지출의 구분)를 선정하였다.

(3)재정을 종합적으로 집계□분석할 수 있는 지를 선정기준으로 삼았다. 즉, 회계단위의 단편적 분석에 중점을 두는 것인지 아니면 회계단위는 물론 재정의 범위를 통합한 상태에서의 수지 및 각종 재정통계분석이 가능한지의 여부를 중요한 판단준거로 삼았다.

먼저, 재정수지와 관련하여 IMF의 GFS에서는 재정의 흑자□적자, 경상흑자, 총(고정)자본형성 등 다양한 수지정보를 제시하고 있는데 비해 현행 지방재정시스템은 그러한 제도적 장치를 구축하지 못하고 있다. 구체적으로 언급하자면, 현행 지방재정통계제도에서는 재정의 수입과 지출의 총액비교(회계연도 내에 들어온 모든 수입과 지출의 비교)만 가능할 뿐 순수한 재정활동을 집계한 진정한 의미의 재정수지는 산출되지 못하고 있다. 그 이유는 재정통계분석이 회계단위 중심으로 처리되는 가운데 비 순수 재정활동에 대한 통계처리(예: 이월금, 세계잉여금 등)와 자치단체 내부 및 외부간의 중복거래(전입□전출, 융자, 보조금 등)를 처리해주는 순계통계체제가 결여되어 있기 때문이다.

지방채무와 관련된 재정통계분석은 비교적 나은 상태에서 이루어지고 있지만 현금주의 단식부기 예산회계제도에서 파악되는 채무정보의 한계를 노정하고 있다(부채비율 등 각종 채무관련 재무비율 정보가 주어지지 못한 채 세입대비 채무정보를 제공하는 수준에 머무르고 있음). 아울러 지방채의 발행 및 상환을 다른 세입□세출과 분리해주는 예산회계 및 통계체제가 결여되어 있는 점도 현행 제도의 중대한 결함 중 하나이다. 채무에 비해 지방재정부문의 자산에 관한 정보는 매우 취약한 실정이다. 현실적으로 지방자치단체들은 각종 공공자산을 관리하고 있지만 그것을 회계적 의미에서 통계 분석처리 해주는 장치를 갖고 있지 않다. 자산과 소득이 회계주체의 재정능력 또는 부의 상태를 판단케 해주는 중요한 기준의 하나임을 인식할 때 이에 따른 재정분석의 한계는 분명해진다. 그 결과 자산과 관련된 재정분석은 현재 사실상 수행하지 못하고 있다.

비용 및 성과와 연계시켜 볼 때 현행 지방재정통계 및 분석제도는 한마디로 그 취약성을 면치 못하고 있다. 현행 예산제도는 기본적으로 경비의 항목별로 예산액을 정하는 구조를 취하고 있어서 사업단위별, 프로그램별로 예산을 파악해야 하는 성과중심 예산제도와 구조적으로 차이가 있다. 구체적으로, 세출예산의 장□관은 행정활동을 기능별로 구분한 것이고, 항은 행정조직별, 세항은 조직 또는 사업목적별로 구분한 것이다. 중요한 사실은 이러한 세출과목구조에 행정조직별 분류(항, 세항 일부)와 성질별 분류(목)를 체계적으로 연결해주는 장치가 없다는 점이다. 특히, □항□과 □목□ 또는 □세세항□과 □목□간에 비용정보가 연계되지 않는 문제점이 노출되고 있다. 그 결과 현행 예산분류체계에서는 조직별, 사업별로 그 운영에 소요된 총비용(total cost)을 산출할 수가 없다(임성일□이효, pp. 98-100).

물론 IMF의 GFS 체제에서도 비용과 재정지출의 성과를 측정하는 부문은 상대적으로 취약한 것이 사실이다. 이 부문은 발생주의 복식부기제도를 지향하는 새로운 GFS 체제(2001)에서는 상당히 개선될 것으로 예상되지만, GFS 체제가 비용과 산출(output) 또는 성과(outcome)의 연계고리를 강조하는 재정통계시스템이 아니기 때문에 여기에도 일정한 한계가 있을 것으로 예상된다.

이상에서 기술한 평가준거 및 서술적 평가에 입각할 때 현행 지방재정통계 및 분석제도는 <표 2>에 나타난 바와 같은 수준으로 평가된다.

<표 2> 지방재정통계분석제도에 대한 평가

	한국 지방재정	IMF GFS
세입□세출체계	□	□
재정수지	□	□
부채관련 재정정보	□	□
자산관련 재정정보	□	□
자본형성(경상/자본)	□	□
비용 및 성과 정보	□	□
통합재정(종합정보)	□	□
예산□실적정보	□(*추경관련)	□

주 1: □, □, □는 각각 그 상태가 비교적 양호, 보통, 나쁨을 의미함

2: IMF의 GFS 제도를 제시한 것은 상호 대비의 목적에서임

III.  지방재정통계 및 재정분석의 실효성 제고

앞에서 분석 기술한 문제인식을 갖고서 여기서는 향후 바람직한 지방통계 및 재정분석을 위한 제도적 기틀을 구축하는 방안에 관하여 모색하고자 한다. 이러한 목적을 수행하기 위해서는 재정통계분석과 밀접한 관계에 있는 예산회계제도에 관한  가정 내지 시나리오가 필요하다. 현 상태에서 비교적 합리적으로 가정해볼 수 있는 시나리오는 구체적으로, (1)현행 예산회계제도의 유지, (2)IMF의 GFS 제도 도입, (3)예산회계제도의 구조변화(발생주의 복식부기 도입)가 상정될 수 있다. 향후 약 5년(2007년) 내외의 기간을 염두에 둘 때, 단기적으로는 예산회계제도의 현상유지가 가능하지만 중장기적으로는 예산회계제도의 부분 내지 전면 개편이 이루어질 가능성이 높다. 이러한 맥락에서 IMF의 GFS 제도를 도입하는 것은 현행 지방재정통계 및 분석제도가 안고 있는 한계와 문제를 극복하는 적절한 현실대안의 하나라고 판단된다. 근년에 높아진 우리나라의 국제적 위상과 1997년 말의 외환위기, 한국의 금융□재정□경제에 관한 투명성 제고와 국제기준 준수 요구 등을 상기할 때 지금은 지방재정부문에 통합재정제도를 도입하는 문제를 더 이상 미룰 수 없는 상황이다.

) 이와 같은 주장은 (1)1999년 이후 현재까지 정부의 복식부기관련 용역사업이 계속 진행 중인 점, (2)IMF의 재정투명성 제고 권고, (3)지방재정부문의 GFS 체제 도입에 대한 정부 내 공감대 형성, 그리고 (4)새로운 GFS 지침(2001)에서 재정통계분석의 기조로 발생주의 원리를 채택하고 있는 점에서 그 합리성을 지닌다.

이와 같은 가정 하에 지금부터는 지방재정부문에 GFS 제도를 도입할 경우 관련 재정통계 및 분석체계를 어떻게 구축할 것인가를 모색하고자 한다. 구체적으로, 재정통계분석의 틀이 되는 총괄표를 구축하는 방안과 그것을 토대로 어떠한 재정분석을 할 것 인지와 관련된 내용들을 다루고자 한다. 이와 함께 기존 재정분석지표의 유용성과 그 수정 및 보완적 지표의 개발 필요성에 관한 내용도 함께 다루고자 한다. 마지막으로, 복식부기제도의 도입을 고려한 지방재정분석지표에 관하여도 기술하고자 하는데, 이는 사안의 중요성을 인지시키고 후속연구를 독려하는 차원에서 탐색적 수준의 접근을 하고 있다.

1. IMF의 GFS 제도 도입과 지방재정통계 및 재정분석 체계 변화

향후 우리나라의 지방재정부문에 IMF의 GFS 제도를 도입할 경우 그 과정에서는 몇 가지 주요 사안에 대해 심층적인 검토가 요구된다. 가장 우선적으로 검토해야 할 사항은 재정통계의 대상이 될 지방재정의 범위를 구체적으로 확정하는 문제이다. 그 다음으로는 재정통계체제의 구축과정에서 논란의 소지가 있는 요인들 예컨대, 정부간 재정이전, 세계잉여금, 예비비, 순계처리 등에 관한 사항을 매끄럽게 처리하는 문제를 지적할 수 있다. 회계인식기준(accounting recognition criteria)의 선택문제 - 현금주의(cash basis)와 발생주의(accrual basis) 또는 그 중간 성격 가운데 어떤 것을 채택할 것인 지의 문제 - 는 기존 GFS 지침(1986)에서 현금주의를 채택하고 있기 때문에 선택의 여지가 없다.

GFS 지침(1986)에 입각할 때 지방통합재정의 대상범위를 모든 지방자치단체와 지방자치단체가 직접적인 영향과 통제를 행사하고 있는 기관 및 단체의 경제적 활동을 포함시키는 것이 합리적일 것이라 판단한다. 구체적으로, 지방자치단체가 직접 운영하는 예산회계단위(일반회계, 특별회계, 기금 등)와 지방자치단체가 전액 출자하여 간접 관리하는 지방공사□공단의 관련 예산회계가 재정통계분석의 대상에 포함되어야 할 것이다. 지방자치단체가 상법 등에 의거하여 100% 미만으로 투자한 법인(민관공동출자공사, 주식회사)이나 전액 또는 일부 출연한 연구소 그리고 자치단체가 예산□인사□파산 등에 강한 영향력을 행사하는 기타 기관들도 통합재정에 포함시키는 것이 GFS 지침의 □제도단위(institutional unit)□ 개념에 부합할 것이다(옥동석, p. 5).

지방교육재정은 통합재정에 포함되는 것이 원칙이나 일반자치와 교육자치가 이분화된 한국적 특수성을 고려할 때 단기적으로는 지방통합재정제도의 대상범위로부터 제외시키는 방안도 고려해볼 수 있을 것이다. 지방공기업과 공사□공단의 경우 모든 세입□세출활동을 통합재정에 포함시키지 않고 영업잉여 또는 영업손실분만을 통합재정에 반영할 필요가 있다. 이것은 국가의 기업특별회계(양곡□철도□통신□조달특별회계) 처리방식과 같은 것으로 정책 일관성 면에서 합리성을 지닌다. 이와 같은 내용을 토대로 할 때 우리나라의 통합재정의 범위는 <그림 1>과 같이 된다.

) 현재 지방교육재정은 시□도교육청에서 지방재정과 독립적으로 교육비특별회계를 편성 운영하고 있으며, 교육재정의 대부분이 중앙정부의 이전재정으로 충당되고 있다(지방교육재정의 세입(2001년)은 국가지원 74.1%, 지방자치단체지원 18.4%, 자체수입 7.5%로 구성되어 있음). 이러한 현실을 인식할 때 교육재정은 교육인적자원부에서 별도로 분석한 다음 국가차원에서 통합하는 방안을 검토할 수도 있을 것이다. 그러나 중장기 차원에서는 교육재정체계를 재정립한 다음 지방교육재정을 지방통합재정에 흡수□분석하는 접근을 취하는 것이 바람직하다.

<그림 1> 한국 통합재정의 포괄범위

주: 교육비 특별회계와 지방의 기타특별회계는 중□장기적으로 달리 처리될 수 있음(기타특        별회계 중 일부는 지방공기업의 특성을 지니기 때문임)

통합재정의 범위설정이 이루어진 다음에는 통합재정의 기본구조와 분석 틀을 설정해주어야 한다. 여기에는 세입□세출의 구조 및 내역, 세입□세출의 기능별□성질별 분류, 보전재정(financing)의 정의, 순계개념의 적용기준, 통합재정분석체계 설정 등이 포함된다. 이 모든 사항은 IMF의 GFS 지침을 토대로 구축하되, 매우 예외적인 경우에는 한국 지방재정의 특수성을 일부 고려할 수 있을 것이다. 이와 관련된 작업은 결코 쉬운 일이 아니며, 그 중에서도 현행 지방예산의 세입□세출과목을 GFS 분류기준으로 조정하는 작업 즉, 예산과목의 구조와 내용을 재조정하는 작업이 특히 힘들 것이다. 그 이유는 GFS에서는 기능별 세출을 14개 기능(일반공공행정,  국방, 공공질서 및 안전,  교육, 보건, 사회보장 및 복지, 주택건설□지역사회개발,  레크리에이션□문화□종교, 연료 및 에너지, 농림□수산□수렵, 광업□제조업□건설업,  교통 및 통신, 기타경제사업, 기타지출)으로 구분하고 있는데 반해 우리의 지방예산체제에서는 16개 기능(입법 및 선거, 일반행정비, 교육 및 문화비, 보건 및 생활환경 개선, 사회보장, 주택 및 지역사회개발, 농수산개발, 지역경제개발, 국토자원보전, 교통관리, 민방위관리, 소방관리, 지방채상환, 제지출금, 교부금, 예비비)으로 구분하고 있고, 그 세부내역과 정의 등에 있어서 양자간에 상당한 차이가 있기 때문이다. 현실 여건을 고려하여 만일 단기적으로 IMF의 GFS 지침을 완전히 충족하지 못한다면, 중장기적으로는 GFS 기준을 충족시키는 방향으로 예산과목구조를 재정립해야 한다.

) 이 때 적용해야 할 기본지침으로는 IMF의 기존 GFS 지침(1986년)을 채택하는 것이 합리적이다(그러나 2001년도 GFS 지침을 면밀히 분석 검토하고 그에 대한 대응방안을 모색하는 접근은 병행되어야 한다). 2001년도 GFS 지침은 1986년도 GFS 지침과 상당한 차이를 보이므로 각 국이 이를 채택하기까지는 예산회계분야의 인프라를 재구축 하는 등 상당한 기간이 소요될 것으로 전망된다. 따라서 2001년도 지침이 국제사회에서 당장 그 효력을 발생할 것으로 보여지지는 않는다.

예산과목의 조정 외에도 정부간 재정이전, 순계처리, 세계잉여금과 관련하여 크고 작은 문제가 제기될 것이 예상되는데 이와 관련해서 다음과 같이 접근할 필요성이 있다. 정부간 보조금을 경상수입에 포함시키는 방안과 별도의 수입항목으로 구분하는 접근을 고려할 수 있을 것이다. 중앙정부와 달리  중앙 및 상위 지방자치단체로부터의 이전재정(intergovernmental fiscal transfers) - 보조금□교부금□양여금□조정교부금□재정보전금 등 - 에 크게 의존하는 지방재정에서는 이전재정의 순계처리 문제와 통합재정 상의 위상을 정리해주는 문제가 중요하다. 이 때 가능한 이전재정수입을 경상적 성격과 자본적 성격으로 구분해 주는 것이 바람직하다.

자치단체 내부의 회계 및 기금 상호간의 거래(중복계상 거래)를 순계 처리해주는 장치가 없는 현행 예산회계제도에 순계처리 장치를 마련해주어야 한다. 이를 위해서는 자치단체의 내부거래(전입금과 전출금, 융자금수입과 융자금지출, 융자금회수와 융자금상환, 예수금과 예탁금, 예탁금환수와 예수금상환)와 중앙정부 및 다른 자치단체와의 외부거래(보조금관련 거래, 지역개발기금의 융자 및 상환관련 거래, 교부금 관련거래, 부담금 관련거래 등)를 구분하여 순계 처리해 주어야 할 것이다.

현행 지방예산회계에서는 수입으로 포착되는 순세계잉여금(전년도 결산에 따른 이월금에서 명시이월금, 사고이월금, 계속비 이월금, 국고 및 시·도비 보조금 사용잔액을 제외한 금액)에 대하여는 보전재원으로 분류시켜 주는 것이 원칙이다. 순세계잉여금이 지방재정에서 차지하는 비중(세입총계에서 차지하는 비중은 대략 6∼9% 내외 수준임)을 고려할 때 보전재원 처리에 따른 재정수지 영향이 단기적으로 클 것이 예상되지만(즉, 다수의 재정적자 단체가 생겨날 수 있음), 중장기적으로는 지방재정의 건전화를 유도하는 계기가 될 수 있을 것이다(현행 예산회계체제에 따르면 순세계잉여금은 두 회계연도(당해 결산, 다음연도 예산편성)에 걸쳐 재정흑자의 요인으로 작용하게 된다).

) 세계잉여금 문제는 개별 자치단체의 재정운영 문제와 국가재정제도 및 운영이 복합적으로  작용하여 발생하는데, 그 해소를 위해서는 정부간 재정이전제도의 운영개선이 절실히 요구된다. 특히, 국고보조금제도의 운영방식을 전면적으로 개편할 필요가 있고, 지방 추경예산제도의 단계적 감축 및 폐지가 필요하다.

이상의 문제에 대해 일정 수준의 공감대가 형성된 것을 전제로 지방재정에 GFS 체제를 도입할 경우 재정통계체제를 구상하면 <표 3>과 같고, 그것을 보다 구체적으로 제시하면 <표 4>와 같다. 이에 따르면 지방통합재정에서 수입부문은 수입, 융자회수 및 보전수입, 그리고 지출부문은 지출, 융자, 보전지출로 분류된다.

<표 3> 지방통합재정체계 - 수입 및 지출 분류

수입(세입)		지출(세출)
수입	ｓ경상수입 - 지방세수입 - 세외수입 ｓ자본수입 ｓ정부간 보조금	지출	ｓ경상지출 - 재화 및 서비스 - 이자지급 - 보조금 및 경상이전 ｓ자본지출
융자회수	ｓ융자금회수 ｓ출자금회수	융자	ｓ융자지출 ｓ출자지출
보전수입	ｓ국내보전수입 ｓ해외보전수입 ｓ내부거래수입	보전지출	ｓ국내보전지출 ｓ해외보전지출 ｓ내부거래지출

수입은 당해 회계년도에 지방자치단체로 유입되는 비상환성(nonrepayable) 수입을 말하며, 이것은 경상수입과 자본수입으로 구분된다. 경상수입은 지방세수입과 세외수입으로 구분되며 세외수입 속에는 지방공기업의 영업잉여 등이 포함되며, 자본수입에는 자산매각수입 등이 포함된다. 정부간 보조금(지방교부세, 보조금, 지방양여금, 조정교부금, 재정보전금)을 경상수입에 포함시키는 방안보다는 별도의 수입항목(정부간 보조금 또는 의존수입)으로 구분하는 접근하는 것이 바람직할 것 같다.

) GFS 지침에서는 재정의 적자, 흑자와 관련하여 정부간 보조금을 재정조달 요인(즉, 보전재원   요인)으로 간주하지 않고 재정적자를 줄여주는 세입요인으로 간주한다. 따라서 보조금을 세   입의 일부로 간주하되, 별도로 구분 표시하는 것이 바람직하다. 보조금이 지방자치단체의 세   입인 것은 분명하지만 자치단체의 자체수입(지방세, 세외수입)과 차이가 있어 이것을 별도로   구분하고 그와 관련된 재정분석을 할 필요가 있다.

지출은 당해 회계년도 중에 자치단체가 지출하는 비상환성 지출을 말하며, 이것은 경상지출(인건비, 물건비, 경상이전지출, 공기업특별회계의 영업손실 등)과 자본지출(시설비, 자산취득비, 자본이전지출 등)로 구성된다. 경상지출은 주로 재화 및 서비스관련 지출, 이자지급, 보조금 및 경상이전을 포함하며, 각종 자본지출은 주로 자치단체가 시설유지 및 내구재 등을 구입할 목적으로 지출하는 비용을 포함한다.

융자부문은 유동성 목적이 아닌 정책목적의 대출 및 대출금 회수(출자도 포함)를  다루는 부문이고 그 중 융자(융자지출)는 민간에 대한 융자□출자, 그리고 융자회수는 민간으로부터의 융자금 및 출자금 회수로 구성된다. 통합재정수지의 지출분류는 GFS 지침에 따라 지출 및 순융자(융자에서 융자회수를 차감한 규모)를 경제성질별 분류(경상지출, 자본지출 등으로 구분)와 기능별 분류(일반공공행정, 국방, 교육, 보건 등 분류)로 구분 작성해주어야 한다.

보전재원은 재정적자의 보전 또는 적자의 사용을 측정하는 부문으로 유동성 목적의 상환성수입□지출거래와 당해연도의 수입 및 지출이 아닌 전년도 이월금 및 차기이월이 여기에 포함된다. 보전수입에는 지방채 발행수입, 금융기관 및 민간기금 등으로부터의 차입금, 차관도입, 전년도 이월금 등이 포함되고, 보전지출에는 지방채 원금상환(이자상환은 경상지출), 금융기관 및 민간기금 등으로부터의 차입금 상환, 차관원금상환, 차기이월, 여유자금 운용 등이 포함된다. 지금까지 기술한 내용을 토대로 지방통합재정의 총괄표(안)를 제시하면 <표 4>와 같다.

<표 4>를 통하여 파악할 수 있는 가장 중요한 재정분석정보는 통합재정수지와 통합재정규모에 관한 내용이다. 지방통합재정수지는 재정수입에서 재정지출과 순융자(융자지출-융자회수)를 차감한 것으로 이를 통해 지방재정의 종합 적□흑자 상태를 파악할 수 있다. 지방통합재정규모는 재정지출에다 순융자를 더한 것으로 정의된다. 그 다음으로는 순융자와 보전재원에 대한 재정정보를 파악할 수 있고, 나아가 세입□세출의 주요 항목 및 세부항목을 대상으로 각종 재정비율지표를 분석해낼 수 있다. 예를 들어, 세입부문의 경우 경상수입 비율(세입대비 경상수입 비율), 자체수입비율, 지방세수입비율, 보조금비율(경상보조, 자본보조 비율), 자본수입비율, 재정수지 대비 보조금 비율 등, 그리고 세출부문의 경우 경상지출비율(세출대비 경상지출), 자본지출비율(세출대비 자본지출), 총지출 및 순융자 관련비율 등 다양한 비율분석을 총괄표에 집계된 재정통계를 토대로 시도해볼 수가 있다. 즉, 기업의 재무비율분석과 유사한 방식의 비율분석들을 다각도에서 시도할 수 있다. 특히, 재정의 건전성 측정에 있어서 매우 중요한 채무와 세출부문(기능별□성질별□교차분석 등)을 중심으로 현재보다 훨씬 다양하고 구체적인 분석을 해볼 수 있는 통계기반이 형성된다는 점에서 매우 고무적이다.

<표 4>  통합재정분석총괄표(안)

구분	수 입			지 출
수순 재정 활동	세입	1. 경상수입		세출	1. 경상지출
		1-1 지방세			1-1 인건비 및 물건비 1-2 영업손실(지방공기업)
		1-2 세외수입			2. 이전경비
		□ 경상적세외수입 1-2-1 징수교부금수입 1-2-2 기타수입 1-2-3 영업수익(지방공기업) □ 임시적세외수입 1-2-4 부담금수입 1-2-5 반환금수입 1-2-6 기타수입			2-1 자치단체 경상보조금 2-2 자치단체 교부금 2-3 자치단체 부담금 2-4 보조금상환금 2-5 지역개발기금 시군구이자상환 2-6 기타 이전경비
		2. 정부간 보조금			3. 자본지출
		2-1 지방교부세 2-2 지방양여금 2-3 국고보조금 2-4 시·도비보조금 2-5 조정교부금 2-6 재정보전금			3-1 시설비 및 부대비 3-2 민간자본보조 3-3 자치단체 자본보조 3-4 기타 자본지출
					4. 예비비
					4-1 예비비 4-2 시도비반환금 4-3 기타
		3. 자본수입
	융자 회수	5. 융자·출자 회수금		융자 지출	6. 융자·출자지출
		5-1 지역개발기금시군구융자금 5-2 민간융자회수금			6-1 지역개발기금시군구융자금상환 6-2 민간융자금지출
계		*순융자=융자·출자회수-융자·출자회수
통합재정규모 = 세출 + (융자지출 - 융자회수)
통합재정수지 = 세입 - 세출 - 순융자
보전재원	1. 차 입 금			1. 차입금상환
	- 국내차입금			- 국내차입금상환
	- 국외차입금			- 국외차입금상환
	2. 전 년 도 이 월 금			2. 차기이월
내부거래	1. 전 입 금			1. 전출금
	2. 지역개발기금융자금수입(시도)			2. 지역개발기금융자금지출(시도)
	3. 지역개발기금융자금상환원리금회수수입(시도)			3. 지역개발기금융자금상환원리금지출(시도)
	4. 예수금			4. 예탁금
	5. 예탁금상환금수입			5. 예수금원리금상환
총계

GFS 체제에서 제시되는 재정분석정보들을 고려할 때 기존 재정분석지표의 유용성은 크게 떨어질 것으로 전망된다. 이에 관해 구체적으로 언급하면 다음과 같다.

재정자립도의 경우 GFS 체제가 도입되면서 그 분석대상이 일반회계로부터 통합회계로 확대되고 지표의 분모(세입결산액)에 변화가 주어질 것이지만, 분석지표로서의 유용성은 매우 제한적일 것이다. 그 이유는 재정자립도가 이론적 기반 위에 정립된 지표가 아니고 재정력을 측정해주는 지표도 아니기 때문이다. 따라서 재정자립도의 유용성은 세입대비 자체수입의 비율을 보여주는 정도일 뿐 재정의 상태나 건전성을 판단할 수 있는 준거로서 역할을 할 수 없다. 이에 비해 재정력지수는 이론적 기반에 입각하여 만들어진 지표이므로 기준재정수요와 기준재정지출에 대한 객관적인 측정을 전제로 할 때 향후에도 유용한 지표로 활용될 것으로 전망된다(지표의 정의, 산정방식의 변화는 별로 없을 것임). 경상수지비율은 재정지출 중 얼마만큼을 소비성□경직성 경비에 사용되고 있는지를 파악하는 분석지표라는 점에서 그 유용성이 인정되지만, 경상적 경비와 자본적 경비에 대한 예산회계적 구분이 주어지지 않을 경우 그 기능은 제한될 것이다(이것은 후술하는 투자비비율의 경우에도 비슷하게 적용된다). 세입□세출충당지표는 현 상황에서도 한계를 가지고 있으며, 객관적인 재정수지가 도출되는 GFS 체제에서는 지표로서 기능을 상실할 것으로 예상한다. 지방채상환비비율은 지표의 분석대상과 분모(최근 4년간 평균일반재원결산액)의 산정에 일부 변화가 주어질 것이지만, 기본적으로 자치단체의 재정규모(수입 또는 지출)와 채무상환액을 비교한다는 점에서 재정 건전성 분석지표로서의 유용성을 계속 갖게 될 것이다. 다만, 앞서 언급한 바와 같이 단식부기회계로 인한 분석정보에 한계가 있다. 재정계획운영비율은 자치단체 사업의 계획성을 측정하고자 고안된 지표인데, 엄밀한 의미에서 재정상태와 운영실적을 분석해주는 지표의 기능은 갖고 있지 못하다. 동 지표는 향후 보조지표로서의 기능은 할 수 있을지라도 재정분석의 핵심지표로 사용될 수는 없다.

투자비비율은 세출에서 투자사업비가 차지하는 비중이 높을수록 예산이 소비적 지출보다 투자적 지출에 많이 사용되어 재정운영의 효율성이 높아진다는 점에 초점을 두고 있다. 하지만 현재의 사업예산 속에는 경상적 경비와 자본적 경비가 혼재되어 있어서 투자비비율이 높다고 하여 반드시 바람직하다고 말할 수 있는 것만은 아니다. 투자비비율보다는 경상지출과 자본지출을 엄격히 구분해주는 예산회계제도를 정비한 다음 경상적 지출과 자본적 지출을 측정해주는 지표(예: 세출총액에서  자본지출경비가 차지하는 자본지출비율)를 활용하는 것이 훨씬 좋은 재정정보를 획득할 수 있을 것이다. 따라서 투자비비율지표의 유용성은 낮아질 것으로 전망된다. 세입결산반영비율은 예산 대 지출실적간 비교 분석을 통해 재정운영의 효율성을 점검해주는 지표이면서 특히, 정부부문의 특성을 반영해주는 중요한 지표이다. 미국의 경우 예산통제 정도의 측정치로서 예산집행비교표를 통해 예산액 대비 실제지출액 비율을 계산하고 있으며, 영국도 자원실적 요약표(Summary of Resource Outturn)를 통해 예산과 집행실적을 비교하고 있는 점이 그 단적인 사례이다. 다만, 세입결산반영비율이 유효하기 위해서는 지방자치단체의 빈번한 추경 관행을 차단하거나 제한하는 제도적 장치가 마련되어야 한다. 자체수입증감율과 경상경비증감율은 그 나름의 재정정보를 제공하지만, 지방재정분석의 주 지표로 사용되기는 힘들다. 이상에서 분석한 내용들을 정리해보면 향후 GFS 제도가 도입될 경우 현재 활용 중인 재정분석지표 가운데 그 유용성이 인정되는 것은 재정력지수, 지방채상환비율, 세입예산반영비율 등 불과 3개 내외 정도일 것으로 전망된다.

<표 5> GFS 체제와 현행 지방재정분석지표의 유용성 평가

분석지표	산 출 공 식	지표 유용성
재정자립도 (일반회계)	지방세+세외수입 □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□100 세입결산액	□
재정력지수 (일반회계)	기준재정수입액 □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□100 기준재정수요액	□
경상수지비율 (일반회계)	경상경비 □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□100 일반재원 결산액	□
세입세출충당비율 (일반회계+기타특별회계)	세출소요액 □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□100 세입결산액-조상충용액	□
지방채상환비비율 (일반회계+기타특별)	최근 4년간 평균지방채무상환액 □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□ □100 최근 4년간 평균일반재원결산액	□
재정계획운영비율 (일반+기타특별+공기업)	최종사업예산액 □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□100 지방재정계획의 사업비	□
세입예산반영비율 (일반회계+기타특별회계)	세입예산액 □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□100 세입결산액-전년도 이월액	□
투자비비율 (일반회계+기타특별회계)	사업비 결산액 □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□100 세출결산액	□
자체수입증감율 (일반회계+기타특별회계)	당해연도 자체수입결산액 □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□100 전년도 자체수입결산액	□
경상경비증감율 (일반회계+기타특별회계)	당해연도 경상경비 결산액 □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□ □100 기준재정수요액	□

주: □, □, □는  재정분석지표로서의 유용성을 상대적으로 표시하는 것으로 각각 비교적

양호(핵심지표 기능 가능), 보통(보조지표 기능), 낮음(지표기능 낮음)을 의미함

이와 같은 상태를 예상해보면서 앞으로 보완 개발되어야 할 지표 및 분석수단에 관하여 언급하면 다음과 같다. 자치단체의 채무상환(부담)능력을 보다 정확히 측정해줄 수 있도록 자산, 지역소득, 개인소득과 연계된 채무관련 분석지표가 보완 개발되어야 한다. 그리고 경상적 성격과 자본적 성격을 명확히 구분해주면서 그것을 지방재정의 거시변수(세입, 세출, 소득, 지역생산 등)와 비교하는 새로운 지표와 통계기반을 구축하는 것도 중요하다. 예산과 지출실적 대비 즉, 예산 예측치(budget forecast)와 실체지출액(actual expenditure) 간의 차이정보는 재정운영의 계획성 및  효율성을 측정할 수 있는 것이므로 이와 관련된 분석방법을 개발할 필요가 있다.  자치단체의 재정력(fiscal capacity)을 객관적으로 측정해줄 수 있는 분석수단을 개발해야 한다. 자치단체의 재정력을 객관적으로 측정할 때 보조금 배분, 자치단체의 채무상환능력과 징세노력(tax effort)에 대한 정보를 보다 정확히 파악할 수 있다.

재정 효율성 부문에서는 재정지출 즉, 투입(input)에 따른 산출·결과(output·outcome)의 측정을 비롯하여 재정운영의 생산성, 징세노력을 분석해 줄 수 있는 분석지표의 개발이 필요하다. 이 과정에서는 특히 행정활동의 비용을 보다 합리적으로 추정할 수 있는 방안이 모색되어야 한다. 현재와 같이 회계적 □원가□의 개념이 없이, 단순히 편성된 예산(또는 지출금액)을 행정활동의 투입으로 간주하는 상황에서는 진정한 의미에서 재정운영의 효율성을 측정할 수가 없다. 그리고 재정지출의 효율성 제고차원에서 집행된 예비비의 사용용도(경상지출□자본지출)를 체계적으로 구분□집계하고 그와 관련된 재정분석지표를 고안해야 한다(현재 예비비는 예산편성 시 포착되지만 결산 시에는 구체적인 지출정보가 집계 분석되지 않는다).

마지막으로, 비 재정적 요인과 정성분석 요인을 작성하고 그것을 가능한 계량적으로 활용할 수 있는 방법을 모색할 필요가 있고, 재정분석 결과를 관련제도 - 예산편성기본지침, 중기재정계획, 투융자심사제도, 지방채승인제도 등 - 와 연계시켜 그 효과를 극대화시키는 노력을 적극적으로 하는 것이 중요하다.

2. 복식부기제도의 도입과 지방재정통계 및 재정분석 체계 변화

지방예산회계제도에 복식부기가 도입될 경우 기존의 재정통계 및 재정분석지표에 대한 구조개편이 불가피하다. 재정통계를 구축하고 재정분석을 실시하는 기본목적에는 변함이 없지만, 통계의 체제와 재정분석지표와 기법의 적용에 있어서 중대한 변화가 생겨날 수밖에 없다. 발생주의에 기초한 복식부기제도를 도입할 경우 자산과 부채의 가치변동과 관련된 모든 가치변화를 기록해야 한다. 수입□지출 중심의  현금주의 회계와 달리 자산, 부채, 순자산(Net Worth), 비용, 수익 등이 중요한 회계개념으로 부상하게되므로 이에 맞는 통계분석 시스템이 구축되어야 한다. 이것은 기존의 IMF의 GFS가 현금의 유입과 지출에 중점을 두는 유량 중심이라면 새로운 지침에서는 유량과 저량을 동시에 강조하는 체계로 변화되어 있는 사실을 통해 알 수 있다(IMF, 2001). 발생주의를 채택할 경우 수입(revenue)의 개념은 현금의 유입으로 정의되는 기존개념과 달리 순자산의 증가로 정의되며(수입은 현금의 유입일 수도 있고 그렇지 않을 수도 있음), 감가상각비, 즉 고정자본소비가 비용에 포함된다.

이와 같은 상황에서 재정분석은 세입세출결산서(GFS 결산 포함)를 대상으로 하는 재정분석과 민간기업의 재무분석에서 사용되고 있는 재무비율지표(financial ratio indicator), 지방공기업특별회계의 경영분석지표 등을 종합적으로 고려하는 접근을 할 필요가 있다. 복식부기제도를 도입하더라도 정부회계의 특성을 반영하여 앞서 언급한 재정보분석지표들을 상호 보완적으로 활용하는 것을 잊어서는 안된다.

) 지방예산회계제도에 발생주의 복식부기제도를 도입할 경우를 상정하고 그에 적합한 재정분석방법을 구체적으로 제시한 것으로는 한국지방행정연구원(2000)과 임성일(c), 윤영진□원윤희의 논문이 있다. 이들은 접근에 약간의 차이가 있지만 기본적으로 기업방식의 재무비율과 정부예산회계의 특성을 고려하는 대표지표 방식을 가미하는 접근을 취하고 있다.

정부회계의 재무제표(회계보고서)는 기업보다 다양하지만 기본재무제표는 기업이나 정부나 마찬가지이며, 재정상태표(balance sheet), 재정운영보고서(government operations table), 현금흐름표(statement of sources and uses of cash)는 공통된다(윤영진□원윤희, 임성일, 한국지방행정연구원). 각 국의 재무제표의 분석을 볼 때에도 미국, 영국, 호주, 뉴질랜드 모두 기본재무제표에 대한 분석을 시도하고 있다. IMF의 신 GFS 지침도 기본적으로 이와 맥락을 같이 하면서 추가로 거래외(기타) 경제유량표(statement of other economic flows)를 제시하고 있다.

재무제표 분석지표는 기본재무제표의 회계처리 결과와 연계성을 지니는 것들로 구성되어야 하므로 이와 관련된 기본통계의 정비가 필수적이다. 현행 재정분석지표가 주로 재정운영의 건전성과 안전성에 중점을 두고 있기 때문에 복식부기회계의 재정분석지표는 이들은 물론 효율성과 재정운영의 성과에 상대적인 중점을 두면서 선정할 필요가 있다. 이 과정에서는 기업의 재무비율분석지표를 적절히 활용하되, 자치단체 재정운영의 특성을 철저히 반영할 수 있는 지표체계를 구성해야 한다.  이와 관련하여 지방의 예산회계제도에 복식부기제도를 도입할 경우 상대적으로 중점을 두어야 할 재정통계분석의 중점사항을 제시하면 다음과 같다(임성일(c)).

(1) 특정시점을 기준으로 하는 재무상태, 경영성과의 측정 비교(특정 재정분석비        율 또는 지표를 전국평균비율 또는 합리적 기준치와 비교)

(2) 연도간 시계열분석을 통한 자산, 부채, 순자산, 수익, 비용의 추이분석(재정상        태표, 운영보고서, 기타 성과관련보고서의 주요 항목비교)

(3) 사회간접자산 등 자치단체 특수자산(유산□공동체□천연자산 등)과 관련된 재        정분석

(4) 사회간접자본형성의 세대간 부담비율(재원, 채무규모, 세대간 부담비율 등)

(5) 세입총액, GRP(또는 개인소득) 대비 자산, 부채, 순자산 비율

(4) 유형고정자산의 행정목적별 비율(단년도 및 다년도 시계열)

(6) 주민1인당 관련지표(현재 및 미래추정액; 세입, 지방세, 자산, 부채, 비용, 수        익 등)

(7) 공공부문에 적합한 기업재무분석지표의 다양한 활용

(8) 행정활동에 따른 비용측정 정보(감가상각, 직접비, 간접비의 객관적 산정)

이와 같은 내용을 종합적으로 고려하여 복식부기회계제도 하에서 적용할 재정분석지표에 관하여 제시하면 다음과 같다. 여기서는 관련지표를 제시하는 탐색 수준에 머무르고자 하며, 향후 이와 관련된 후속연구들이 지속적으로 발표될 수 있기를 기대한다. 분석의 기본체제는 여러 각도에서 구상이 가능하겠지만, 여기서는 지방자치단체의 재정활동을 자주성, 건전성, 노력성, 효율성의 네 부문으로 구분한 다음 관련지표(기본지표와 보조지표)를 제시하는 접근을 하고 있다. 여기에서 제시되는 개별 재정분석지표의 대부분은 재무제표를 통해 파악되는 자산, 부채, 순자산, 수익, 비용과 관련된 세부계정을 활용할 수 있는 것들로 구성되어 있고, 일부는 세입세출결산서 등 기타 재정통계를 통해 분석될 수 있는 것들로 구성되어 있다.

효율성부문에서는 자산 및 수익을 얼마나 효율적으로 사용하는가를 판단하기 위한 투자비비율(고정자산증가/총비용+자산증가액)을 포함하여 인건비비율(인건비/총비용), 주민1인당비용, 주민1인당투자액, 경상경비비율(경상경비/총비용), 금융비용부담율(이자비용/총수익), 감가상각율(감가상각비/감가상각자산), 미상각자산비율 등을 고려해볼 수 있을 것이다.

건전성 부문에서는 수지비율(총비용/총수익), 채무부담상태(1인당채무부담액 등), 각종 부채비율(총부채□고정부채□유동부채/순자산, 총부채액 비율, 재산과표 대비 부채 등), 부채잔액지수(총부채/총수익), 총수익 대비 부채상환비, 경상적자비율(경상적자액/총수익), 순부채(총금융부채-금융자산), 총수지비율(총비용/총수익), 유동비율(유동자산/유동부채), 당좌비율(당좌자산/유동부채), 유동자산비율(유동자산/총자산), 고정자산비율(고정자산/총자산), SOC자산비율(SOC자산/총세입 또는 총자산) 등을 제시하고 있다.

노력성 부문에서는 자치단체가 수익증가 또는 비용절약을 위해 얼마나 노력하는가에 초점을 맞추면서 자체수익회수비율(미수자체수익회수액/미수자체수익발생액), 경상경비증감율, 공무원1인당인건비증감율, 지방세대손율(대손상각비/지방세수익), 체납세액비율, 체납세증감율 등을 제시하고 있다.

자주성 부문에서는 기존의 재정지표(재정자립도, 재정력지수)를 포함하여 지방세수확보율(지방세수익/주민소득□GRP), 재산과세비율(재산과세수익/총수익), 의존재원비율 등을 활용할 수가 있다.

마지막으로, 이상에서 제시된 지표들은 발생주의를 채택하는 IMF의 신 GFS 지침을 통해 제공되는 주요 거시적 재정분석정보를 염두에 두면서 앞으로 정리 발전되어야 할 것이다.

) 새로운 GFS 지침(2001)에서는 정부운영표를 통해 총 운영수지(Gross operating balance: 수입 - 비용(고정자본 소비 이외 비용)와 순 운영수지(Net operating balance: 총 운영수지 - 고정자본 소비)를 산출하고 있다. 그리고 자본자산의 거래부문을 통해 순융자/순차입(Net lending/borrowing), 정책수지(Policy balance: 순융자/차입 - 비 시장 기준에 의한 금융자산의 순 취득), 유동성 관리목적의 금융자산 순취득(Net acquisition of financial assets for liquidity management), 부채의 순부담(Net incurrence of liabilities) 등에 대한 재정정보를 산출하고 있다. 재정상태표(Balance Sheet)를 통해서는 자산, 부채, 순자산(Net worth), 순 재무자산(Net financial worth)과 관련된 재정정보들이 산출된다. 현금의 원천 및 사용명세서(Statement of Sources and Uses of Cash)를 통해서는 수입 및 비용거래, 자본자산거래, 금융자산 및 부채거래, 현금잔고의 순변화 등이, 그리고  기타 경제유량표(Statement of Other Economic Flows)를 통해서는 기타 경제유량으로 인한 순자산의 변화, 자본자산 변화, 재무(금융)자산 변화, 부채변화 등에 대한 정보가 생성된다. 이와 유사한 재정정보들은 현재 발생주의 복식부기제도를 도입하고 있는 호주, 뉴질랜드 등의 재정통계분석에서 산출되고 있다.

IV. 결론

본 논문은 지방재정을 객관적이고 종합적으로 분석할 수 있는 재정통계분석 시스템을 구축하는 문제에 관하여 학술적으로 접근해보는데 그 목적이 있다. 본 논문에서 파악된 바와 같이 현행 지방재정통계 및 분석제도는 여러 면에서 문제와 한계가 있고, 그 중에서도 특히 재정상태와 운영실적에 관한 정보를 체계적으로 제공하지 못하는 문제점이 가장 심각하다.

이와 같은 현실을 인식하면서 본 연구는 특히, 지방재정부문에 IMF의 GFS 제도를 도입할 경우를 현실대안으로 상정하면서 그에 적합한 재정통계 및 재정분석체계를 구축하는 문제에 관하여 탐색해 보았다. GFS 제도가 도입될 경우 재정통계체제가 완전히 바뀔 뿐 아니라 지방재정의 상태와 운영실적을 비교 분석해주는 재정수지 등 각종 재정정보들이 산출될 수 있다. 이러한 과정에서는 기존 재정분석지표의 유용성이 현저히 떨어지게 되며 그 중 소수만이 일부 보완 개발과정을 거쳐 계속 사용될 것으로 전망된다. 따라서 새로운 보완 지표의 개발이 절실히 요구된다. 구체적으로, 자치단체의 재정력과 채무상환능력을 보다 정확히 측정해줄 수 있는 지표 개발이 있어야 하며, 재정 효율성 관련지표 - 행정활동의 비용(원가)산정, 재정지출의 성과측정, 징세노력, 예산절감노력 관련지표 - 를 개발하는 노력이 필요하다. 이와 함께 예산과 재정지출의 실적을 다각도에서 상호 비교하는 재정통계분석을 보다 정치화(精緻化) 시켜야 한다.

지방예산회계제도에 복식부기가 도입될 경우 기존의 재정통계 및 재정분석지표에 대한 구조개편이 불가피하다. 이 경우 재정분석은 세입세출결산서를 중심으로 하는 현행의 재정분석과 민간기업의 재무분석에서 사용되고 있는 재무비율지표(financial ratio indicator), 지방공기업회계의 경영분석지표 등을 종합적으로 고려하면서 지표의 적정성과 실용성을 높이는 방향으로 접근되어야 할 것이다.

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