자활지향적 복지제도: 미국의 교훈

류 기 철(충북대)

I. 서 론

1997년 말의 외환위기로 인해 실업자가 급격히 증가하였으며 이에 따라 실업자와 빈곤층에 대한 정부와 사회의 관심이 크게 증대되었다. 외환위기 이후 정부는 고용보험의 적용대상을 확대하는 한편 공공근로사업 및 인턴사원제도 등을 통하여 실업자에 대한 취업·소득지원을 강화하는 정책을 시행하였다. 이와 함께 2000년 10월부터는 저소득 빈곤가구를 대상으로 기본적인 소득보장과 함께 의료, 교육 등 여타의 기본적인 필요를 보장하는 것을 내용으로 하는 국민기초생활보장법을 시행하고 있다.

그러나 빈곤층에 대한 소득지원이 대상자의 근로의욕을 약화시키거나 잃게 한다는 것은 잘 알려진 사실이다. 또한 취업을 통해 얼마간의 근로소득을 따로 얻는 경우 일반적으로 지원금액이 감소하게 되므로 빈곤으로부터의 탈출을 위해 필요한 기술의 향상이나 자산의 축적을 매우 어렵게 만들며 이는 곧 빈곤상태의 유지라는 바람직하지 않은 결과를 가져오게 된다. 따라서 빈곤층에 대하여 최저수준의 생계를 보장하면서 동시에 이들의 취업을 유도하고 지원함으로써 자활을 달성하게 하는 제도의 구축은 매우 중요한 과제가 되고 있다.

이러한 정신을 반영하여 현행 국민기초생활보장제도는 단순히 빈곤층에게 최소한의 소득을 보장하는 것이 아니라 소위 생산적 복지의 개념에 입각하여 소득지원 대상자 중 근로능력이 있는 자에 대해서는 자활사업에의 참여 등 취업을 위한 노력을 강제하고 있다. 즉, 현행제도에서는 근로능력을 가진 수급자 중 현재 취업하고 있는 자나 다른 가구원에 대한 간병, 양육 등의 활동으로 인해 취업이 가능하지 않은 자 등을 제외한 나머지 대상자를 조건부 수급자로 분류하여 이들에 대해서 자활사업에의 참여를 수급요건으로 규정하고 있다. 조건부 수급자는 다시 이들의 연령 및 건강상태 등을 기준으로 취업대상자와 비취업대상자로 분류하여 전자에 대해서는 취업촉진서비스를, 그리고 후자에 대해서는 일자리창출서비스를 제공하고 있다.

그러나 현재 조건부 수급자를 대상으로 하는 자활사업은 대부분 자활근로, 취업알선 등 소극적인 사업이 주종을 이루고 있는 것이 현실이다. 특히 취업대상자로 분류된 자에 대한 자활사업은 그 실적이 극히 부진한 상태이다. 이처럼 근로능력을 가진 수급자를 대상으로 이루어지는 자활사업이 별다른 성과를 거두지 못 하고 있는 이유로는 다음의 몇 가지가 거론된다(박능후, 2001).

첫째로 앞에서 언급한 바와 같이 조건부 수급자를 취업대상자와 비취업대상자로 분류하여 이들에게 각각 다른 서비스를 제공하는 것으로 되어 있으나 분류기준이 다소 자의적으로 설정되어 있을 뿐 아니라 이들 조건부 수급자들이 두 종류의 서비스를 모두 필요로 하는 경우가 적지 않다는 것이다. 이는 곧 대상자들이 자신이 실제로 필요로 하는 자활사업을 받기가 어렵다는 것을 의미하며 따라서 자활사업이 활성화되지 못 하고 있는 이유가 된다.

두 번째로 지적할 수 있는 문제점은 급여금액의 산정과 관련된 것이다. 현행 제도에서는 가구원수를 감안하여 산정한 최저생계비와 대상가구의 실제 소득 및 다른 법규에 의한 지원금액을 합한 금액과의 차액을 급여로 지급하는 보충급여방식을 채택하고 있다. 이는 수급자들의 근로소득이 증가하는 경우 급여액이 동일한 금액만큼 삭감되는 것을 의미하므로 근로나 자활사업에의 참여유인을 감소시키는 결과를 초래할 수 밖에 없다.

이 외에 빈곤 여부를 대상자 선정을 위한 획일적인 기준으로 사용함으로써 한계적 비빈곤 계층에 대한 예방적 조치가 이루어지지 못 하고 있다는 점과 급여가 □일체형□으로 이루어지도록 되어 있기 때문에 각각의 가구가 가지는 각 유형의 급여에 대한 선택적 수요가 충족되지 못 한다는 것도 문제점으로 지적되고 있다.

이러한 문제점들과 관련시켜 볼 때 1996년에 새로운 법률의 제정을 통해 빈곤층에 대한 지원체계를 개혁함으로써 종래 전적으로 정부의 소득지원에 의존하던 빈곤가구의 절반 이상을 취업으로 유도하고 동시에 저소득 취업가구에 대한 소득지원의 강화를 통해 빈곤층을 줄이는 데에 성공한 미국의 경험은 우리에게 많은 시사를 주고 있다.

많은 학자들은 미국의 이러한 성과가 2001년까지 지속된, 미국 역사상 가장 장기간에 걸친 호경기와 복지관련 정책의 근본적인 변화에 따른 것이라는 데에 동의하고 있다. 한편, 미국의 복지제도개혁의 핵심은 종전의 AFDC (Aid to Families with Dependent Children)를 대체하여 1996년에 도입된 TANF (Temporary Assistance for Needy Families)와 1975년에 도입된 후 계속적으로 확충되어 온 근로소득채권(Earned Income Credit: EIC)인 것으로 알려져 있다.

) 미국의 경제는 1990년대 들어 빠른 속도로 성장하였다. 이에 따라 새로운 일자리가 크게 늘어났으며 실업률도 1969년 이래 최저수준을 기록하였다. 이와 함께 거의 모든 소득계층의 근로자가 임금수준의 상승을 경험하였다.

) 그러나 이들 요인들의 상대적 중요성에 관해서는 의견이 갈려진다. 저임금 여성근로자의 노동공급을 분석한 Ellwood(2000)는 이들 여성의 취업률 상승을 가져온 이들 요인들의 비중을 TANF의 도입을 중요한 내용으로 하는 복지제도 개혁 50%, 근로소득채권 및 기타 근로자지원 30%, 그리고 호경기 20%로 추정하였다. 한편 Zilak(2002)은 많은 연구자가 복지제도개혁의 영향을 과대평가하였다고 지적하면서 호경기의 영향이 상대적으로 컸다고 주장하였다. 즉, 그는 1990년대의 경기확장이 저소득계층을 포함한 근로자들에게 1970년대 이후 가장 유리한 환경을 제공하였으며 이에 따라 이들이 경제활동에 신규로 참가하거나 근로시간을 늘이는 등의 반응을 나타냄으로써 취업이 증가하고 저소득근로자의 실질소득이 20여년 만에 처음으로 높아지게 되었다고 주장하였다.

본 논문에서는 미국의 빈곤층에 대한 복지제도개혁의 내용과 성과를 살펴보고 이를 통해 우리나라의 기초생활보장제도의 개선방안을 모색하고자 한다. 본 논문의 구성은 다음과 같다. 제 II장에서는 미국의 근로소득채권제도의 내용과 이것이 노동공급에 미치는 영향을 살펴본다. 제 III장에서는 미국 복지제도개혁의 핵심을 구성하는 TANF제도의 도입 배경과 내용을 살펴 본 후 그 성과와 앞으로의 과제를 정리한다. 마지막으로 제 IV절에서는 미국의 경험을 요약하고 우리나라의 복지정책에 대한 시사점을 찾아 본다.

II. 근로소득채권(EIC)

1. 근로소득채권 제도의 내용

근로소득채권(Earned Income Credit(EIC) 또는 Earned Income Tax Credit(EITC))은 1975년에 제정된 조세감액법(Tax Reduction Act)에 의해 연방정부가 저소득근로자에 대해 근로소득의 일정비율에 해당하는 근로보너스(work bonus)를 지급하기 위한 한시적인 제도로서 도입되었다. 근로소득채권은 1978년에 영구적인 제도로서의 지위를 획득하였으며 1985년에는 종전까지 10%로 규정되어 있던 보조율(subsidy percentage)이 11%로 인상되었다. 1986년의 조세개혁법(Tax Reform Act)에서는 보조율을 14%로 높이는 한편 물가상승에 따라 급여채권의 크기를 조정(indexing)하는 규정을 도입함으로써 그간 실질가치가 크게 하락했던 채권의 실질가치를 1975년의 수준으로 회복시켰다. 이후 근로소득채권의 보조율은 1993년에 34%로 크게 높아졌으며 현재에는 (두 명 이상의 자녀를 가지는 수급자의 경우) 40%에 달하고 있다.

보조율의 상승과 함께 최대채권액의 증가 및 (뒤에서 설명할) 채권액의 감소가 시작되는 근로소득금액의 상향조정 또한 연방정부의 근로소득채권 지급액의 증가를 가져왔다. 근로소득채권의 수급자격을 갖는 근로자는 자신의 채권액에 해당하는 금액만큼 소득세 감면을 받게 된다. 한편, 소득세 부과금액이 채권액에 미달하는 수급자의 경우에는 그 차액이 수급자에게 지급된다. 즉, 근로소득채권은 환불되는 채권(refundable credit)이다.

) 근로소득채권액이 소득세 납부 의무액을 초과하는 경우 단순히 소득세가 전액 감면될 뿐 그 차액이 지급되지 않는 경우 이를 환불되지 않는 채권(non-refundable credit)이라 부른다. 현재 주정부의 근로소득채권을 운영하는 15개 주 중 5개 주에서 채권이 환불되지 않는 제도를 운영하고 있다.

근로소득채권의 수급자격을 갖기 위해서는 근로소득(earned income)과 조정총소득(adjusted gross income: AGI)이 규정된 금액보다 적어야 한다. 배우자가 있는 근로자의 경우에는 자신의 소득과 배우자의 소득을 합친 금액이 수급자격 유무 결정의 기준이 된다. 근로를 통해 얻은 소득은 과세여부와 상관 없이 근로소득으로 간주된다. 임금(wage), 급료(salary), 자영업자의 순소득(net earnings) 등 과세대상소득과 퇴직급여의 적립을 위한 이연급료(salary deferrals), 현물로 지급되는 주택과 식사, 여타 고용주가 제공하는 아동보육급여나 학자금 지원 등 비과세대상소득이 모두 포함된다. AGI는 근로소득에 이자소득이나 실업<그림 1> 근로소득채권액: 피부양아동이 2명 이상인 경우(2000년)

급여 등을 더한 금액이다. 그러나 근로자가 TANF 자금으로 지원되는 지역사회의 공공근로(community service)나 취업경험을 위한 일자리(work experience job)에서 얻는 소득에 대해서는 근로소득채권을 인정하지 않는다. 부양아동이 없는 근로자에게도 근로소득채권을 지급하게 된 1994년 이전에는 □특정한 요건을 갖춘(qualifying)□ 부양아동이 있는 근로자에게만 근로소득채권이 지급되었다. 이들 요건에는 부양아동의 나이, 근로자와의 관계, 1년 중 실제 부양기간 등이 포함된다. 또한 비과세대상 이자소득, 배당금, 임대료 등을 포함하는 투자소득(investment income)이 일정금액(2001년의 경우, $2,450)을 초과하지 않아야 한다. 한편 한 연구에 의하면 1990년의 경우 수급자격을 갖는 근로자의 80% 내지 86%에 해당하는 사람이 실제로 근로소득채권을 지급받은 것으로 나타났다(Scholz, 1994).

) 1997년 예산(budget bill)

근로소득채권액은 근로자의 근로소득 금액에 따라 채권액 증가구간(phase-in range), 채권액 고정구간(flat range), 그리고 채권액 감소구간(phase-out range)의 세 개의 구간으로 나누어 결정된다. <그림 1>은 2000년에 있어서의 두 명 이상의 부양아동을 가진 근로자에 대한 근로소득채권액을 나타낸 것이다. 소득이 $9,720에 미달하는 근로자는 소득의 40%에 해당하는 채권을 받았으며, 소득이 $9,720과 $12,690 사이의 근로자는 최대채권액인 $3,888의 채권을 받을 수 있었다. 소득이 $12,690을 초과하는 경우 채권액은 초과금액에 비례하여 감소하여 소득금액이 $31,152에 이르면 채권액은 $0이 되도록 설계되어 있었다(삭감율=21.06%). 1997년의 근로소득채권 지급실적을 보면 전체 수급자의 23.4%가 채권액 증가구간에, 18.2%가 채권액 고정구간에, 그리고 나머지 58.4%가 채권액 감소구간에 속해 있었다. 지급된 총 채권액의 각 구간별 비중은 각각 22.3%, 26.4%, 그리고 51.3%였다(Hotz and Scholz, 2000).

1990년대에 들어 일부 주에서 주정부가 운영하는 근로소득채권을 도입하였으며 2000년 7월 현재 15개 주에서 이를 시행중이다. 이들 주에서는 대부분 연방정부의 근로소득채권과 동일한 수급자격을 규정하고 있으며 연방정부 근로소득채권액의 일정비율(예컨대 뉴욕주의 경우 20%)에 해당하는 금액을 주정부 근로소득채권액으로 인정하고 있다. 한편, 위스콘신주에서는 부양아동의 수에 따라 주정부의 근로소득채권액을 달리 규정하고 있다. 즉, 한 명의 부양아동이 있는 가구에 대해서는 연방정부 근로소득채권액의 4%, 두 명인 경우에는 14%, 그리고 3명 이상인 경우에는 43%로 규정되어 있다. 따라서 세 명의 부양아동을 가진 가구로서 근로소득이 $9,720에 미달하는 경우 소득의 57% (=40 + 40 x 0.43)에 해당하는 금액을 근로소득채권으로 받을 수 있다.

근로소득채권은 소득세 체계내에서 운영되는 제도인 까닭에 원칙적으로 여타의 소득지원 프로그램과는 직접적인 관계를 가지지 않는다. 1990년의 총괄예산조정법(Omnibus Budget Reconciliation Act: OBRA90)은 AFDC, Medicaid, Food Stamp, SSI, 그리고 주거급여(housing benefits)의 수급자격을 결정함에 있어서 근로소득채권을 소득으로 포함시키지 않도록 규정하였다.

2. 근로소득채권의 노동공급에 대한 영향

근로소득채권은 근로자에게 근로동기를 부여한다는 이유 때문에 부의 소득세나 AFDC, food stamp, Medicaid 등의 단순한 소득지원 프로그램에 비해 많은 지지를 받아 왔으며 많은 학자들도 근로소득채권이 미국 역사상 취업연령계층에 대한 가장 성공적인 빈곤방지프로그램이라는 평가를 내리고 있다. 그러나 근로소득채권이 근로자의 노동시장참가율을 높이는 것은 확실하지만 이것의 근로시간에 대한 영향은 분명하지 않다. 이를 보기 위해 <그림 2>를 보자. 근로소득채권은 수급자격을 갖는 가구의 예산선을 ade로부터 abcde로 변경시킨다. 구간 ab, bc, 그리고 cd는 각각 채권액 증가구간, 고정구간, 그리고 감소구간을 나타낸다. <그림 2>로부터 우리는 근로소득채권이 없는 경우 경제활동을 하지 않을 근로자의 일부가 근로소득채권의 존재로 인해 노동시장에 참가할 것이라는 것을 쉽게 알 수 있다. 이것은 근로소득채권이 경제전체의 경제활동참가율을 높인다는 것을 의미한다. 근로소득채권의 경제활동참가율 제고효과는 많은 실증분석에서 확인되고 있다. Eissa and Liebman(1996)은 <그림 2> 근로소득채권과 예산선

) 대표적인 학자로서 Hotz and Scholz(2002)를 들 수 있다.

근로소득채권의 확대를 포함한 1986년의 세제개혁으로 인해 자녀가 있으면서 배우자가 없는 여성의 경제활동참가율이 74.2%로부터 77.0%로 높아졌으며 특히 이들 중 고졸 미만의 학력을 가진 여성의 경우 경제활동참가율이 무려 6%포인트나 높아진 것으로 분석하였다. 또한 저임금 여성근로자의 노동공급을 분석한 Ellwood(2000)는 1996년 복지개혁 이후의 이들 여성의 취업률 상승 중 30% 정도가 근로소득채권을 포함한 근로자지원정책에 따른 것으로 분석하였다.

이와는 달리 근로시간에 대한 영향은 근로자의 소득구간에 따라 다르게 나타날 수 있다. 왜냐 하면, 근로소득채권이 시행되기 전 노동시장에 참가하지 않았던 근로자의 경우에는 제도 시행으로 인해 새로이 시장에 참가함으로써 근로시간이 늘어나지만 기존에 노동을 공급하고 있던 근로자의 근로시간은 오히려 줄어들 가능성이 클 것으로 예상되기 때문이다. 하지만 이에 관한 실증연구들(Dickert, Houser, and Scholz, 1995; Keane and Moffitt, 1998; Meyer and Rosenbaum, 1999)은 위의 두 가지의 상반되는 효과의 합이 양의 값을 나타내는 것으로 보고하고 있다.

) 근로소득채권이 개별 근로자의 소득이 아니라 가구의 소득을 기준으로 운영된다는 점 또한 근로시간에 미치는 영향에 대한 예측을 어렵게 만드는 또 다른 요인이 된다.

근로소득채권은 이러한 긍정적인 효과로 인해 많은 지지를 받고 있으며 현재 저소득 근로계층에 대해 현금지원을 하는 가장 규모가 큰 프로그램으로 성장하였다. 근로소득채권의 지출규모는 1975년에 $39억(1999년 가격)이던 것이 1999년에는  $319억으로 증가하였다. 근로소득채권은 전혀 소득이 없는 최빈곤층을 대상으로 하는 제도가 아니므로 사회안전망을 대체할 수 있는 제도는 아니나 저소득근로자의 근로의욕을 제고시키는 제도로서 앞으로도 더욱 발전될 것으로 전망되고 있다.

) 이는 같은 해의 TANF 지출액($190억)이나 Food Stamp 지출액($167억) 보다 훨씬 큰 규모이다.

III. 미국의 복지제도 개혁: TANF의 도입

1. 복지제도 개혁의 배경

미국의 복지제도개혁은 1996년 8월에 제정된 □개인의 의무와 근로기회의 조정법(Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act: PRWORA)"에 의해 이루어졌다. 이 법의 중요한 내용은 기존의 AFDC (Aid to Families with Dependent Children)를 TANF (Temporary Assistance for Needy Families)로 대체하는 것이었다. AFDC는 복지제도개혁 당시 식품구입권(Food Stamp), 의료보호(Medicaid), 근로소득채권(Earned Income Credit: EIC)과 함께 저소득계층에 대한 중요한 소득지원 프로그램의 하나로서 운영되고 있었다.

) PRWORA는 이와 함께 SSI(Supplemental Security Income), 식품구입권(Food Stamp), 아동보육제도(child care system), 아동양육프로그램 등에도 변화를 가져 왔다. Food Stamp의 경우 최고지급금액이 축소되었으며 수급요건으로 근로의 의무가 부과되었다.

먼저 AFDC는 피부양아동이 있는 편부모가정에 대한 현금지원 프로그램이다. AFDC는 1994년에 소득지원액이 최고조에 달하였는데 이 당시 510만 가구의 1400만명(전체 인구의 5.5%에 해당)에게 소득지원을 행하였다. 식품구입권 프로그램은 정부의 지정을 받은 상점에서 식품을 구입할 수 있는 쿠폰을 제공하는 프로그램이다. 1995년에 가구원이 네 명인 가구의 경우 평균 월간 $280에 해당하는 쿠폰이 제공되었으며 전체 국민의 10%에 해당하는 2700만명이 식품구입권 프로그램의 지원을 받았다. Medicaid는 빈곤가구의 아동, AFDC의 수혜자인 편모, 그리고 임신한 여성에게 의료를 지원하는 프로그램이다. 1995년의 경우 세 명의 자녀를 가진 편모에게 월간 약 $350 내지 $400의 의료비가 지원되었다.

1996년의 복지개혁은 근로능력이 있는 개인으로 하여금 근로를 통한 자활을 이루도록 요구하여야 한다는 당시의 사회적 분위기를 반영한 것이었다. 즉, AFDC가 처음 도입되었던 1960년대 이후 여성의 경제활동참가율이 지속적으로 높아짐에 따라 피부양아동이 있는 여성이라도 근로능력이 있는 경우 근로를 통한 자활을 도모해야 한다는 인식이 높아졌다. 또한 근로여성 중 상당수, 특히 학력수준이 낮은 젊은 여성의 실질임금수준이 상대적으로 낮아짐에 따라 아예 일을 하지 않는 복지수혜자에 대한 지원수준을 유지하는 것에 대한 관심이 줄어들게 되었다.

아울러 복지관련 지출의 계속적인 증가에도 불구하고 빈곤율이 낮아지지 않았던 것도 제도개혁을 초래한 중요한 원인으로 작용하였다. 이와 함께 복지수혜자들을 포함하는 빈곤층들의 바람직하지 않은 행동양태 또한 복지제도의 개혁을 촉진하였다. 십대의 미혼모, 고등학교 중퇴, 임금이 낮은 일자리에의 취업거부, 마약복용, 범죄집단에의 참가 및 범죄행위 등이 복지수혜자들을 포함하는 최하위 소득계층에 의해 자주 행해졌으며 이에 따라 복지수혜자에 대한 일반 국민의 평가도 부정적인 것이 되었다.

복지개혁의 또 다른 이유는 개혁 이전의 제도가 수혜자의 근로동기를 유발하지 못 하고 있었다는 점이다. 예컨대 복지제도개혁 이전의 체계 하에서 AFDC의 수혜자가 전혀 근로를 하지 않는 경우 1년 동안 $15,137의 소득지원(AFDC, Food Stamp, 주거비 지원, 및 Medicaid를 합한 금액임)을 받을 수 있으나 이 여성이 시간당 $6.35의 임금으로 전일제 근무를 하는 경우(연간 근로시간은 2080시간으로 가정)의 연간 근로소득은 $13,260이 된다. 이 경우 $2,428의 근로소득채권을 추가적으로 받게 되나 다른 한편 Food Stamp나 주거비 지원금액이 줄어들게 되어 연간 총소득은 전혀 근로를 하지 않을 경우에 비해 겨우 $3,691이 많은 $18,828이 된다. 따라서 이 여성의 경우 시간당 실질 순임금은 $1.78에 불과하게 된다. 근로에 대한 실질적인 보상이 이처럼 빈약한 상황에서 복지수혜자의 취업을 위한 노력은 약할 수 밖에 없었다(Haveman and Wolfe, 2001).

) 1996년 상반기의 최저임금은 시간당 $4.25였다.

2. AFDC의 역사와 TANF의 도입

앞에서 언급한 바와 같이 TANF는 기존의 AFDC를 대체하는 제도로서 도입되었다. AFDC는 1935년의 사회보장법(Social Security Act)에 의해 노령연금 및 실업보험과 함께 도입되었다. AFDC는 □피부양아동□이 있는 가정에 대한 경제적 지원을 제공하는 것을 그 내용으로 하였다. 여기서 피부양아동이라 함은 부모 중 한 사람의 사망, 장애, 또는 가출 등으로 인하여 편부모나 다른 친척의 보호하에 있는 아동을 의미한다. AFDC의 수급자격을 가지기 위해서는 또한 가정의 소득과 자산이 일정 규모 이하여야 했다.

AFDC는 연방정부와 주정부가 함께 운영하는 제도였다. 연방정부는 주정부에 대하여 대응교부금(matching grant)을 제공하는 한편 수급자격을 규정하고 급여액의 산정과 관련하여 공제액(deduction)의 종류와 금액을 정하는 권한을 행사하였다. 한편 주정부는 프로그램을 직접 운영하는 주체가 되었으며 또한 급여수준을 정하는 권한을 가졌다. 즉, 주정부는 급여수준(이를 통상 □보장액(guarantee)"이라 부름)을, 그리고 연방정부는 근로소득이 있는 수혜자에 대한 급여삭감률(이를 통상 □세율(tax rate)"이라 부름)을 정하는 역할을 담당하였다. AFDC가 처음 도입된 당시의 삭감률은 100%이었다. 즉, 소득공제가 거의 인정되지 않았다. 1961년에는 AFDC의 수급자격을, 양쪽 부모가 모두 있지만 가장이 실업상태에 있는 가정에까지 확대시키는 AFDC-UP이 도입되었다.

) 여기서 UP는 실직부모(Unemployed Parent)를 의미하며 실업상태는 한 달간의 근로시간이 100시간에 미달하는 경우를 의미하였다. AFDC-UP 프로그램의 시행여부에 관한 결정은 주정부에게 맡겨졌었는데 1970년에 이르러 총 25개주에서 이를 시행하였다.

또 다른 중요한 변화는 1967년에 있었다. 즉, 최초의 근로소득 중 $30에 대하여 소득공제를 인정하였으며 또한 삭감률을 종전의 100%로부터 67%(정확히는 2/3)로 낮추었다. 1967년의 개정에서는 또한 취업유인 프로그램(Work Incentive Program: WIN)이 도입되었다. 이에 따라 가장 어린 자녀가 6세 이상인 자로서 특별한 면제사유(재학, 장애 등)를 가지지 않는 수급자는 취업을 위한 활동에 참여할 의무가 부과되었다. 그러나 WIN은 주정부의 재정지원이 제대로 이루어지지 않았으며 또한 적절한 취업프로그램이 개발되지 못 한 관계로 제대로 시행되지 못 하였다.

) 이를 통상 □30과 1/3의 규칙(30-and-one-third rule)"이라 부른다.

AFDC는 다른 관련된 제도에 의해서도 영향을 받았다. 1960년대에 확대시행된 식품구입권(Food Stamp) 프로그램에서는 모든 AFDC 수급자에 대해서 식품구입권의 수급자격을 인정하였으며 의료보호제도인 Medicaid에서도 AFDC의 수혜자는 수급자격과 관련하여 유리한 지위를 가질 수 있었다. AFDC와 관련을 가지는 또 다른 제도로서 근로소득채권을 들 수 있다. 법률의 규정에 의하여 AFDC의 수급액을 정함에 있어서 근로소득채권으로부터 얻어지는 소득에 대해서는 이를 소득으로 포함시키지 않도록 법률에 규정되어 있었다.

1967년에 67%로 낮아졌던 근로소득에 대한 세율은 1981년에 제정된 총괄예산조정법(Omnibus Budget Reconciliation Act: OBRA81)에 의해 다시 100%로 환원되었다. 환원의 명분은 최저소득계층에 대한 지원을 강화한다는 것이었다. 동법은 또한 주정부가 연방법에서 규정한 내용과 상치되는 취업관련 정책을 시행할 수 있는 길을 열어 놓았다. 즉, 연방정부로부터 면제결정(waivers)을 받는 경우 주정부가 희망하는 정책을 시험적으로 시행할 수 있도록 되었다. 이에 따라 각 주에서는 지역취업프로그램, 강화된 구직활동 등 취업을 강조하는 프로그램들을 시범적으로 도입하였다.

주정부들의 이러한 노력은 1988년의 가정지원법(Family Support Act)의 제정으로 이어졌다. 가정지원법의 핵심적인 내용은 일자리기회 및 기본기술훈련 프로그램(Job Opportunities and Basic Skills Training Program: JOBS)의 도입이었다. JOBS는 그 이전의 WIN을 대체하는 것이었는데, JOBS는 취업을 위한 활동의 의무가 면제되는 수혜자의 범위를 축소시키는 동시에 주정부에게 전체 수혜자 중 일정 비율을 법률에서 인정하는 특정 활동에 참여시키는 의무(이를 참여의무(participation requirements)라 부른다)를 부과하였다. 가정지원법의 또 다른 중요한 내용은 주정부에게 일부 주에서 80년대에 시범적으로 시행했던 저비용 직장탐색 프로그램의 운영과 함께 수혜자의 기술을 향상시키기 위한 교육훈련 프로그램을 도입하도록 강력히 권고 내지는 강제한 것이었다.

그러나 JOBS 프로그램은 제대로 시행되지 못 하였는데 이렇게 된 것은 입법 직후인 80년대말에 시작된 경기침체라는 견해가 지배적이다. 가정지원법은 이처럼 실패하였지만 취업을 강조하고 수혜자의 감소 자체를 목적으로 설정했던 동법의 정신은 이후에도 계승되었다. 즉, 1990년대에 들어 와서 많은 주에서는 취업의무를 강화하였으며 또한 규정된 의무를 이행하지 않는 수혜자에 대해서는 급여의 감축 또는 정지라는 제재(sanctions)를 가하였다.

이와 함께 수혜자의 취업을 유도하기 위하여 연방법률에 규정된 100%의 한계세율 대신 이 보다 낮은 세율을 채택하는 주가 늘어났다. 아울러 최장 수급기간의 설정, 아동수의 증가에 따른 소득지원금액증가의 불인정(이를 family cap이라 부른다) 등도 함께 시도되었다. 더 나아가 대부분의 경우 한 번에 한 가지씩의 제도변화만을 도입했던 종전과는 달리 여러 가지의 제도변화를 동시에 시도함으로써 AFDC의 내용이 원래의 제도의 그것과 크게 달라지는 양상이 나타나게 되었다.

이 시기에 있어서의 또 다른 변화는 새로운 제도의 시범적용이 과거와 달리 일부지역에 국한되지 않고 주 전체를 대상으로 이루어졌다는 것이다. 이처럼 새로이 시도되는 제도변화의 내용이 다양해지고 또한 적용지역이 넓어짐에 따라 원래의 AFDC는 사실상 폐기되는 결과를 가져왔다. 즉, 새로운 제도의 도입을 위한 분위기가 성숙되었던 것이다.

3. TANF의 내용과 새로운 복지정책

가. TANF의 내용

이러한 추세를 반영하여 연방의회는 1996년에 PRWORA를 제정하였으며 이에 따라 기존의 AFDC가 TANF로 대체되었다. 이를 통해 소득지원 프로그램의 시행에 관한 연방정부의 권한이 축소되고 또한 그 때까지 많은 수의 주에서 시범적으로 실시되어 긍정적인 평가를 받은 제도들이 법률로 규정되었다.

) 한편 PRWORA에 대해서는 빈곤층에 대한 지원이라는 정부의 전통적인 의무를 회피하는 것이라는 반대여론이 없지 않았다. 1996년에 클린턴 대통령이 PRWORA에 서명하였을 때 이에 항의하여 3명의 각료가 사임하기도 하였다. 또한 연방정부의 지원방식 변경에 따라 각 주가 소득지원금액을 줄이기 위해 경쟁적으로 수급자의 수를 줄이는 정책을 채택할 것이라는 우려도 제기되었다(race to the bottom). 그러나 PRWORA를 반대했던 사람들의 우려는 현실화되지 않았다.

TANF는 동 제도의 목적으로서 다음의 네 가지를 열거하고 있다.

① 빈궁한 가정(Needy Family)에서 아동들을 잘 돌볼 수 있도록 이들 가정에 (경제적) 지원을 제공함

② 취업준비, 취업, 및 결혼을 촉진시킴으로써 빈궁한 가정들이 정부의 지원에 의존하는 것을 종료시킴

③ 혼외임신을 예방하고 줄이며 이에 관한 연간 목표량을 설정함

④ 양친이 온전하게 존재하는 가정의 형성과 유지를 촉진함

이처럼 TANF는 빈궁한 가정(needy families)에게 취업과 가정안정을 위한 지원을 하는 것을 우선적인 목적으로 하여 도입되었다. 여기서 빈궁한 가정의 범위는 주정부가 자율적으로 정할 수 있도록 위임하였으나 일반적으로 연방정부가 공식적으로 설정하는 빈곤선에 해당하는 소득의 200% 이하의 소득을 가진 가정을 의미하는 것으로 받아들여지고 있다. 이에 비해 세 번째와 네 번째의 목표와 관련해서는 주정부가 지원대상이 되는 가정의 범위와 서비스의 내용을 자율적으로 정할 수 있도록 되었다.

한편 이상의 4개의 목표를 함께 추구한 주는 소수에 불과하였으며 대부분의 주들은 처음 2개의 목표를 강조하는 정책을 시행하였다. 이와 함께 대다수의 주들은 취업한 수혜자에 대한 보상을 확대함으로써 빈곤을 추방하는 것을 또 다른 목표로 설정하였다. TANF의 중요한 내용을 정리해 보면 다음과 같다.

(1) 자금지원방식의 변화와 MOE

AFDC체계 하에서는 연방정부의 지원이 주정부가 복지정책을 위해 지출하는 금액에 상응하는 금액을 연방정부가 주정부에 지급하는 대응교부금(matching grant)의 형태로 이루어졌으나 TANF에서는 주정부가 기존의 복지관련 지출금액의 일정비율(75-80%) 이상을 복지정책을 위해 집행하는 것을 조건(이를 노력유지조건(maintenance of effort: MOE)이라 부른다)으로 하여 미리 정해진 일정 금액을 주정부에게 지원(block grant)하는 형태로 바뀌었다. 이에 따라 주정부는 과거 AFDC하에서는 엄격한 규정에 따라 연방정부의 지원금을 집행하는 위치에 있었으나 이제는 TANF가 규정한 4개의 목표와 배치되지 않는 범위 내에서 제도변화 이전부터 자율적으로 결정할 수 있었던 급여수준에 더하여 한계세율, 소득상한, 자산금액 상한, 그리고 수혜자에 대한 지원형태 등을 자유로이 정할 수 있게 되었다. 특히 지원형태를 자율적으로 결정할 수 있게 됨에 따라 주정부는 아동보육, 일자리탐색지원, 여타의 사회적 서비스 등을 자유롭게 제공할 수 있게 되었다.

) 주정부가 연방정부의 block grant를 받을 수 있기 위해서는 주정부가 복지관련 프로그램의 운영을 위해서 1994회계연도 동안 집행한 AFDC 총지출액 중 주정부가 부담한 부분의 80% 이상을 유지하여야 했다. 단, 취업률 요건(work participation rate requirements)을 충족시키는 주의 경우에는 요구되는 MOE 요율이 75%로 낮아지도록 되어 있었다. TANF가 시행된 이후 최초 4년 동안 MOE 요율을 충족시키지 못 한 주는 없었다. 한편 연방정부가 지급하는 정액보조금(block grant)은 물가와 연동되어 있지 않는 관계로 5년의 기간이 경과한 2001년 현재 그 실질금액이 약 25% 정도 하락하였다.

(2) 수급자격의 성격 변화

이와 아울러 종전에는 수급요건을 충족시키는 개인에 대한 지원이 수급자의 당연한 권리(entitlement)로서 인정되었으나 이러한 권리로서의 성격이 부정됨에 따라 어떤 개인이 수급요건을 충족시킨다고 해서 주정부가 당연히 지원을 해야 하는 의무를 지는 것은 아니게 되었다.

(3) 수급기간의 제한

다른 한편 새로운 조건이 일부 추가되었는데 무엇보다도 가장 근본적인 변화는 수급기간의 제한과 취업관련 의무에 관한 것이었다. 즉, 연방정부가 지원하는 자금은 개별 수혜자별로 일생 동안 60개월을 초과해서 받을 수 없도록 규정하였다. 단, 주정부가 전체 수혜자 중 20%의 범위 내에서 이 규정의 적용을 배제할 수 있도록 허용하였다.

수급기간의 제한은 미국의 소득지원 프로그램에서는 매우 새로운 개념으로서 이는 공적부조의 목적에 관한 미국의 철학의 변화를 의미하는 것이었으며 또한 대부분의 수급자들의 경우 일정 기간내에 자활을 얻을 수 있다는 것을 전제로 하는 것이었다.

(4) 취업의무의 부과와 제재

<표 1> AFDC와 TANF 프로그램의 비교

항목	AFDC	TANF
연방정부의 자금 지원방식	대응교부금(Matching grant)	정액 교부금(Block grant)
수급자격	부모 중 일방의 지원을 받지 못 하는 아동 또는 부모가 모두 있더라도 가장의 실업으로 인해 소득이 낮은 가정의 아동(AFDC-UP)	저소득가정의 아동, 구체적인 조건은 주정부가 정함. AFDC-UP은 폐지됨. 미성년의 기혼여성은 부모와 함께 거주하여야 하며 또한 학교에 재학 중이어야 함.
지원형태	원칙적으로 현금지급	현금지원 및 다양한 형태의 서비스 및 비현금급여
급여수준	주정부가 정함	좌동
수급자의 개인적 권리	연방정부는 모든 수급자에 대해 지원액의 일정비율을 부담하는 의무를 짐	수급자의 개인적 권리(individual entitlement)를 인정하지 않음
소득액 제한	총소득이 일정 금액을 초과할 수 없음	규정 없음
자산액 제한	자산액이 일정 금액을 초과할 수 없음	규정 없음
소득공제	취업 후 4개월이 경과한 이후 $90 및 아동보육경비; 12개월 이후에는 소득공제 불인정	규정 없음
수급기간 제한	제한 없음	연방정부가 지원하는 자금은 일생 동안 60개월을 초과할 수 없음. 단, 아동이 직접 수급자격을 갖는 경우 기간의 제한을 받지 않음.
취업관련 의무	3세 미만의 아동이 없는 수급자는 JOBS에 참여하여야 함	취업관련 의무를 면제받는 수혜자의 범위가 축소됨. 인정되는 활동의 범위 또한 축소됨.
취업관련 의무의 이행	JOBS에의 참가요건에 따름	취업관련 의무를 이행하는 수혜자의 비율이 2002회계연도까지 50%를 넘어야 함
의무불이행에 대한 제재	일반적으로 규정	구체적으로 규정

자료: Moffitt(2001)의 Table 2(pp.94-95)를 재구성.

또한 주정부에게 전체 수혜자 중 일정 비율 이상(예컨대 배우자가 없는 기혼여성의 경우 50% 이상, 그리고 배우자가 있는 가정의 경우 90% 이상)이 주당 30시간 이상의 근로 또는 구직을 위한 노력을 이행하도록 유도하는 의무를 부과하였다. TANF 도입 당시에는 그 어떤 주도 이 요건을 충족시키기 어려울 것이라는 예상이 지배적이었다. 그러나 각 주에서의 수혜자의 감소비율(기준년도는 1995년)만큼 규정된 취업관련의무 이행자의 비율을 낮춰주는 조치(point-for-point credit for caseload reduction)에 의해 이 요건의 이행의무는 크게 약화되었으며 실제로 이 요건을 충족시키지 못 한 주는 없었다.

) 예컨대 수혜자가 50% 감소한 주의 경우 취업관련활동을 수행해야 하는 수혜자의 의무비율은 0%로 낮아져 이행의무가 실질적으로 소멸하게 된다.

또한 새로운 입법에서는 취업관련 의무의 내용을 과거에 비해 크게 강화하였다. 예컨대, 학교 등에서 이루어지는 일반적인 교육이나 훈련이수 등은 동 의무를 충족시키지 못 하는 것으로 규정하였다. 이는 제도가 지향하는 바가 교육이나 훈련으로부터 취업 자체로 전환된 것을 의미한다. 또한 이러한 의무를 충족시키지 못 하는 수급자에 대해서는 제재를 가할 수 있도록 하였는데 제재의 정도 또한 과거의 규정에 비해 크게 강화되었다. 다른 한편 특별한 어려움을 가지는 가정에 대해서는 취업관련 의무를 면제받을 수 있도록 하는 규정을 두었다.

) 이에 비해 TANF가 도입되기 전에 시행된 가족지원법(Family Support Act: FSA, 1988년 시행)에서는 자녀의 나이가 3세 이상인 여성에게만 취업을 위한 활동을 수행할 의무를 부과하였으며 이들 활동에 취업뿐 아니라 교육이나 훈련을 포함시킴으로써 의무충족을 위한 활동의 범위를 비교적 넓게 규정하였다.

PRWORA에 의해 도입된 TANF와 AFDC의 중요한 차이점을 정리해 보면 <표 1>과 같다.

나. 새로운 복지정책의 내용

PRWORA가 제정된 후 동법이 규정한 최소한의 의무사항보다 더 진전된 형태로 제도를 운영하는 주들이 적지 않았다. 대표적인 예가 수급기간이었다. 앞에서 언급한 바와 같이 PRWORA에서는 개별 수급자의 일생 동안의 수급기간이 60개월을 초과하지 못 하도록 규정하였다. TANF가 시행된 첫 해에 PRWORA가 규정한 최장수급기간인 60개월을 채택한 주는 27개였으며 나머지 주들은 이 보다 더 짧은 수급기간을 설정하였다.

) 가장 짧은 수급기간은 코네티컷의 21개월이었다.

주들은 또한 취업의무와 함께 의무위반에 대한 제재도 강화하였다. 즉, □취업 우선(Work First)"의 접근방법이 보편화되면서 기존의 수혜자와 신규 수급신청자들을 교육이나 훈련보다 어떤 형태로든 취업으로 유도하는 정책이 채택되었다. 아울러 많은 주들에서 수혜자의 취업의무 면제사유가 되는 어린 피부양아동의 연령의 상한을 1년이나 심지어는 6개월로 낮추는 등 취업의무의 면제요건을 강화하였다.

취업을 유도하기 위한 방안으로서 세율의 인하도 이루어졌다. 10개 주는 AFDC 하에서의 공제액을 그대로 유지하였으나 나머지 주들은 세율을 50% 전후 수준으로 크게 인하하였다. 특히 코네티컷에서는 소득이 빈곤선을 넘어설 때까지 소득에 대한 공제율을 100%로 설정함으로써 근로소득이 증가하더라도 급여가 전혀 삭감되지 않도록 하였다. 또한 기존의 수급가정에서 새로이 아동을 출산하는 경우 새로이 태어난 아동을 급여액 산정시 제외시키는 family cap 제도가 22개 주에서 채택되었으며 위스콘신에서는 아예 급여수준이 가정내의 아동의 수에 영향을 받지 않는 제도를 시행하였다.

TANF가 처음 도입될 당시 우려했던 사항 중의 하나는 정액 교부금으로의 전환으로 인해 각 주가 저소득계층에 대한 지원을 가능한 범위 내에서 최저수준으로 줄여나가지 않을까(race to the bottom) 하는 것이었다. 그러나 TANF 시행 이후 소득지원의 대상자의 수가 크게 감소하였음에도 불구하고 정부의 복지관련 지출금액은 감소하지 않았는데 이는 상당 부분 MOE에 의한 것이다(Chernick and Reschovsky, 2002).

) 예컨대 중서부의 7개 주(Illinois, Indiana, Iowa, Michigan, Minnesota, Ohio, Wisconsin)의 복지관련 지출액은 시행 이전인 1996년에 $46억이었으나 2000년에는 $48억으로 증가하였다.

MOE는 원래 연방정부의 지원형태가 정액 교부금으로 전환되면서 주정부가 이를 이용하여 재정 대체(fiscal substitution)를 시도하는 것을 방지하기 위한 목적으로 도입되었다. 즉, 주정부가 기존의 소득지원 수준을 낮추거나 혹은 지원금액의 증가를 억제함으로써 총지출을 줄이는 방법으로 총 복지지출 중 주정부가 부담하는 비중을 인위적으로 낮추는 것을 방지하기 위한 것이었다.

1996년부터 2001년의 기간 동안 현금지원 수급자의 수가 빠른 속도로 감소하였는데 이러한 상황에서 MOE는 중요한 의미를 갖게 되었다. 만약 주정부가 상기 기간 동안 수급자 1인당 현금지원액을 TANF 시행 이전인 1992-1994년의 수준으로 유지하고 또한 지출액 중 주정부가 부담하는 비율을 과거 대응교부금 체계하의 수준으로 유지하였다면 주정부의 년간 총지출액의 규모는 1994년 한 해 동안의 지출규모의 38%에 불과하였을 것이다. 이는 곧 TANF 도입 이후 MOE가 주정부로 하여금 추가적인 37(= 75 - 38)%의 지출을 유도하였음을 의미한다.

지출금액의 크기의 변화보다 더욱 중요한 변화는 지출금액의 구성에 관한 것이었다. TANF 시행 이후 많은 주들은 현금지원을 위한 지출을 줄이는 대신 취업한 저소득가정에 대한 여러 가지 비현금지원을 강화하였다. 또한 비현금지원이 현금지원을 받는 수급자만을 대상으로 주로 이루어졌던 AFDC 체계하에서와는 달리 TANF 하에서는 현금지원과 비현금<표 2> 복지지출 구성비의 변화: 중서부 7개 주

(단위: %)

	현금지원		노동시장 관련지원		아동보육		가정형성 및 유지		저소득자에 대한 세제지원
연도	1996	2000	1996	2000	1996	2000	1996	2000	1996	2000
계	72	30	8	12	14	38	6	18	0	2
Illinois	66	27	5	4	13	38	16	31	0	0
Indiana	65	28	8	6	22	44	4	18	0	4
Iowa	66	35	7	12	13	35	14	18	0	0
Michigan	78	29	11	15	9	40	2	15	0	2
Minnesota	74	44	5	10	13	36	8	11	0	0
Ohio	74	37	8	16	17	36	1	11	0	0
Wisconsin	74	12	8	20	16	45	2	13	0	10

자료: Welpan Network(2002, p.12)에서 인용.

주: 1) 현금지원: 전통적인 소득지원에 해당. 여기에는 주택이나 전기·가스·수도 등의 공급업체에게 수급자를 대신하여 정부가 직접 지불하는 집세 또는 공과금과 특별히 경제적 어려움을 당한 자에게 지급되는 단기간의 비상지원이 포함됨.

2) 노동시장 관련지원: 대상자의 취업준비 지원, 취업알선, 그리고 취업한 자에 대한 직장유지를 위한 지원 등을 포함. 여기에는 교육과 훈련, 임금지원, 출퇴근을 위한 교통수단 지원, 노동시장 정착을 위한 지원 그리고 취업에 필요한 단기자금 지원 등이 포함됨.

3) 아동보육: 아동보육서비스 제공자에 대한 지불을 비롯한 아동보육관련 비용지원임. 각 주가 아동보육지원대상을 현금지원 수급자로 한정하지 않음으로써 현금지원의 수급자격을 갖지 않는 소득계층에까지 대상이 확대되었음. 예컨대, 빈곤선의 185%에 해당하는 소득을 얻는 가구들까지도 아동보육지원의 대상이 되는 경우가 적지 않음.

4) 가정형성 및 유지: 가족구성원간의 연대를 강화하고 건강한 가정 분위기를 조성하며 아동 및 청소년의 건전한 성장을 촉진하기 위한 제반 지원을 포함. 또한 최근으로 올수록 지원의 내용과 형태가 더욱 다양해지고 있음. 구체적인 지원형태를 보면 혼외출생 및 미성년 임신의 예방, 아버지의 가정에의 복귀 유도, 영유아 보육지원, 가정폭력의 예방 및 피해여성 지원 등임.

5) 저소득자에 대한 세제지원: 연방정부의 근로소득채권에 추가하여 주정부에서 별도로 시행하는 근로소득채권 프로그램을 통한 지원임.

지원을 분리해서 운영함으로써 현금지원을 받지 않으면서 다양한 형태의 지원을 받는 수급자의 수가 크게 증가하였다. 이에 따라 <표 2>에 제시된 중서부 7개 주의 경우 전통적 복지정책에 해당하는 현금지원의 비중이 1996년의 72%로부터 2000년의 30%로 하락하였다. 이는 복지정책의 내용에 근본적인 변화가 있었음을 의미한다. 다른 한편 아동보육은 TANF 시행 후 4년이 지난 2000년에 이르러 그 비중이 38%로 급상승하여 가장 큰 지출항목으로 부상하였다. 가정형성 및 유지 또한 그 비중이 3배로 증가하여 현금지원에 이어 세 번째로 중요한 지출항목이 되고 있다. 한편 노동시장관련지원과 저소득자에 대한 세제지원도 소폭이나마 그 비중이 증가하였다.

) 대표적인 경우로서 위스콘신주를 들 수 있다. 위스콘신에서는 아동양육 프로그램이나 취업한 가정을 대상으로 하는 건강보험이 현금지원 프로그램과는 별도로 운영되고 있다.

) "Welfare then, welfare now: Expenditures in some midwestern states" in  http://www.ssc.wisc.edu/irp/welpan/jan02part4.pdf

<표 2>에서 특히 주목을 끄는 주는 위스콘신주이다. 위스콘신은 다른 주와는 달리 현금지원의 비중이 12%로서 극히 낮다는 특징을 가진다. 즉, 다른 주의 경우 현금지원의 비중이 여전히 가장 높거나 아니면 아동양육 항목에 이어서 2위의 지위를 차지하고 있는 데에 비하여 위스콘신의 경우에는 노동시장 관련지원이나 가정형성 및 유지보다 그 비중이 낮다는 것이다. 이와 아울러 위스콘신주에서는 주정부 차원의 근로소득채권을 시행하는 한편 소득지원수급 자격의 결정이나 지원금액을 산정함에 있어서 수급대상자의 근로소득 전액을 포함시킴으로써(즉, 소득공제를 인정하지 않음으로써) 현금지원을 감축하는 노력을 행하였다. 이는 위스콘신주가 다른 주에 비해 복지의존을 감소시키기 위한 노력으로 특별히 취업을 강조해 왔음을 의미한다.

4. 복지개혁의 성과

지금까지 나타난 복지개혁의 중요한 성과를 정리해 보면 다음과 같다(Corbett, 2002; Welpan, 2002).

첫째, TANF가 시행된 이후 현금지원을 받는 수급자의 수가 크게 감소하였다. 미국 전체를 보면 현금지원 수급자의 수가 시행이전인 1994년 1월 현재의 505만명으로부터 2001년 1월에는 214만명 수준으로 감소하였다(감소율 58%; <표 3> 참조). 또한 1996년 1월과 비교하는 경우에도 2001년 1월에는 중서부 7개 주 가운데 반수 이상에서 그리고 미국 전체에서 현금수급자의 수가 반 이하로 감소하였다. 특히 위스콘신의 경우 현금지원 수급자의 수가 1994년 1월의 78,507명으로부터 2001년 1월에는 17,012명으로 감소하여 78%라는 가장 높은 감소율을 기록하였다. 이는 앞에서 언급했던, 취업을 강조하는 위스콘신주의 정책이 일단은 상당한 성과를 거두었음을 보여주는 것이라 하겠다.

) 특히 젊은 기혼여성 및 어린 자녀를 가진 여성들의 감소가 현저하였다.

둘째, 저소득 기혼여성 중 취업한 자의 수가 증가하였다. 소득지원을 벗어난 여성 중 소득지원을 탈피한 이후의 임의의 시점에서 취업상태에 있는 자의 수가 전체의 약 2/3에 이르는  것으로 조사되었으며 또한 전체의 80% 정도가 노동시장에 참여하고 있는 것으로 조사<표 3> 현금지원 수급자의 변화 추이: 중서부 7개주

(단위:명)

	1994년 1월	1996년 1월	2001년 1월
Illinois	238,946	233,664	65,132
Indiana	74,169	52,254	39,413
Iowa	39,623	33,559	20,027
Michigan	225,671	180,790	70,468
Minnesota	63,552	58,510	38,087
Ohio	251,037	209,830	86,483
Wisconsin	78,507	65,386	17,012
미국 전체	5,052,854	4,627,941	2,143,031

자료: Welpan Network(2002, p.13)에서 인용.

되었다. 전체적으로 배우자가 없는 기혼여성의 경제활동참가율이 1994년의 63.6%로부터 1999년의 71.5%로 상승하였다. 특히 현저한 증가를 보인 집단은 미혼모집단으로서 이들 중 취업자의 비율은 50%로부터 65%로 상승하였다.

셋째, 저소득 여성들의 소득수준이 높아졌다. 소득지원을 벗어난 여성들 중 다수가 임금수준이 낮은 일자리에 취업하며 또한 이들의 임금수준은 시간이 경과하여도 별로 상승하지 못 하는 경향이 있다. 그럼에도 불구하고 이들 여성들 특히 최하위 소득수준 여성들의 소득이 증가하였다. 자녀가 있는 여성 중 최하위 5분위 여성들의 소득은 1996년에 $7,920이었으나 2000년에는 $8,867로 상승하였다. 또한 이들의 소득 중 근로소득이 차지하는 비중은 26%에서 36%로 상승한 반면 정부의 소득지원이 전체 소득에서 차지하는 비율은 53%로부터 37%로 하락하였다.

넷째, 빈곤율이 하락하였다. TANF 시행 이후 나타난 또 한 가지 현상은 빈곤율의 감소이다. 예컨대 중서부 7개주 중 가장 많은 인구를 가진 일리노이주의 경우 1994년, 1997년, 그리고 2000년의 빈곤율은 각각 13.0%, 11.6%, 그리고 10.8%로서 계속적인 하락추세를 나타내었다. 또한 미국전체를 보더라도 상기 년도들의 빈곤율은 각각 14.8%, 13.5%, 그리고 11.5%로서 마찬가지의 하락추세를 보여 주고 있다. 가구주가 여성인 가계 중 빈곤율은 1996년에는 36.5%이었으나 1999년에는 30.4%로 하락하였다. 또한 아동 빈곤율도 20%로부터 17% 아래로 하락하였다. 또한 전체 아동 중 절대빈곤가구(가구소득이 정부가 정한 빈곤선의 50%에 미달하는 가구)에 속하는 아동의 비율도 9% 수준에서 7% 아래로 떨어졌다. TANF가 빈곤율의 감소를 목표로 하여 도입된 제도는 아니었으나 이러한 빈곤율의 하락은 TANF에 대한 국민들의 지지를 가져오는 또 다른 이유로 평가받고 있다.

다섯째, 가구 후생의 여타 지표들 또한 개선되었다. 전체 출생 중 혼외출생의 비율은 1960년대 이후 계속적으로 높아져 왔으나 1990년대에 들어 안정된 수준을 나타내고 있으며 양쪽 부모와 함께 살고 있는 흑인아동의 비율도 다소간 상승하였다. 또한 10대 출생율(teen birth rate)도 1991년에는 1000명의 출생 당 62.1명이던 것이 2000년에는 48.7명으로 하락하였다.

5. 앞으로의 과제

미국의 새로운 복지제도는 앞에서 살펴본 바와 같이 괄목할 만한 성공을 거두었지만 새로운 제도 또한 완전한 것일 수는 없다. 현재 거론되어지고 있는 과제를 정리해 보면 다음과 같다(Berlin, 2002; Chernick and Reschovsky, 2002).

i) 교육훈련 프로그램의 확충

TANF에서 취업우선의 전략이 채택된 것은 복지개혁 이전 교육훈련을 강조했던 가정지원법(Family Support Act; 1988년 제정)이 기대했던 성과를 가져 오지 못 한 데에 상당 부분 기인한다. 그러나 취업우선전략과 교육훈련우선전략은 각각 나름대로의 효과를 가지지만 이 양자를 적절히 결합해 시행하는 경우 가장 나은 결과를 가져 올 수 있다. 따라서 취업우선의 전략을 유지하는 한 편 대상자의 사정에 따라 적절한 교육훈련을 시행하는 방향으로의 정책수정이 필요하다.

ii) 취업이 어려운 자에 대한 지원 확대

예상했던 것과는 달리 현재 전체 수급자 중 취업이 어려운 자(최근 취업경력이 없는 장기 수급자)의 비율은 그다지 높지 않다. 그 이유는 취업한 수혜자에게도 소득지원을 하고 있으며 다른 한편 취업이 어려운 자들이 강화된 취업관련 프로그램에의 취업의무를 충족시킬 수 없어 이들 중 상당수가 수혜대상자에서 제외되어 있기 때문이다. 그러나 장기적으로 복지의존을 낮추어 나가기 위해서는 취업이 어려운 자들로 하여금 취업장애를 극복할 수 있도록 지원을 강화하여야 할 것이다. 특히 이들이 신체적 장애나 낮은 기술 수준 등의 심각한 개인적 취업장애요인을 극복할 수 있도록 지원하는 프로그램을 개발하고 또한 이러한 프로그램에의 참여를 취업관련 프로그램 참여의무의 이행으로 인정하는 조치의 도입이 필요하다. 아울러 정부가 □경험을 위한 일자리□나 공공근로 등의 기회를 창출할 필요가 있다.

iii) 취업자에 대한 지원

1990년대에 들어 취업을 통해 복지제도를 떠난 대부분의 가정들의 소득수준은 여전히 낮아서 취업 후 수년이 지난 뒤에도 여전히 빈곤을 면하지 못 하고 있다. 따라서 빈곤퇴치를 지향하는 고용정책의 중요한 과제는 단순히 취업에로의 유도에 그치는 것이 아니라 일단 취업한 근로자가 취업상태를 계속적으로 유지하면서 소득증가가 이루어질 수 있도록 지원하는 것이다. 이는 취업함으로써 복지제도를 벗어난 사람들에게도 식품구입권이나 근로소득채권 등의 지원이 계속적으로 필요하다는 것을 의미한다. 또한 복지제도를 떠난 사람들이 자활을 달성하는 데에는 상당한 기간이 소요되므로 취업에 성공한 경우라도 임금수준이 낮은 경우에는 계속적으로 소득지원을 받게 된다. 따라서 취업상태를 유지하면서 소득지원을 받는 수급자에 대해서는 취업상태가 유지되는 기간 동안을 연방정부가 정한 수급기간의 제한에서 제외시키는 방안의 도입 등을 고려할 필요가 있다.

iv) 경기침체에 대한 대비

경기침체는 일자리를 감소시키며 따라서 구직자 특히 기술이나 경험을 제대로 갖지 못한 복지수혜자들의 취업을 매우 어렵게 만든다. 뿐만 아니라 경기침체기에는 저소득계층에 대한 재정지원의 필요성이 더욱 높아지는 반면 정부의 조세수입은 오히려 감소되기 때문에 원활한 복지정책의 시행이 어렵게 된다.

경기침체에 따른 실업의 증가와 소득수준의 감소가 정부의 복지관련 지출부담을 증가시키는 정도를 결정하는 중요한 요소 중의 하나는 새로이 실업을 당한 사람들 중 실업급여의 수급자격을 갖는 자의 비율과 이들에게 지급되는 실업급여금액의 크기이다. 이전의 경기침체기에 있어서는 대부분의 저소득근로자의 경우 실직전 근무기간이 짧거나 임금수준이 낮거나 혹은 주로 비정규직으로 근무했다는 등의 이유로 인해 실업급여의 수급대상이 되지 못 했다. 또한 앞으로 다가 올 경기침체기에 복지지원을 받던 근로자 중 실직하는 경우 실업급여의 수급자격을 가질 것으로 예상되는 근로자의 비율은 40%에도 미치지 못 할 것이라는 견해가 일반적이다.

이러한 상황에서 주정부가 당면한 문제는 앞으로 예상되는 경기침체에 따른 복지관련 지출증가에 어떻게 대응할 것인가 하는 것이다. PRWORA 이전의 AFDC하에서는 연방정부의 지원이 대응교부금의 형태로 이루어졌기 때문에 수급자의 증가 등의 이유로 주정부의 지출이 늘어나는 경우 연방정부의 지원이 자동적으로 증가하게 되어 있었다. 그러나 TANF 체계하에서는 수급자의 증가 등으로 복지지출이 증가하는 경우 주정부가 부담하는 부분이 증가할 수 밖에 없는 구조로 되어 있다. 따라서 경기침체 시 연방정부의 지원이 자동적으로 증가하도록 하는 제도적 장치의 도입이 필요하다.

) AFDC 하에서는 현금지원을 위한 총지출 중 주정부가 부담하는 비율은 13-50% (평균 40%) 수준이었다. 그러나 TANF의 도입과 정액 교부금으로의 전환으로 인해 주정부의 현금지원의 한계가격(marginal price of assistance)은 종전의 0.4로부터 1로 상승하였다.

IV. 요약 및 결론

1996년의 미국의 복지개혁은 복지수혜자들의 취업을 유도하고 이를 통해 이들의 자활을 도모하는 것을 중요한 목표의 하나로 설정하였다. 복지개혁법의 제정에 의해 종전의 AFDC를 대체한 TANF에서는 연방정부가 주정부에게 자금을 지원하는 방식을 대응교부금으로부터 정액교부금으로 바꾸고 종전에 저소득 가정에게 인정되었던, 정부의 소득지원을 받을 □권리□를 폐지하였다. 아울러 취업우선의 전략을 채택하여 수급요건으로서 수혜자들에게 취업하거나 또는 취업을 위한 노력을 이행할 의무를 부과하였으며 개별 수혜자가 일생 동안 연방정부가 제공하는 자금으로부터 소득지원을 받을 수 있는 기간을 5년 이내로 제한하였다.

미국의 복지개혁은 지난 6년의 기간 동안 상당한 성과를 거두었다. 즉, 새로운 제도가 도입된 이후 현금지원을 받는 수급자의 수가 크게 감소하였으며 소득지원을 벗어난 자 중 많은 수가 취업함으로써 이들의 소득에서 근로소득이 차지하는 비중이 증가하였다. 이는 당연히 빈곤율의 하락을 가져 왔으며 혼외출생이나 미성년자에 의한 출산도 감소하였다. 이처럼 수급자가 급격히 감소하였으나 다른 한편 저소득 가정의 취업을 돕기 위한 정부의 비금전적인 지원은 크게 증가하였다.

한편 이러한 긍정적인 성과는 TANF의 도입 외에 그간의 높은 경제성장과 근로소득채권을 통한 저소득 취업근로자에 대한 정부의 소득지원이 함께 이루어낸 결과라는 것이 일반적인 견해이다. 즉, 장기간 지속된 호경기는 저소득 수혜대상자의 취업기회를 증대시키고 임금수준을 상승시켰으며 또한 근로소득채권은 저소득계층의 실질임금률을 높임으로써 이들의 취업과 노동증가를 가져 왔다는 것이다.

이러한 미국의 경험은 저소득계층에 대한 지원을 강화하기 위해 기초생활보장제를 도입하였으며 동 제도에서 수급자들의 취업을 통한 자활을 지향하고 있는 우리에게 적지 않은 시사점을 주고 있다.

복지제도의 외적인 요인이라 생각되어지는 경제성장을 논외로 하더라도 근로능력을 가진 수혜자들의 취업을 통한 자활을 유도하기 위해서는 이들에게 소득지원의 전제조건으로서 취업을 위한 노력을 요구하는 한편 수급기간이 장기화되는 경우 소득지원금액을 점진적으로 줄이고 취업관련 의무를 강화시키는 방향으로의 제도적 보완이 필요하다. 또한 일자리와 다양한 자활사업의 개발이 필요하다. 아울러 일반적인 구직활동 지원과 함께 일부 수혜자에 대해서는 보육서비스 등 취업에 필수적인 서비스를 신축적으로 제공하는 등 개별 수혜자의 여건을 고려한, 다양한 형태의 지원서비스가 제공되어야 할 것이다. 이와 함께 취업으로부터 얻어지는 실질적인 보상을 크게 하는 제도적 장치로서 근로소득공제의 확대, 근로소득채권의 도입, 생계·주거·의료 등 개별 프로그램별 분리운영 등을 고려할 필요가 있다. 교육, 기술, 경력, 건강 등의 측면에서 불리한 여건을 가지는 수혜자들에 대해서는 이들의 취업장애요인을 줄여 나갈 수 있도록 효과적인 지원이 이루어져야 할 것이다. 이 외에 복지업무 담당자를 양적, 질적으로 확충할 필요가 있음은 물론이다.

) 근로소득채권의 도입가능성에 관한 논의는 손광락(1999), 안종범 외(2000)를 참조.

마지막으로 경기침체의 가능성에 대비할 필요가 있다. 경기침체는 근로자의 취업과 소득증가를 어렵게 만든다. 이에 따라 수혜자의 수가 증가하고 복지수혜자에 대한 정부지원의 필요성이 높아지는 반면 조세수입의 감소로 인해 정부의 재정여력은 오히려 낮아지게 된다는 문제를 초래하게 된다. 이 경우 정부로서는 불가피하게 재정적자를 감수하지 않을 수 없을 것이나 정부가 감당할 수 있는 적자의 규모에는 당연히 한계가 있다. 따라서 정부로서는 평소 건전재정을 유지하는 것이 경기침체 시에 그 필요성이 높아지는 저소득층에 대한 지원을 최대한 유지할 수 있는 방안이 될 것이다.

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