공적연금의 재정평가와 향후 정책방향

김용하

) 순천향대학교 경제금융학부

Ⅰ. 서언

공적연금제도는 지난 5년간 변화를 거듭하여 왔다. 정권 초기부터 국민연금제도개선의 논의가 있었으며, 1998년 말에는 국민연금제도의 개정이 있었으며, 1999년에는 도시지역 자영자에 대해서도 국민연금이 전면적으로 확대되었다. 2000년에는 공무원 연금재정 위기가 문제화되어 2000년 말에는 공무원연금, 군인연금, 사학연금의 재정안정화를 위한 제도개선이 있었다. 최근에는 공무원연금 등 직역연금에 대한 제도개선전 상태로의 회귀주장이 제기되고 있기도 하다.

현행 공적연금제도는 제도의 포괄성, 안정성, 형평성, 효율성 등 모든 측면에서 문제가 있는 제도로 평가된다. 많은 제도가 선발 선진국의 경험이 후발국의 발전에 도움을 주고 있다. 그러나 공적연금의 경우에는 선진국이 걸었던 길대로 가면, 편하게 갈 길을 두고 험한 길을, 지름길을 두고 멀리 돌아가는 결과가 된다. 세계은행 등 국제기구들의 제안과 국내의 연금제도 개선과 관련한 주요 위원회의 제안의 공통점은 고령화에 대응하기 위한 노인소득보장제도는 다양하면 할수록 좋고, 유연하면 할수록 좋다는 것이다. 경직적인 제도로서 변화무쌍한 21세기의 변화에 능동적으로 대응할 수 없다. 또한 새로운 시스템으로의 이행은 빠르면 빠를수록 좋다는 것이 이들의 마지막 제안이다. 변화에는 많은 저항이 따르게 마련이지만 그 저항은 현재의 제도가 고착될수록 커질 수밖에 없는 것이다.

본 논문은 지난 5년간의 공적연금제도 개선의 방향을 추적하고, 현재 공적연금제도가 가지고 있는 문제점을 연금 재정적 관점에서 재평가하여 봄으로써 향후 공적연금제도의 개선방향을 제시하는데 그 목적이 있다.  본 고에서는 국민연금의 제도개선과 재정 현황 분석(Ⅱ), 공무원연금 등 공적연금의 제도개선 내용과 재정현황 분석(Ⅲ), 공적연금 제도개선을 위한 국내외 대안의 비교 검토(Ⅳ), 공적연금 제도개선의 방향 (Ⅴ)을 제시하고 있다.

Ⅱ. 1998년의 국민연금 개선과 연금재정 평가

1. 1998년 국민연금 제도개선 평가

1997년 말 국민연금제도개선기획단에서는 우여곡절을 거쳐 하나의 안을 제시하였다. 일원형 연금체계를 이원형 연금체계로 전환하고, 연금급여수준을 평균소득자기준으로 40년가입 70%수준에서 40년 가입 40%수준으로 하향조정하며, 연금보험료율은 재정재계산제도의 도입으로 5년에 한번씩 조정할 수 있는 장치를 마련하였다. 또한 연금수급연령도 현행의 60세에서 2013년부터는 5년에 1세씩 상향 조정하는 것으로 하였다. 또한 연금수급가능 최소가입기간을 현행의 15년에서 10년으로 하향 조정하였고, 여성의 연금수급권 강화를 위하여 연금분할제도도 도입하도록 하였다. 또한 적립기금 운용의 민주성을 제고하기 위하여 국민연금 기금운용위원회의 가입자대표 수를 과반수 이상으로 늘리고 위원장도 재경원장관에서 국무총리로 격상하였다. 한편 1998년 10월부터 현행 국민연금제도틀 속에서 도시자영자에게까지 확대하는 것으로 결정하였다.

그러나 국민연금제도개선기획단안은 보건복지부의 국민연금법 개정과정과 국회 통과과정에서 일부조항이 조정되었다. 주요 변경내용은 기초연금과 소득비례연금으로의 이원적 구조안이 번복되어 현행대로 일원적 구조가 유지되었으며, 연금급여율도 40%로의 조정안이 60%로 다시 상향조정되었다. 또한 퇴직금전환금이 삭제되고 연금보험료가 퇴직금의 상향이 이루어졌다. 최종적으로, 도시지역 국민연금 확대는 1999년 4월부터 이루어졌다.

) 복지부에서는 연금급여율을 55%로 조정하여 국회에 상정하였으나, 국회상임위에서 60%로 조정 통과되었다.

2. 국민연금 재정현황

1) 가입대상 및 가입자 현황

국민연금은 1988년에 10인 이상 사업장가입자를 대상으로 처음 발족한 이후에 1992년 부터 5∼9인 사업장에 확대되었고, 1995년 7월에 군지역 자영자 및 농어민에게 확대되었고, 1999년 4월에는 도지지역 자영자를 포함하여 전국민으로 확대되었다.

〈표 1〉 가입자 현황

연도	총 계		사업장가입자		지역가입자	임의 가입자	임의계속 가 입 자
	사업장수	가입자수	사업장수	가입자수
1988	58,583	4,432,695	58,583	4,431,039	-	1,370	286
1989	62,952	4,520,948	62,952	4,515,680	-	4,036	1,232
1990	72,511	4,651,678	72,511	4,640,335	-	8,274	3,069
1991	80,987	4,768,536	80,987	4,747,605	-	14,921	6,010
1992	120,374	5,021,159	120,374	4,977,441	-	32,238	11,480
1993	129,703	5,159,868	129,703	5,108,871	-	40,452	10,545
1994	144,910	5,444,818	144,910	5,382,729	-	48,332	13,757
1995	152,463	7,496,623	152,463	5,541966	1,890,187	48,710	15,760
1996	164,205	7,829,353	164,205	5,677,631	2,085,568	50,514	15,640
1997	172,759	7,835.878	172,759	5,600,947	2,085,489	47,208	102,234
1998	160,027	7,126,307	160,027	4,849,926	2,129,243	46,480	100,658
1999	186,106	16,261,889	186,106	5,238,149	10,822,302	32,868	168,570
2000	211,983	16,209,581	211,983	5,676,138	10,419,173	34,148	80,122
2001	250,729	16,277,826	250,729	5,951,918	10,180,111	29,982	115,815

국민연금가입자는 크게 사업장가입자, 지역가입자, 임의가입자로 나눌 수 있다. 사업장가입자는 5인 이상의 사업장에 종사하는 근로자로 2001년 현재 595만 1,918명이다. 지역가입자는 사업장가입자가 아닌 자로서 1995년 7월 이전에는 모두 임의가입대상자였으나 자영자 등에 대한 국민연금 확대로 농어촌 및 도시지역 자영자 들이 당연가입대상자로 포함되어, 지역가입자수는 1,018만명이다. 그외 임의가입자는 3만명, 임의계속가입자는 11만명으로 총 1,628만명이 가입하고 있다.

2) 급여종류 및 급여현황

국민연금급여는 크게 노령연금, 장해연금, 유족연금, 반환일시금으로 나눌 수 있다.

노령연금은 20년 이상 가입자에게 지급되는 완전노령연금, 60세 이상 도달자로서 10년 이상 가입자에게 지급되는 감액노령연금, 55세 이상 가입자로서 연금을 수급하기를 원하는 사람에게 지급되는 조기노령연금, 연금제도 도입초기에 45세 이상자였던 가입자에게 과도기적으로 지급되는 특례노령연금 등이 있다. 현재는 특례노령연금과 조기노령연금만 수급자가 발생하고 있으며, 그 숫자는 60만 2천명 정도이다.

장해연금은 가입중 질병□부상으로 인하여 장해가 발생한 경우 장애정도에 따라 지급되는 연금으로 현재 3만명이 수급하고 있으며, 유족연금은 가입기간 1년 이상인 가입자나 노령연금수급권자가 사망하였을 때 유족이 받는 연금으로 현재 14만 6천명 정도가 수급하고 있고, 반환일시금은 가입기간이 연금수급자격에 미치지 못할 경우 받게 되는 연금으로 1999년도에는 96만명이 수급하였으나 도시지역확대로 2001년에는 24만명으로 감소하였다.

〈표 2〉 급여종류별 수급자 현황

(단위: 명, 백만원)

연도	총 계		노령연금		유족연금		장해연금1)		반환일시금
	수급자	급여액	수급자	급여액	수급자	급여액	수급자	급여액	수급자	급여액
1988	3,128	301	-	-	-	-	-	-	3,136	301
1989	59,402	6,034	-	-	1,811	753	69	54	57,558	5,227
1990	257,318	42,301	-	-	4,927	3,058	501	483	251,890	38,760
1991	382,790	110,882	-	-	8,793	6,601	1,211	1,408	373,247	102,873
1992	492,062	216,542	-	-	14,800	12,943	3,441	5,058	474,901	198,541
1993	583,014	333,132	10,971	6,447	21,387	20,481	6,237	10,248	545,611	295,956
1994	845,613	519,074	22,530	18,524	27,742	28,981	7,001	12,180	789,926	459,389
1995	875,900	793,900	38,162	37,517	34,009	39,128	8,617	16,567	796,628	661,755
1996	945,848	1,177,645	58,099	67616	42,680	51,560	10,011	20,931	832,252	975,570
1997	987,888	1,485,530	83,222	109,722	58,217	72,200	11,804	26,848	830,755	1,274,013
1998	1,263,593	2,439,729	112,946	171,425	71,677	100,134	13,245	31,368	1,061,643	2,126,221
1999	1,254,621	3,871,969	175,572	299,592	93,184	132,018	18,850	57,627	962,923	3,378,752
2000	933,720	1,607,034	482,042	651,367	118,501	114,276	24,084	85,897	304,477	662,420
2001	955,803	1,569,256	602,197	973,629	145,717	140,915	29,925	101,869	171,170	243,445
註: 1) 장해연금은 장해연금과 장해일시금의 합임. 2001년도 장해연금수급자는 2만 7,456명에 836억원임. 2) 2001년의 사망일시금은 6,794명에게 64억원이 지출됨.

3) 비용부담

국민연금제도에 소요되는 비용은 원칙적으로 가입자, 사용자, 정부가 부담토록 되어 있으며, 지역가입자의 경우 사용자가 없으므로 가입자가 사용자 몫을 부담하여야 한다. 현재 사업장가입자의 연금보험료는 보수월액의 6%로 가입자, 사용자, 퇴직금전환금에서 각각 2%씩 부담하고 있으며, 지역가입자는 소득월액의 3%를 부담하여야 하며, 농업구조조정자금에서 가입자 1인당 월 2,200원씩 보조토록 되어 있고, 연금보험료는 보험료율 인상계획에 따라 9%까지 연차적으로 인상하도록 되어 있다.

〈표 3〉 연금보험료 조정계획

(단위: %)

구 분		'88∼'92	'93∼'97	'98	1999년
사업장	계	3.0	6.0	9.0	9.0
	근 로 자 사 용 자 퇴직금전환금	1.5 1.5 -	2.0 2.0 2.0	3.0 3.0 3.0	4.5 4.5 -
구 분		'95∼'99	2000∼2004	2005이후
지역가입자		3.0	4.0∼8.0	9.0

4) 국민연금기금 및 운용 현황

국민연금제도의 재정추이를 보면, 2001년 현재 총수입은 16조 7천억이며, 급여로 지출된 금액은 1조 6천억원에 달하고 있고, 2001년까지 누적된 기금액은 75조 6천억원이다.

〈표 4〉 국민연금 재정수지추이

(단위: 억원)

註: 1) 국민연금 퇴직금부담분 포함

2) 기타수입은 적립금 운용수익 및 기타 잡수입임.

資料: 국민연금관리공단, 「국민연금통계연보」, 1994년.

연도	수 입			지 출			누적 적립금
	총계	연금보험료	이식 수입등2)	총계	급여	관리비
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001	5,282 7,120 10,193 12,787 16,628 32,228 43,414 53,935 68,688 81,600 116,613 135,095 153,006 167,067	5,069 6,279 8,340 9,840 12,234 26,394 33,261 39,663 49,436 56,757 78,407 93,859 103,589 120,690	213 841 1,853 2,947 4,394 5,834 10,157 14,272 19,252 24,843 38,206 41,236 49,417 46,377	3 67 538 1,507 2,400 3,613 5,976 7,939 11,532 15,507 25,270 39,820 17,214 17,228	3 60 423 1,109 2,165 3,331 5,191 7,555 11,176 14,855 24,397 38,719 16,070 15,692	0 7 115 398 235 282 785 384 356 652 873 1,100 1,144 1,536	5,280 12,333 21,986 33,275 47,503 76,118 113,557 159,554 216,709 282,824 374,646 469,923 606,152 756,411

국민연금기금은 크게 공공부문, 복지부문, 금융부문에 분산되어 투자되고 있으며,  2001년말 현재 총 76조원의 적립기금중 공공부문에 31조원, 복지부문에 6천억원, 금융부문에 44조원이 투자되고 있다.

〈표 5〉 기금운용 현황

(단위: 억원)

구 분	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
총 계	5,279	12,332	21,987	33,275	47,504	76,118	113,557	159,554	250,284	331,906	374,647	469,923	606,152	756,411
공공부문	2,880	6,278	10,178	15,178	21,278	30,800	65,520	104,355	146,752	190,652	267,951	318,573	345,114	307,847
복지부문	-	-	-	1,200	2,400	3,900	4,828	6,302	6,945	8,052	14,385	9,900	7,165	6,332
금융부문	2,399	6,054	11,809	16,897	23,826	41,418	43,209	48,897	63,012	84,120	92,311	141,450	253,874	442,232

〈표 6〉 수익율 현황

(단위 : %)

구 분	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
총 계	11.98	12.79	12.55	12.76	12.68	11.99	12.10	12.11	10.75	8.84	14.41	8.45	4.69	8.99
공공부문	11.00	11.00	11.00	11.00	11.00	9.67	10.25	11.64	10.30	10.33	13.02	8.01	8.57	6.62
복지부문	-	-	-	11.00	11.00	11.00	10.94	10.68	9.69	8.67	8.93	8.01	8.05	5.96
금융부문	12.95	14.35	13.83	14.04	14.07	13.87	13.91	13.11	11.86	5.56	18.37	24.49	-4.69	11.37

5) 장기 연금재정전망

현행 국민연금의 급여산식(평균소득자의 경우 40년 가입 60% 급여율)과 보험료율(최고 9%)을 유지할 경우, 국민연금은 2034년에 최초로 총지출이 총수입(기금운용수익 포함)을 초과하는 재정수지 적자 현상이 발생할 것으로 전망된다. 이에 따라 2034년 이후에는 적립기금 원금이 점차 줄어들기 시작하여 2048년경에는 기금이 고갈될 것으로 전망된다.

〈표 7〉 현행 국민연금의 장기재정전망

(단위: 억원, 천명, 2000년 불변가격)

연도	적립기금	총수입	총지출	수지차	가입자	노령연금 수 급 자	부양률	적립률
2000	565,846	141,131	45,207	95,923	16,425	363	2.2%	12.5
2010	2,489,249	414,791	90,782	324,008	18,199	1,780	9.8%	27.4
2020	5,166,792	655,605	260,537	395,068	17,674	3,545	20.1%	19.8
2030	6,309,898	768,113	603,656	164,458	16,318	6,094	37.3%	10.5
2034	5,906,253	752,760	753,661	-901	15,636	6,912	44.2%	7.8
2040	4,256,564	726,316	984,919	-258,603	14,891	7,704	51.7%	4.3
2048	-348,146	554,185	1,293,768	-739,583	14,192	8,090	57.0%	-0.3
2050	-1,852,905	576,343	1,355,556	-779,212	14,092	7,993	56.7%	-1.4
2060	-9,489,135	679,952	1,680,338	-1,000,386	13,094	7,661	58.5%	-5.6
2070	-17,930,476	810,449	2,107,488	-1,297,039	12,189	7,281	59.7%	-8.5
2080	-26,910,748	980,586	2,515,657	-1,535,070	11,544	6,755	58.5%	-10.7

자료: 공적연금제도개선실무위원회, □공사연금제도 개선의 기본구상□, 2000.8.

1998년 법개정으로 연금급여율을 평균소득자 경우 40년 가입기준 70%에서 60%로 하향조정하고, 연금수급개시연령도 단계적으로 상향조정토록 하는 등 수급□부담구조의 불균형 개선을 시도하였으나, 여전히 「고급여-저부담」에 의한 구조적 재정불균형 문제 내재하고 있다.

현행 공적연금의 총기여액 대비 총급여액을 현재가치화하여 비교하면 소득계층 및 연금제도에 관계없이 모든 연금제도가 1.0을 훨씬 초과하고 있는 실정으로 연금재정의 만성적 재정불안이 우려되고 있다.

국민연금의 경우 1998년의 연금개혁을 통해 급여수준을 인하하고 수급연령을 단계적으로 연장하도록 하였음에도 불구하고 1988년에 가입하고 30여 년의 기여기간을 가진 평균소득 사업장가입자의 경우 총기여액대비 총급여액의 현재가치, 즉, 수익비는 연금개혁전 2.99에서 연금개혁후에는 2.32로 감소하게 되며 신규사업장가입자의 경우에는 수익비는 1.75로 예상된다. 따라서 국민연금의 소득재분배 기능은 전적으로 미래세대로의 부담전가를 통해서 이루어지고 있다.

) 김순옥, 국민연금관리공단, 내부자료.

또한 1998년 법개정으로 재정재계산제도의 도입을 통하여 5년마다 재정전망과 필요보험료율을 추정하여 보험료율을 조정할 수 있는 제도적 틀을 마련해 놓았으나, 장기적으로 현 제도(40년 가입기준 60% 급여)를 유지하기 위해서는 보험료율이 18%까지 인상되어야 할 것으로 추계되어 국민 부담이 너무 과중하다는 비판 제기되고 있다.

또한 과다한 부담의 후세대 전가로 연금제도의 지속가능한 발전이 우려된다. 현행 국민연금의 소득재분배기능은 현 세대내의 고소득자로부터 저소득자간에 이루어지는 것이 아니며 최고소득계층의 경우도 본인의 기여에 비해 많은 연금급여를 받도록 되어 있어 그 부담이 후세대에게 전가되는 실정이다.

〈표 8〉 국민연금 수익비(총급여/총부담): 가입기간 20년

소득수준	사업장가입자	지역가입자
0.2A	4.82	5.56
0.5A	2.41	2.78
1.0A	1.61	1.85
2.0A	1.21	1.39
3.5A	1.03	1.19

주: A는 전체가입자의 평균소득. 연금수급기간 15년 가정. 2009년까지는 국민연금법에 의한 보험료율을 적용하고 2010년이후는 가정치 사용

Ⅲ. 직역연금 제도개선과 연금재정 평가

1. 직역연금 제도개선

공무원연금의 적립기금 고갈을 계기로 공무원연금 등 특수직역연금은 소규모의 연금개혁을 단행하였다 그 주요내용을 보면 다음과 같다.

1) 급여측면

가. 퇴직연금, 조기 퇴직연금 및 유족연금의 산정기준 변경

- 퇴직직전 최종 3년간의 평균보수월액

나. 연금액의 조정방법 변경

- 전국 소비자 물가지수 변동률을 기준으로 조정

- 공무원보수 변동률, 전국 소비자물가지수 변동률 등을 고려하여 5년마다 조정 (최초 조정은 3년후 조정)

다. 연금 지급 개시연령(60세) 적용대상 확대

라. 재직기간 5년미만인 교직원의 퇴직일시금 인상

- (보수월액 □ 재직연수) □ 120 / 100

마. 연금지급정지 대상확대 (5년이내 시행)

- 연금지급 정지대상자를 공공기관이외 민영기관 및 자영자에게 확대

바. 기타

- 임용전 군 의무복무 기간의 재직기간 산입을 임의산입제로 전환

- 연금운영위원회 설치

2) 재원조달 측면

가. 보험료율 상향조정

- 개인 부담금: 보수월액의 85/1,000

- 국가부담금 : 개인부담금 합계액의 85/85

(사학연금은 개인부담금 합계액의 35/85)

나. 국가 부담금의 과납 또는 미납시 이자를 가산하여 정산

다. 국가는 예산의 범위내에서 책임준비금을 적립

그러나 특수직역연금의 재정개혁의 효과는 미흡한 것으로 나타나고 있다. 재정개혁의 효과는 적립기금의 고갈을 10년 내외 정도 늦추는 효과를 보이는 것으로 나타나고 있다. 또한 공무원연금은 군인연금과 같이 지불준비금 정도만 보유한 채 적자재정을 국가에 모두 전가하는 것으로 개편되었다는데 문제가 있다.

더욱이 문제가 되는 것은 그나마의 개혁도 최근 연금수급자의 집단적인 반발에 부딪히고 있다. 즉, 최근의 공무원의 보수수준 현실화로 소비자물가상승률로 연동하게 되어 있는 연금수급자의 상대적인 박탈감이 증폭되었기 때문이다. 따라서 보다 근본적인 제도 개혁이 요구된다.

2. 직역연금 재정현황과 전망

1) 공무원연금

) 문형표, 공무원연금제도의 개선방안 2002.8

공무원연금 가입대상 공무원수는 1960년대 이후로 지속적으로 증가세를 보이면서 981,759명에 이르렀으나, 97년 후반 외환위기 극복을 위한 정부의 구조조정 노력에 따라 감소율이 98년 3.0%, 99년 4.0%에 이르는 등 크게 감소하였다. 반면, 2000년에는 감소세가 둔화(0.5%)되고 2001년에는 다소 증가세를 보이면서 가입자수가 다시 안정되었다. 비록 일시적이기는 하지만, 최근 정부구조조정으로 인한 가입 공무원수의 감소 및 퇴직자수의 증가는 연금부양율을 17% 수준까지 올려놓았으며, 이는 장·단기 재정수지 악화의 단기적 원인을 제공하게 되었다.

〈표 9〉공무원연금 가입자 및 수급자 현황

(단위: 명, %)
	공무원수	퇴직자수	연금수급권자	퇴직율	부양비율1)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001	843,262 884,648 922,098 939,674 948,151 957,882 971,303 981,759 952,154 913,891 909,155 914,409	27,866 30,811 32,924 35,746 36,875 42,907 33,777 33,989 54,900 94,797 64,345 29,283	25,396 29,719 34,333 40,849 48,016 56,343 63,693 72,889 89,322 128,940 150,463 159,380	3.30 3.48 3.57 3.80 3.89 4.48 3.48 3.46 5.77 10.37 7.08 3.20	3.01 3.36 3.72 4.35 5.06 5.88 6.56 7.42 9.38 14.11 16.55 17.43
주: 1) 부양율=연금수급권자/공무원수 자료: 공무원연금관리공단, www.gepco.or.kr.

공무원연금 기금은 1995년도를 제외하고 지속적으로 증가하여 왔으나, 최근 정부의 구조조정에 따른 퇴직자 및 퇴직급여 증가로 인해 기금총액이 감소하여 2001년 현재 약 2조원 수준에 불과한 실정이다. 이러한 기금규모는 당해 연도 급여지출의 59.4% 수준에 불과하여, 기금의 미래급여지급에 대비한 준비적립금으로의 기능이 거의 상실된 상태이다.

연금수입을 살펴보면, 공무원의 보수상승과 기여금율 및 부담금율의 상승에 따라 지속적으로 증가하여 왔다. 단, 2000년에는 지난 2년 동안의 구조조정으로 말미암아 퇴직수당 수입 및 기금의 감소를 통한 기금이식수입이 대폭적으로 감소하여 1.1조원 정도의 감소를 보였으나, 2001년부터는 다시 증가세를 보이고 있다.

〈표 10〉 공무원연금 재정추이

(단위: 억원)
연도별	기금총액	수입	지출	수지차	기금운용수익
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001	35,786 40,436 44,918 49,003 52,414 51,495 56,805 62,015 47,844 26,290 17,752 20,896	7,898 9,809 12,767 16,082 17,520 19,988 24,760 27,312 33,164 45,634 34,374 35,191	7,236 9,177 12,095 16,147 19,351 26,373 24,321 28,076 50,698 73,154 43,832 35,191	662 632 672 □65 □1,831 □6,385 439 □764 □17,534 □27,520 □9,458 -	3,345 4,018 3,810 4,150 5,242 5,466 4,871 5,974 3,363 5,966 920 3,144
주: 1) 수입: 당해년도 공무원이 매월 납부하는 기여금과 국가가 부담하는 부담금의 총수입 2) 지출: 당해년도 각종 연금급여지급에 소요된 금액 3) 기금운용수익: 적립된 연금기금을 운용하여 증식시킨 금액 자료: 상 동

연금지출의 추이를 살펴보면, 1990년대 전반까지는 수입과 비슷한 증가세를 보였으나, 1993년부터 그 추세가 역전하면서 1996년 연금개혁전까지 급격하게 적자폭이 증가하고 있다. 또한 최근 구조조정기에 퇴직율의 대폭적인 증가와 연금선택율의 증가가 맞물려 지출추이는 1999년을 정점으로 7.3조원에 달했다. 2000년 이후에는 구조조정 마무리 단계에서 퇴직자수의 감소, 연금선택율 증가 등의 이유에 의해 전년 대비 40.1% 감소하였으나, 아직도 4.4조원의 지출규모는 예년에 비해 높은 수준을 유지하고 있다. 연금지출과 수입의 수지차를 살펴보면, 1996년 보험료율 인상조치로 인해 수지가 일시적으로 흑자로 전환된 것을 제외하고는, 1993년부터 적자를 보이기 시작하여, 1999년에 최대규모의 적자(2.7조원)를 실현하였다. 2001년부터는 수지차를 정부에서 전액 보전(2000년 연금법개정)하기 때문에 수지균형을 유지하고 있다.

추계 결과에 의하면, 2000년 공무원연금법 개정을 통해 재정수지의 적자부분을 정부가 보전하도록 되어 있는바, 이 금액이 2002년에는 1,106억원(GDP 대비 0.02%)에 달할 것으로 예상되고 그 이후에도 연금수급자의 누증 등에 의한 연금지출의 지속적인 증가로 적자규모는 계속 늘어날 것으로 전망된다. 근본적인 연금구조의 조정 및 추가재원 조달방안이 마련되어야 연금제도가 지속적으로 유지될 수 있을 것으로 보인다.

〈표 11〉 공무원연금재정 장기전망

(단위: 억원)

연도	연금수입 (a)	연금지출 (b)	수지차 (a-b)	기금수익 (c)	총수지차 (a-b+c)	기금잔액
2000	21,449	42,728	-21,279	1,565	-19,713	6,576
2001	21,902	41,183	-19,281	-	-19,281	-
2002	22,363	37,836	-15,473	-	-15,473	-
2005	25,888	48,212	-22,324	-	-22,324	-
2010	33,040	69,940	-36,900	-	-36,900	-
2015	40,967	97,244	-55,277	-	-55,277	-

주: 연금수입과 지출에는 퇴직수당 등 정부부담 급여를 제외하였음.

자료: 공무원연금관리공단 내부자료.

한편, 현재의 연금급여 수준을 유지하기 위한 균형보험료율은 2010년 31.8%, 2020년 36.0%, 2030년 34.1%로 추계 된다.

〔도 1〕 공무원연금 재정균형 보험료율

자료: 공무원연금관리공단 내부자료

한편 재정관련 주요 지표를 보면, 주요재직공무원수 대비 연금수급자수의 비율로 정의되는 부양율의 경우, 2040년대 초반을 정점(2040년 66.92%)으로 단조상승구간과 경미한 하락을 동반하는 안정화 구간으로 나누어지고 있으며, 추계 최종연도인 2070년에는 63.55%에 이르고 있다. 부양율의 가파른 단조상승추세는 부분적으로는 퇴직연금선택율의 상승, 사망률의 하락(혹은 기대여명의 연장), 유족연금수급자수의 증가 등에 영향을 받고 있지만 재직공무원 분포의 노령화로 말미암은 퇴직자수의 양산에 보다 결정적인 영향을 받았다고 할 수 있다.

2) 군인연금

군인연금의 수입의 원천이 되는 기여금의 갹출대상자는 약 15만 여명으로 고정되어 있고 연금수급자는 지속적으로 증가하고 있다. 이는 군인연금제도가 시행된지 40년으로 50년의 한 주기를 거치지 않았기 때문이다. 군인연금 수급자는 1995년에 퇴역 및 유족연금 대상자가 43,061명이고 상이 및 순직에 의한 급여대상자가 4,960명이었으나 2000년에는 각각 50,348명과 5,542명으로 각각 증가하고 있다. 국방부 연금과의 판단에 의하면 이러한 현상은 2010년대까지 지속되어 퇴역 및 유족연금 대상자와 상이 및 순직의 대상자가 각각 69,962명과 6,664명으로 증가될 것으로 보고 있다.

이러한 연금의 수급대상자 증가로 〈표 12〉에서 보는 바와 같이 군인연금 재정수지는 그 적자폭이 계속적으로 확대되고 있다.

〈표 12〉 군인연금의 재정수지 실태와 전망

(단위: 백만원)

연도	수입	지출	수지 = 수입 - 지출
1995	345,053	830,015	-484,962
1997	375,211	799,230	-424,019
1999	489,999	1,001,447	-551,448
2001	538,793	1,172,788	-633,995
2003	543,001	1,228,263	-685,262
2005	547,526	1,287,494	-739,968
2007	552,392	1,350,736	-798,344
2009	557,625	1,418,262	-860,637
2019	467,591	1,208,123	-741,783
2029	468,792	1,134,697	-667,157

국방부의 자료에 의하면 1995년에 4850억원의 적자에서 2000년에 5670억원 그리고 2009년에 8933억원의 적자가 예상되고 있다. 또한 국방연구원의 장기적 군인연금 재정전망에 의하면 2012년까지 증가한 후에 감소하여 2019년에 7408억원, 2029년에 6671억원의 적자가 발생하고 2040년대에 6470억원의 적자로 안정될 것으로 판단하고 있다.

이러한 원인은 1980년에 군인의 정년을 계급정년제(8∼10년)로 도입하여 1980년대에 전역인원이 대폭적으로 증가하였다. 이들이 2010년대까지 최대로 생존하고 2010년대 초에는 사망하며 대신에 3∼4년간 유족연금의 대상자를 증가시키기 때문이다. 그러나 1990년과 계급정년제를 폐지하고 1994년에 군인의 정년을 현재의 45∼56세로 연장하여 전역인원의 감소로 최대의 정점인 2010년대에 발생하고 그 후에 감소함으로써 2040년대에는 6400억원으로 적자가 감소한다.

이와 같은 군인연금 재정적자의 원인은 고정된 기여금 납부자와 군 인사법상의 짧은 정년제와 평균수명의 연장과 취업문호의 협소와 같은 사회적 현상 그리고 현 군인연금제도상 부담과 각종 급여제의 불합리성 등 여러 가지 원인을 들 수 있다.

3) 사학연금

2000년 말 현재 사학연금에는 3,550개교의 210,864명이 가입되어 있다. 이는 1975년의 1,513개교의 40,347명에 비하여 각각 2.0배(연평균 3.0%), 5.1배 (연평균 7.4%) 증가한 것이다. 2000년 말 현재 사학연금의 연금수급자는 퇴직연금 12,756명, 유족연금 739명, 장해연금 20명 등 총합 13,515명이다.

사학연금의 재정수입은 크게 개인부담금(8.5%), 법인부담금(5.0%), 국가에 의한 부담금(3.5%)과 퇴직수당에 대한 부담금, 기금운용수입 등으로 구성되며, 재정지출은 크게 급여지출과 행정비로 구성된다.

) 연금회계에는 포함되지 않음.

사학연금의 2000년도 현재 수입액의 구성을 보면, 개인부담금이 2,945억원, 법인부담금이 1,918억원, 국가부담금이 892억원, 퇴직수당 등에 대한 국가지원액이 1,851억원, 기금운용수입 등 기타수입액이 3,311억원이며, 총수입액은 1조 910억원이다. 2000년도의 급여지출액의 구성을 보면, 퇴직급여로 4,540억원, 유족급여로 170억원, 재해급여로 246억원, 퇴직수당으로 1,806억원이 지출되었으며, 행정비로는 73억원이 지출되는 등 총합계 7,405억원이 지출되었다. 한편, 2000년도말 현재 누적적립기금은 3조 9,522억원을 나타내고 있다.

지표1(연금수급자/가입자): 사학연금의 성숙도를 나타내는 지표로서 1988년의 0.6%에서 1993년에는 1.6%, 2000년 현재 6.4%로 꾸준히 높아지고 있다. 지표2(연금급여지출액/연금보험료수입액): 금액기준의 성숙도 지표로서 1988년의 3.6%에서 1993년에는 11.8%, 2000년에는 35.0%로 높아지고 있다.  지표3(급여지출액/연금보험료수입액): 지표2에서 연금급여지출액 대신 총급여지출액 기준으로 산정한 금액기준의 성숙도 지표로서 1988년의 54.3%에서 1993년에는 75.8%, 2000년에는 113.6%로 높아지고 있다. 현재 연금보험료 수입만으로는 급여지출액을 충당할 수 없는 상태에 도달하고 있음. 1998년의 경우 일시적으로 퇴직율이 높아져 급여지출액이 늘어나는 요인이 되고 있다.

〈표 13〉 사학연금 재정수지 추이

(단위: 10억원)

연도	수 입						지 출			누적 적립금
	합계	개인 부담금	법인 부담금	국가 부담금	퇴직 수당 등1)	기타 수입2)	합계	급여	행정비
1975 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000	4.6 42.4 139.7 302.3 343.4 469.0 546.5 635.2 594.9 772.4 889.1 995.7 1,361.0 1,091.0	2.2 13.4 48.9 95.0 110.4 129.5 148.8 162.3 172.0 218.3 244.1 241.5 286.6 294.6	1.4 9.5 23.6 54.7 65.6 77.9 89.2 99.0 106.5 136.2 151.9 151.4 182.5 191.8	8 3.8 8.9 20.3 24.0 28.4 32.4 35.7 38.2 51.8 56.7 57.1 72.8 88.4	- - - 1.3 1.6 44.5 54.1 82.4 77.0 82.3 97.3 134.7 289.8 185,1	- - - 131.1 141.8 188.8 221.9 255.7 201.2 283.6 339.1 410.9 529.3 331.1	2 6.8 44.2 112.6 130.4 181.3 209.8 322.1 321.2 341.2 396.7 552.2 890.3 660.5	1 6.4 39.9 109.5 127.3 176.6 205.0 316.7 316.3 335.6 390.0 545.9 883.4 653.2	1 4 3.5 3.1 3.1 4.7 4.8 5.4 4.9 5.6 6.7 6.3 6.9 7.3	.5 98.2 448.2 1,163.6 1,364.1 1,614.2 1,907.5 2,170.1 2,390.5 2,758.6 3,190.4 3,442.8 3,828.7 3,952.2

註: 1) 재해보상부담금 포함임.

2) 기타수입은 적립금 운용수익 및 기타수입임.

資料: 사립학교교원연금관리공단, □사학연금통계연보□, 각년도.

지표4(급여지출액/총수입액): 기금운용수입을 포함한 총수입액 대비 지표는1988년에는 29.7%, 1993년에는 37.5%, 2000년에는 59.9%로 계속하여 높아지고 있다.

지표5(연금재정수지차액/전년도말 적립기금): 적립기금의 증가속도를 보면 1988년의 경우 23.5%, 1993년에는 21.2%, 2000년에는 11.2%로 계속하여 낮아지고 있다.

지표6(금년도말 적립기금/급여지출액): 적립율 지표로서 1988년의 12.2배, 1993년에 7.9배, 2000년에 6.0배로 점차 하향되고 있다. 급여지출의 증가경향과 적립기금 증가속도의 하락경향이 중복되어 적립율의 하향으로 나타나고 있다.

〈표 14〉 사학연금의 재정구조 현황

(단위: %, 배)

년도	지표1(%)	지표2(%)	지표3(%)	지표4(%)	지표5(%)	지표6(배)
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000	0.55 0.71 0.87 1.07 1.27 1.56 1.93 2.18 2.41 2.69 3.11 5.15 6.41	3.57 4.83 6.35 7.94 9.81 11.78 14.44 17.13 16.53 17.79 21.28 25.12 34.95	54.34 64.20 64.50 63.28 75.66 75.80 105.39 99.89 83.60 84.36 121.82 163.02 113.64	29.70 31.94 36.21 37.07 37.65 37.51 49.85 53.17 43.46 43.87 54.83 64.91 59.87	23.50 23.62 19.57 18.57 21.44 21.16 16.70 12.84 18.27 18.09 14.10 13.67 11.24	12.2 9.02 9.00 9.14 7.72 7.87 6.02 6.86 7.12 7.07 5.84 4.33 6.05

註: 지표1: 연금수급자/가입자, 지표2: 연금급여지출액/연금보험료수입액

지표3: 급여지출액/연금보험료수입액, 지표4: 급여지출액/총수입액

지표5: 연금재정수지차액/전년도말 적립기금, 지표6: 당년도말 적립기금/급여지출액

연금법의 개정으로 사학연금제도의 총지출이 부담금수입을 초과하는 시점이2003년에서 2012년으로, 총지출이 총수입을 초과하는 시점이 2012년에서 2020년으로, 적립기금 고갈시점은 2018년경에서 2029년경으로 연장되는 효과가 있는 것으로 전망된다.

재정내역별로 보면, 연금법 개정으로 총지출은 2002년의 8,330억원에서 점차 증가하여 2010년에는 2조 1,900억원, 2020년에는 7조 2,840억원으로 증가될 것으로 예상된다. 개인, 법인, 국가의 부담금 등 각종 부담금수입액은 2002년에 1,000억원에서 2010년에는 2조 2,900억원, 2020년에는 5조 4090억원으로 늘어날 것으로 예상되지만, 급여지출의 증가에는 못 미치는 수준이다.

따라서 연금법 개정에 의한 재정효과는 제한적인 것으로, 추가적인 연금재정 안정화를 위한 정책이 필요할 것으로 판단된다.

□ 보험료수입 < 총지출 시점 :  2003년 □ 2012년 (9년 연장)

□ 총 수 입 < 총지출 시점   :  2012년 □ 2020년 (8년 연장)

□ 적립기금 고갈 시점       :  2018년 □ 2029년 (11년 연장)

〈표 15〉 사학연금의 재정수지 및 적립기금 전망

(단위: 10억원)

연도	총지출	총수입	갹출수입	수지차액	적립기금
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2025 2030 2040 2050	833 955 1069 1186 1332 1502 1722 1943 2190 2453 2725 3105 3567 4071 4670 5241 5887 6535 7284 11124 15252 28109 46786	1514 1696 1890 2101 2339 2605 2905 3220 3561 3735 4061 4432 4838 5253 5694 6108 6516 6901 7281 8225 9297 15294 24515	1000 1116 1236 1365 1512 1678 1872 2073 2290 2502 2722 2987 3291 3612 3970 4315 4673 5028 5409 7224 9297 15294 24515	680 741 821 914 1008 1103 1182 1278 1371 1282 1336 1327 1271 1182 1024 866 629 365 -4 -2899 -5955 -12815 -22271	5704 6445 7266 8180 9188 10291 11473 12750 14121 15403 16739 18067 19338 20520 21544 22410 23039 23404 23401 14298 0 0 0

3. 최근의 정책과제

행정자치부는 군인연금, 공무원연금, 사학연금 등 3대 공적연금의  인상률 적용방식을 현행 물가인상률 기준에서 보수인상률 기준으로 바꾸고 보수인상률에서 2%포인트를 뺀 수치를 연금인상률로 결정하는 방안을 추진중이다.

이러한 제도 개정 움직임의 이면에는 최근 2년간 공무원 보수 현실화 조치로  보수인상률과 물가인상률의 격차가 크게 발생해 퇴직연도에 따라 후배나 하급자가 선배, 상급자에 비해 연금을 더 많이 받는 현상이 발생한 것에 기인한다. 행자부는 이에 따라 군인, 공무원, 사학 3개 연금법의 동시 개정을 국회와 협의해 연말까지 추진할 방침이다.

3개 연금법이 개정될 경우 매년 군인연금 1천207억원, 공무원연금  3천169억원,사학연금 384억원 등 모두 4천760억원의 추가재원이 필요할 것으로 행정자치부는 예상하고 있다. 그러나 정부의 이같은 조치는 기금고갈에 대비해 보수인상률에 따라 연금을 올려주던 방식을 물가상승률 기준으로 인상토록 지난 2000년 법을 개정, 연금지급액이 늘어나는 것을 억제했던 것을 2년만에 다시 환원하려고 하고 있다.

Ⅳ. 향후 정책방향

1. 국민연금제도개선기획단의 대안 비교

농어촌지역 연금확대 이후 국민연금제도는 세 가지의 커다란 과제를 가지고 새로운 제도로의 모색이 시작되었다. 첫 번째는 국민연금의 도시지역 확대문제였으며, 두 번째는 국민연금기금의 합리적 운용문제였으며, 세 번째는 국민연금재정의 장기적 안정화를 위한 구조조정의 문제였다. 이러한 세 가지 문제를 종합적으로 해결하기 위하여 1997년도 상반기에는 □국민연금제도개선기획단□이 만들어졌다.

논의의 진행과정에서 이들 세 가지 문제에 대한 종합적인 견해차이가 발생하였다. 첫 번째 견해는 현행 국민연금제도의 틀을 그대로 유지하면서 도시자영자에게 국민연금을 확대하되, 재정의 장기적 안정화차원에서 연금보험료율, 연금급여율, 연금수급연령을 조정하자는 안이다(제1안). 두 번째 견해는 국민연금 급여산식상의 균등부분과 소득비례부분을 이원화하여 균등부분은 기초연금으로 하여 전국민에게 적용하고, 소득비례부분은 소득비례연금으로 하여 직접적인 소득원이 있는 자만이 가입하도록 하였다. 이는 기초연금은 부과방식에 가깝게 운영하고, 소득비례연금은 적립방식에 가깝게 운영하여 재정안정화를 꾀하자는 입장이다(제2안). 세 번째 견해는 사업장가입자와 자영자를 분리적용하고, 연금산식상으로는 소득재분배가 발생하지 않는 소득비례연금의 도입을 주장하였으며, 이 때 소득비례연금은 완전적립방식의 한 형태인 확정갹출식으로 운영하자는 것이다(제3안).

주요논점별로 세 가지 안의 차이점을 살펴보면, 먼저 국민연금의 기본구조를 어떻게 가져갈 것인가와 관련하여, 제1안은 현행 국민연금 급여산식의 균등부분과 소득비례부분을 통합하여 운영하는 현행 제도 유지안(일원화)을 지지하였으며, 제2안은 기초연금과 소득비례연금으로 분리□운영하는 방안(이원화)을 지지하였다. 일원화의 논거는 이원화시에 소득비례부분이 적용제외(contract-out)되어 민영화될 가능성이 높다며 우려를 표명하였다. 반면, 이원화의 논거는 기초연금은 기초소득보장 및 세대간□세대내 소득재분배 기능을 담당하고, 소득비례연금은 강제저축을 통하여 이전 생활수준을 유지하는 기능을 담당하는 식으로 역할분담을 함으로써 향후 사회여건 변화(변형근로 증대, 욕구의 다양화 및 선택폭 확대, 남북통일 등)에 대응하여 제도운영의 신축성을 제고할 수 있다는 것이다. 또한 소득활동여부와 관계없이 모든 국민이 기초연금에 적용받도록 함으로써 현행 □1소득자1연금□을 □1인1연금□을 달성할 수 있다는 것이다. 이 때 기초연금에 대하여는 부과방식으로 재정을 운영하는 방안을 함축하고 있다. 제3안은 보다 획기적으로 소득재분배 기능 없이 소득비례식으로 운영하되, 근로자와 자영자를 분리하여 운영하는 방안을 지지하였다. 이는 기본적으로 연금제도를 강제저축 성격으로 규정짓고, 자영자의 정확한 소득파악이 어려우므로 근로자와 별도로 운영하겠다는 의도이다.

〈표 16〉 국민연금제도개선 기획단 안 비교

	제1안	제2안	제3안
기본구조	□현행제도 유지□개선	□기초부분 + 소득비례부분 이원화	□적립방식의 소득비례연금:개인별연금계정
보험료 부과대상	□18세이상 60세미만사업장 근로자및자영자(1,950만명)	□기초부분: 18세이상 60세미만 모든 국민 (3,170만명) □소득비례부분: 사업장근로자 및 자영자(1,950만명)	□18세이상 60세미만사업장 근로자및자영자(1,950만명) □직역별 분리적용 - 근로자 연금 - 자영자 연금
보험료율 및 보험료부과방식	□3-6-9%	□기초부분: 0.4∼6% □소득비례부분: 3-6-8%	□3-6-9%
	□근로자 및 자영자 소득비례 정율	□기초부분: 정액+정율 □소득비례부분: 정율	□근로자:소득비례정율 □자영자: 정액으로 부과하되 장기적으로 정율로이행
소득대체율1) 및 수급연령	□40∼53.3% (3가지 대안 제시)	□기초부분: 10% (부부합산 20%) □소득비례부분: 30%	□보험료 및 적립기금 수익율에 따라 변동
	□2003년부터 5년 간격으로 1세씩 상향조정(65세까지)	□2006년부터 5년 간격으로 1세씩 상향조정(65세까지)	□퇴직시 수급(수급개시연령 선택허용)
	□정부재원에 의한 공적부조로 무갹출 연금 지급	□기초연금에서 무갹출경로연금지급(재원일부정부지원) □1인1연금(기초부분)	□정부재원에 의한 공적부조로 무갹출 연금 지급
재정운영방식	□수정적립방식	□기초부분: 9년균형부과방식2) □소득비례: 적립방식	□확정갹출형 적립방식
재정안정	□2050년 적립기금 600∼1,200조	□소득비례부분:재정적자없음 (2050년 적립기금 1,521조)	□재정적자 없음
소득 재분배	□세대간□세대내 소득재분배 효과 있으나 대안별로 정도의 차이 있음	□기초부분: 세대간□세대내재분배 효과있음 □소득비례부분: 없음	□세대간□세대내 소득재분배 효과 없음(세대내 재분배기능 삽입 가능)
경과조치	□급여수준의 점진적 하향 조정	□기연금수급자는 현행대로 지급 □2008년이후20년에걸쳐 급여수준하향조정	□기연금수급자는 현행대로 지급

註: 1) 소득대체율은 40년 가입기준, 생애평균소득에 대한 비율임.

2) 보험료산정 기준연도 전후 4년간의 급여지출을 감안하여 평균보험료를 산정.

둘째, 연금급여 및 보험료 수준과 관련하여 현행 「저부담-고급여」의 불균형 구조를 균형화시키되, 「저부담-저급여」로 갈 것인지, 아니면 「고부담-고급여」로 갈 것인지가 논점이 되었다. 즉, 급여 및 보험료를 모두 일정정도는 조정한다 할 지라도 보험료를 대폭 상향조정하더라도 급여수준을 비교적 유지하는 방식으로 갈 것인지, 보험료 부담능력의 한계를 고려하여 급여수준을 대폭적으로 낮추는 방식으로 갈 것인지 하는 문제였다. 상대적으로 제1안은 전자를, 제2안 및 제3안은 후자를 선호하였다.

셋째, 기초연금과 소득비례연금(현행 급여산식상 균등부분과 소득비례부분)간의 상대적 비중은 소득재분배 정도와 자영자 소득파악 정도간의 상충관계를 고려하여 검토되었다. 소득재분배 기능을 강화하기 위해서는 기초연금(균등부분)의 비중이 커야 하는 반면, 자영자 소득파악이 부실할수록 기초연금(균등부분)의 비중은 작아져야 한다. 따라서 자영자 소득파악문제가 해결되지 못한 상황에서 양자간 비중을 현행 4 : 3 에서 소득비례연금(소득비례부분)의 비중을 상향조정하는 데에 합의가 이루어짐으로써 1 : 1 안과 2 : 3 안이 주로 논의되었다. 제1안이 전자를, 제2안이 후자를 지지하였다.

넷째, 도시지역 자영자 확대시 소득비례연금을 당연적용하는 방안과 임의적용하는 방안을 논의하였다. 국민연금을 이원화하는 경우에 기초연금은 당연적용하고, 소득비례연금에 대하여 임의 적용하는 문제가 논의의 핵심이었다. 당연적용의 논거는 영세자영자의 경우 가입을 강제 적용시키지 않는 한 노후대비에 소홀한 자영자는 결국 정부의 부담(공공부조)으로 귀착될 가능성이 크다는 것이다. 한편, 임의적용의 논거는 자영자에 대해 강제저축의 속성을 가진 소득비례연금 가입을 정부가 의무화할 필요가 없으며, 민간의 자율적 선택(개인연금 가입자 등 감안)에 맡겨두자는 것이었다. 자영자의 임의적용에 있어서, 자영자 모두를 임의적용하자는 안과 농어민은 노후대비에 취약하므로 당연적용하자는 안이 제기되었다. 제1안은 전자를, 제2안은 전자 및 후자에 대한 지지가 섞여 있었다.

다섯째, 소득비례 연금급여를 확정급여형 혹은 확정갹출형으로 산정할 것인지에 대하여 논의하였다. 확정급여방식은 보험료 불입액과 관계없이 급여액이 사전에 결정되는 방식으로써 급여수준에 대한 예측가능으로 불확실성을 줄이는 반면 장래 재정적 위험을 정부가 떠안게 된다. 확정갹출방식은 보험료 불입액과 기금운용수익에 따라 연금액을 지불함으로써 재정건실성을 확보하는 반면 금리수준 변동에 따른 급여수준의 불확실성으로 인한 부담을 가입자가 떠안게 된다. 확정급여 및 확정갹출방식간 선택은 연금기금운용을 공공부문에서 하느냐, 민간부문에서 하느냐의 논의와도 관련되어 있는데, 확정갹출방식으로 운용하는 경우 민간부문에서 운용할 가능성이 높다. 제3안이 확정갹출방식을 지지하고, 나머지 안은 확정급여방식을 지지하였다.

2. 공사연금제도개선위원회 대안 비교

1998년 법개정 이후에 우리 나라의 적정 공적연금 개혁모형을 개발하기 위하여 지난 1998년 12월에 구성된「공□사연금제도개선실무위원회」에서 논의된 4가지 연금제도 개선모형을 소개하고, 그 특징을 비교해 보고자 한다.

1) 제1안: 현제도의 보완 모형

제1안은 현행 연금체제를 기본적으로 유지하면서, 공적연금 제도별로 내부적인 조정을 통하여 장기 재정안정성을 확보하고자 시도한 대안모형이다. 따라서 국민연금제도와 3개 특수직역연금의 분립은 그대로 유지하면서, 일반 직장가입자의 경우 1층은 국민연금, 2층은 법정기업연금, 3층은 개인연금을 통하여, 일반 자영자의 경우 1층은 국민연금, 2층 및 3층은 개인연금을 통하여, 특수직역가입자의 경우 1층 및 2층은 특수직역연금으로, 3층은 개인연금을 통하여 각각 노후소득을 보장하는 방안을 제시하고 있다.

국민연금의 급여율은 현행 60%를 유지하되, 보험료율은 장기적으로 15% 선에서 안정화되도록 하였다. 이 때, 연금수급개시 기준연령을 평균여명이 연장됨에 따라 자동적으로 조정하는 메카니즘을 도입하여 장기적인 재정안정화를 도모토록 하였다. 즉, 기대여명(예, 15년)을 일정하게 유지하도록 기준연령을 조정하되, 실제 수급개시연령은 가입자 본인이 선택하도록 함으로써 조기수급시에는 연금액을 감액하고 연장수급시에는 연금액을 증액함으로써 보험수리적 균형을 유지토록 하였다. 또한 피용자의 경우에는 법정퇴직금을 법정기업연금으로 전환하여 20% 정도의 급여율을 보장하는 법정기업연금으로 전환하여 총 80%의 소득대체율을 보장토록 하였다. 한편, 자영자의 경우에는 국민연금 가입만을 강제토록 하여 60%의 소득대체율을 보장하되, 그 이상의 보장은 자율적으로 개인연금 가입을 통하여 보장토록 하였다.

공적직역연금은 국민연금과 별도의 제도로 존립하되, 국민연금에 상당하는 표준직역연금과 민간의 퇴직금에 상당하는 부가직역연금으로 지급함으로써 총연금급여율은 80% 수준에 달하도록 하였다. 이 때, 연금급여 산정기준소득은 현행 퇴직전 최종소득에서 생애평균소득으로 변경토록 하였다. 보험료율은 현행 15%에서 2005년까지 20%선에서 인상□유지하되, 가입자 본인 8%, 정부 12%를 부담하도록 하고, 재정부족분은 정부의 재정지원으로 충당토록 하였다.

재정방식은 국민연금과 표준직역연금은 확정급여방식으로 각각 수정적립방식 및 부과방식으로 운영하고, 기업연금과 부가직역연금은 확정갹출방식으로 운영토록 하였다.

이와 같은 골격의 제1안은 현행 제도의 변화를 최소화하는 가운데, 평균수명 연장에 따른 연금수급연령 자동 연장을 통하여 인구고령화에 따른 연금재정 악화를 방지하는 방안을 마련하고 있다는 점이 특징적이다. 또한 1안에서는 연금급여 산정식에서 현행 전가입자 평균소득(A)을 가입자의 전생애평균소득(B)의 일정비율(□)로 인위적으로 설정토록 함으로써 IMF와 같은 경제상황의 변화 및 가입자의 변동에 따른 A의 급격한 변화를 방지할 수 있도록 하였다는 점에서 특징적이라고 할 수 있다. 무엇보다도 제1안은 현행 연금체계의 역사적 성격과 집단의 특수성을 고려하여 기본골격을 그대로 유지하면서 장기적으로 지속가능한 제도를 모색하는데 그 주안점을 두었다고 할 수 있다.

2) 제2안: 국민연금 중심의 개선모형

제2안은 국민연금제도를 중심으로 특수직역연금을 흡수□통합함으로써 국민연금으로 전국민 공통의 단일 공적연금제도로 만드는 대안모형이다. 2안에서 제안한 새로운 연금체계는 직역에 관계없이 경제활동을 하는 전국민이 가입하는 국민연금을 1층, 직장가입자의 경우 법정기업연금을 2층으로 하고, 특수직역가입자는 신직역연금을 2층으로 하며, 자영자의 경우에는 국가인증개인연금제도를 2층으로 하며, 3층은 임의의 개인연금으로 설계하고 있다. 이와 같이 2안에서는 퇴직금제도를 법정기업연금으로 전환하고, 공무원 등 특수직역종사자에 대해서도 법정기업연금에 상응하는 신직역연금을 도입하며, 자영자의 노후생활보장 강화 및 피용자와의 세제형평성 측면에서 새로운 형태의 개인연금인 국가인정개인연금의 도입을 제안하고 있다.

국민연금과 법정기업연금을 합산한 총급여율은 퇴직전 소득의 약 70%내외가 되도록 하되, 이중 국민연금의 소득대체율은 현행 평균소득자 기준 60%에서 45%(부부 50%) 수준으로 하향 조정하고(이때, 비례부분은 30□20%, 균등부분은 30□25% 조정하여 재분배 기능 강조), 법정기업연금은 퇴직금적립부담률 8.3% 중 6%로 법정기업연금으로 전환시 20%의 급여율을 보장하는 것으로 설정하였다. 이에 대한 국민연금과 법정기업연금의 총부담률은 장기적으로 20%내외에서 유지토록 하였다(국민연금 15% 내외, 퇴직금 약 6%). 또한, 연금수급연령은 2013년부터 매5년마다 1세씩 연장하여 2033년까지 65세로 높이되 기존 국민연금과는 달리 수급연령 연장에 맞춰 보험료를 납부해야 하는 가입상한연령도 동시에 높여 나가도록 하였다.

한편, 복합적 성격을 지닌 특수직역연금을 성격별로 분리하여, 공적연금적 기능은 국민연금이, 산재보상적 기능은 산재보험이, 퇴직금적 기능은 민간 근로자의 법정기업연금에 상응하는 신직역연금을 신설하여 담당하도록 하였다. 새로운 연금체계로의 전환에 따른 막대한 국가재정부담을 감안하여 신직역연금은 부과방식의 명목확정기여연금(Notional Defined Contribution)의 형태를 취하는 것으로 하였다. 명목확정기여연금은 기여에 대한 원리금을 개인별 계정에 기록한 후 연금을 수급할 때 총누적액을 연금자산으로 하여 급여액을 산정하지만 부과방식의 재정형태를 취한다는 특성이 있다.

국민연금 및 공적직역연금 모두 확정급여방식이되, 재정방식은 각각 부분적립방식과 부과방식을 채택하도록 하였다.

이와 같은 제2안의 개선모형의 골자는 국민연금가입자의 급여율을 현행 60%에서 45%로 하향조정함으로써 보험료율 부담을 장기적으로 15% 선에서 안정화하며, 그 이상의 보장은 피용자는 법정기업연금을 통하여, 자영자는 세제혜택을 강화한 국가인증개인연금을 통하여 보장하겠다는 구상이다. 따라서 제2안은 장기적 재정안정성과 부담가능성 증진을 위하여 급여율 인하를 중요한 선택으로 제안하였다는 점에서 특징적이며, 일반국민과 특수직역을 모두 국민연금이라는 단일한 제도적 틀로 묶고 있다는 점에서 대폭적 개혁을 특징으로 한다고 평가할 수 있다.

3) 제3안: 일체형 다원적 개선모형

제3안은 □相生年金□이라는 명칭의 기초연금을 도입함으로써, 이 기초연금을 통하여 피용자, 자영자, 특수직역가입자 등 기존가입자뿐만 아니라 주부, 실업자 등 비경제활동자를 포함하는 전국민을 단일 연금제도로 묶는다는 점에서 일체형적 특성을 지니면서도, 기존의 국민연금, 3개 특수직역연금, 퇴직금의 제도적 틀은 그대로 유지한다는 면에서 다원적인 특징을 동시에 지니고 있는 대안모형이다.

즉, 3안에서는 상생연금을 신설하여 18세 이상 모든 국민을 가입대상으로 하는 1인 1연금체제의 기초연금을 1층으로 하고, 기존의 공적연금제도는 현행과 같이 제도별로 독립적으로 운영하되 상생연금 부분을 적용제외한 직역별 특성을 반영할 수 있는 연금제도로 재편성하여 2층으로 하며, 3층은 임의의 개인연금으로 설계한다. 이 때 자영자 등 소득을 파악하기 힘든 계층은 상생연금만을 의무적으로 가입하게 하고, 자영자가 상생연금에 부가하여 지역별□직역별로 연금기금을 구성할 때는 퇴직금 및 기업연금에 준하는 세제헤택을 주도록 하였다.

상생연금 급여율은 20% 수준으로 정액급여하며, 저소득, 의무군역, 출산□육아 등으로 보험료를 불입하지 못한 기간에 대해서도 가입기간을 부분적으로(1/3) 인정하여 국민 누구나 일정연령(65세)이 되면 일정액의 연금(최소한 전가입자 평균소득월액의 6.7%)을 받을 수 있도록 하고, 동일한 차원에서 공적연금제도에 소외되어 있는 기존의 65세 이상 노인에게도 연금을 지급토록 하였다. 현행 각 공적연금은 직역연금 성격으로 전환하여 20% 수준의 소득비례연금으로 운영하고, 법정퇴직금 제도는 현행 퇴직금제도는 개별 기업별로 노사합의에 의하여 일시금 형태를 포함한 다양한 기업연금제도를 설계할 수 있도록 하여 자율성과 신축성이 유지되도록 하였다.

국민연금의 총급여율은 세대별□가족형태별□성별 형평성을 제고하도록 개선하여 부부기준으로 보면, 홑벌이 부부는 상생연금 40%(남편 부분 20%, 아내부분 20%)과 소득비례연금 20%로 도합 60%가 됨으로써 현행의 연금급여 수준을 그대로 유지토록 한 반면, 맞벌이 가구의 경우는 부부 각각이 상생연금 20% 소득비례연금 20%를 수급하게 되어 도합 80%수준이 되도록 하였다(현행 120% 수준에서). 보험료율은 맞벌이 가구는 현재의 부부 각각 9%수준에서 7.5%(상생부분 1.5% + 소득비례부분 6.0%) 수준으로 하향 조정하고, 홑벌이부부는 9%를 유지토록 하였다.

재정방식은 상생연금의 경우 급여에 필요한 재원은 5년균형 부과방식으로 운영토록 하며, 국민연금, 직역연금은 적립방식으로 운영토록 하였다. 상생연금 급여에 필요한 재원은 현행 국민연금 및 각 공적 직역연금에서 가입자수에 비례한 정액의 보험료, 상생연금만 가입한 자의 정액보험료, 보험료 비부담 가입자에 대한 연금급여에 필요한 금액에 상응하는 정부지원금으로 운영토록 하였다.

특수직역연금의 재정불안정 문제를 해결하기 위해서는 보험료수준을 단계적으로 21%까지 상향조정하고, 전가입기간 평균소득기준으로 연금급여를 산정하고, 연금액 슬라이딩 기준을 소비자물가상승률 기준으로 전환하는 방안을 제시하고 있다.

이와 같은 제3안 개선모형은 모든 국민에게 기초연금을 도입함으로써 실질적인 전국민 연금화를 가능토록 함으로써 전국민 단일연금제도로 묶고 있다는 점에서 특징적이며, 동시에 각 공적연금제도 및 퇴직금의 특수성을 인정하고 자율적 발전방안을 마련함으로써 불확실한 미래변화에 탄력적으로 적응해나갈 수 있다는 점에서 특징적이다.

4) 제4안: 절충모형 혹은 국민연금 중심 개선모형의 변형

제4안은 제시된 상기 3개안의 장점을 취합하고자 시도한 안으로, 기본골격은 제2안과 흡사한 특징을 가지고 있다. 즉, 국민연금을 기초연금화하여 전국민 공통의 연금으로 1층으로 설정하고, 2층은 직장가입자의 경우 법정기업연금으로, 자영자의 경우 법정개인연금으로, 특수직역가입자의 경우 소득비례직역연금으로 하며, 3층은 임의 민간노후보장상품으로 설계하고 있다. 즉, 1층보장은 국가의 적극적 개입에 의한 보장이 되고, 2층보장은 중간적 성격으로 국가는 기본골격을 의무화하는 대신 나머지 세부적인 사항에 대해서는 기업과 근로자 또는 자영자의 자율에 맡기도록 하며, 3층보장은 완전히 시장경제에 의한 자율에 의하도록 하는 체제로 전환되는 것을 의미한다.

이와 같이 제4안은 2안에서 국민연금을 특수직역연금가입자를 포함하는 전국민 공통의 연금제도로 재편하고 있는 구상과 퇴직금을 법정기업연금화하여 소득비례연금으로 운영한다는 구상을 채택하여 취하고 있다. 그러나 2안에서는 국민연금의 급여율을 현행 60%에서 45%로 하향조정하는데 반하여, 4안에서는 그 하향폭을 더욱 크게 하여 35%로 하향조정하고 있다는 점에서 구별된다. 또한, 제4안은 3안에서 기초연금의 구상을 도입하여 국민연금의 명칭을 기초연금으로 변경하고 있으나, 제4안의 기초연금은 기존의 경제활동자 중심의 1소득자 1연금체계를 유지하고 있다는 점에서 제3안의 기초연금과는 구별된다.

제4안의 총급여율은 60%로, 그중 기초연금(기존 국민연금)이 35%이고, 법정기업연금, 법정개인연금, 혹은 소득비례직역연금을 통하여 25%의 급여수준을 보장토록 하고 있다. 보험료율은 기초연금의 경우 10% 선에서 안정되도록 하고, 그 이상의 보험료가 요구될 경우 국가가 보전토록 하고 있다. 법정기업연금은 현행 퇴직금부담률 8.3%에 노사 자율의 추가적 부담으로 구성토록 되어 있다.

이와 같은 제4안의 개선모형은 지속가능한 발전을 위하여 국민연금의 급여수준을 35% 수준으로 대폭 하향조정하고, 국민연금을 기초연금화하여 전국민공통의 연금제도로 만들었다는 점에서 특징적이다. 또한 2안과 마찬가지로 공□사적 성격이 혼합되어 있던 퇴직금을 법정기업연금화함으로써 공적 소득보장체계로 편입시키고, 이를 통하여 공□사 연금체계간 적정 역할분담을 도모하고 있다는 점에서 특징적이다.

5) 종합적 검토

공사연금제도개선실무위원회에서 제시된 4개의 연금개혁안은 각기 자기완결성을 갖는 개혁안으로서, 각각 주안점과 그에 따른 장단점이 상이하다. 문제는 어떤 안이 미래의 변화방향에 부합하고, 현재에 당면한 문제들을 가장 현명하게 해결하고 있는가 하는 점에서 평가되어야 할 것이다.

〈표 17〉 4가지 개선모형 비교

		1안	2안	3안	4안
특 징		현제도 보완	국민연금 중심으로 통합	상생연금 중심으로 통합	기초연금 중심으로 통합
근로자	1층보장	국민연금	국민연금	상생연금	기초연금
	2층보장	기업연금	법정기업연금	소득비례 국민연금	법정기업연금
	3층보장	개인연금 및 개인저축
자영자	1층보장	국민연금	국민연금	상생연금	기초연금
	2층보장	-	국가인정 개인연금	-	법정개인연금
	3층보장	개인연금 및 개인저축
공적 직역	1층보장	직역연금	국민연금	상생연금	기초연금
	2층보장	부가연금 (퇴직금)	신직역연금	직역연금	소득비례 직역연금
	3층보장	개인연금 및 개인저축

어떤 개선대안모형이든 장점만 가질 수는 없다. 예컨대, 급여를 높게 설정하면 보험료도 높아지고, 현세대에게 유리하면 미래세대에게 부담이 과중해지는 등 한 측면을 과도하게 고려하면 다른 한 측면의 과도한 부담으로 연결되기 때문에 모든 구성요소들을 최상의 상태로 만드는 선택은 불가능하며, 구성요소들간의 적정한 균형점을 찾는 것이 연금제도 개선의 주요 과제라 할 수 있다.

제시된 4개의 연금개혁안을 비교평가하는 과정에서, 4가지 대안 모두가 지향하는 공통적인 개혁방향을 다음과 같이 정리할 수 있었다. 그것의 하나는 노후 소득보장에 있어서 공공과 민간의 적정한 역할에 대한 공감대를 형성하여, 공적연금과 사적연금시장의 균형잡힌 발전을 도모하여야 한다는 것이다. 공적연금체계만으로는 적정한 노후소득보장을 달성하기 어렵기 때문에 공□사연금체계간의 적정한 역할분담과 다층적 소득보장제도의 재구축을 시도하고 있다. 이를 위하여 기업 퇴직금의 지급보장과 노후 소득보장제도로서의 기능재정립을 위하여 기업연금제도로 전환하기 위한 검토를 착수하여야 한다.

두 번째는 현재의 제도로서는 미래세대의 국민부담이 과중하여 제도가 장기적으로 지속되기 어려울 것으로 판단하므로 지속가능한 제도 구축을 위한 제도의 개선이 필요하다는 것이다. 급여와 부담의 불균형은 제도의 장기적 재정건전성을 저해하고, 결국 미래에도 지속가능한 제도로의 발전을 위협하기 때문에 연금급여율의 인하, 연금수급연령의 조정, 연금보험료의 인상 등을 통하여 급여와 부담을 균형시키기 위한 노력들이 시도되고 있다. 이를 위하여 지속가능한 제도 구축을 위하여 적정 급여수준 및 부담수준에 대한 국민적 합의를 도출하여야 한다.

세 번째는 세대내□세대간 형평성을 제고하기 위한 방안들을 모색하고 있다는 점이다. 이를 위하여 자영자 소득파악에 심혈을 기울이는 것이 연금제도의 정착과 성공을 위한 필수적인 조건으로 판단하고 있다.

네 번째는 가능한한 보편적인 소득보장제도로서의 역할을 제고하고자 전면적인 가입확대를 시도하거나 혹은 연금크레딧 등의 제도적 장치들을 도입하고 있다는 점이다. 이를 위하여 연금가입에서 소외되는 계층과 기존 저소득 노인에 대한 연금수급권을 부여하는 제도적 장치를 마련하여야 한다.

2. 국제기구의 제도개선 제안

1) World Bank의 제도개선안

세계은행은 노령기에 닥쳐질 위기를 극복하는 방안으로 공적연금과 사적연금의 다층체계(Multi-pillar System)로 이루어지는 노후 소득보장체계에 대한 대안을 제시하였다. 이 연금개혁 보고서는 노후 소득보장체계에 있어 시장의 기능을 상대적으로 강조하고 있어 국가의 역할을 상대적으로 강조하는 연구자들과 노후 소득보장체계에 대한 논쟁을 지속하고 있는 상황이다.

1994년 세계은행보고서 발간 당시 세계 대부분 국가의 노후 소득보장체계는 사회연대성(solidarity)에 입각한 대규모의 공적연금제도가 주류를 이루고 있었으나 연금재정 불안정 문제에 공통적으로 직면해 있었다. 이러한 상황에서 세계은행 보고서가 전달하려 했던 메시지는 적립방식(funded system)이든 부과방식(pay-as-you-go system)이든 공적연금제도(즉, 1개 층)만으로 이루어진 소득보장체계가 정치□경제학적인 측면에서 치명적인 문제점을 내포하고 있다는 점이었다. 특히 개발도상국가일수록 현세대에게 지급되는 과도한 급여를 미래 세대의 부담으로 전가하려는 유혹으로부터 공적 연금제도가 자유로울 수 없을 것이라는 점을 세계은행 측에서는 명확히 하고자 하였다.

〈표 18〉세계은행 보고서가 권고안

	1柱(1st pillar)	2柱(2nd pillar)	3柱(3rd pillar)
성 격	강제적용, 공적제도	강제적용, 민간운용	임의적용, 민간운용
재정방식	세금(tax)으로 재원 조달	완전 적립방식, 정부의 간접적인 규제	완전적립방식
형 태	소득조사 실시, 최저연금보장 또는 정률연금	직역연금 또는 개인연금	직역연금 또는 개인연금
목 적	소득재분배／보험 기능	저축／보험 기능	저축／보험 기능

資料: The World Bank, The Averting Old-Age Crisis, 1994.

세계은행 보고서의 연금개혁안은 〈표 3〉에서처럼 노후 소득보장체계에 있어 3층 구조의 필요성을 역설하고 있다. 공적연금위주로 구축된 기존의 노후 소득보장체계를 정부가 운용하되 강제적용(compulsory)하는 기초연금 성격의 1층, 강제 적용하되 민간부문에서 운용하는 소득비례연금 성격의 2층, 임의 적용하되(voluntary) 민간부문에서 운용하는 추가적인 소득비례연금 성격의 3층을 통한 다층 소득보장체계를 구축하여 안정적인 노후 소득보장체계를 구축하자는 것이 세계은행 개혁안의 주요 골자였다.

정부가 운용하되 강제 적용하는 기초연금 성격의 1층 제도에서는 모든 국민의 노후 최저생활수준 보장에 목적이 있으며, 정액연금이나 최저연금보장 등으로 소득재분배 기능을 담당하되, 부과방식 또는 일반 정부 재정으로 재원을 조달할 것을 추천하였다. 민간이 운용하되 강제 적용하는 소득비례 성격의 2층 제도는 강제적 저축기능을 도입하되 민간부문에서 관리운용을 담당하도록 하나, 기금운용 기관에 대해 정부가 적극적으로 관리□감독하도록 하였다. 임의 적용하되 민간이 운용하는 추가적인 소득비례 성격의 3층 제도는 자발적인 가입 원칙 하에서 조세 감면 등 가입 유인을 제공하되 민간부문에서의 자율적인 운용을 허용하도록 추천하였다.

공적부문으로 운용되는 1층 체계에만 의존하는 경우 부과방식제도가 야기하는 낮은 저축률, □저부담□고급여□에 기인하는 연금재정 적자, 이에 따른 연금재정 위기는 1층 체계만으로 이루어진 소득보장체계가 피할 수 없는 운명이라는 것이다. 기금운용 측면에서는 공공부문에서 기금운용을 담당하는 경우 비록 정치적으로 중립적인 기금 운용을 도모할지라도, 다양한 기금 운용 능력을 보유하고 있는 민간부문에 비해 낮은 수익률을 올릴 수밖에 없을 것이라는 점을 지적하고 있다. 세계은행 보고서는 민간부문이 연기금 운용을 담당하는 경우 장기적 속성의 연기금을 효율적으로 운용하여 해당 국가의 금융부문 발전에 기여할 수 있고 나아가 경제 발전에 일익을 담당할 수 있을 것이라 역설하고 있다. 기존의 사회연대성에 입각한 공적연금제도가 필연적으로 야기하는 기여와 급여의 긴밀한 연계성 및 제도 운영에 있어 신뢰성 결여가 노동시장을 왜곡하여, 공식적인 분야(formal sector)의 노동수요를 감소시켰으며 이에 따라 실업률이 증대하고 비효율적인 비공식적인 부문(informal sector)의 비중이 확대되고 있다는 것이 기존제도에 대한 세계은행 보고서의 평가였다.

기존 제도에 대한 대안으로 세계은행 보고서는 1980년대 연금개혁을 단행한 칠레 모형을 원용하여 새로운 연금모형을 제시하였다. 세계은행 보고서가 추천한 바람직한 노후 소득보장체계는 소득재분배 기능을 도입하여 부과방식으로 운영되는 전통적인 공적연금제도(1층)의 비중을 가급적 적게 하고 나머지는 강제적인 가입이 적용되나 민간부문에서 운용하는 사적연금이 노후 소득보장기능을 담당하는 체계였다.

) 세계은행은 전체 강제 저축 중에서 1층 체계의 비중이 20∼30%에 달하는 것이 바람직할 것이라고 권고하고 있다.

이러한 세계은행 연금개혁안은 기본적으로 공적연금제도의 부분적인(또는 전면적인) 민영화(privatization), 연금기금의 적립(pre-funding), 투자수단의 다양화(diversification), 기존의 확정급여형 급여에서 확정기여형제도(defined contribution)로의 전환을 기본 틀로 하고 있다.

2) OECD의 제도개선안

) 윤석명, OECD 제도개선안 평가, 2001.

OECD는 우리나라가 현재의 공적연금급여체계를 유지할 경우 장기적으로  근로자들의 전체 임금 중 퇴직금을 포함한 연금관련비용이 향후 25%를 초과할 것으로 보고 있다. 이는 노동시장과 잠재경제성장률에 부정적인 영향을 미치고 후세대의 부담을 과중하게 할 것으로 보고 있다. 또한 우리나라 경제활동인구에서 높은 비중을 차지하고 있는 자영자의 국민연금제도에 대한 참여율이 낮고, 자영업자들의 소득신고액 또한 실제소득수준보다 낮아 사업장 가입자와 자영자 간의 소득 분배 왜곡 및 이에 따라 사업장 가입자의 불만이 고조될 것으로 내다보았다.

OECD는 사업장 가입자의 경우 퇴직금(연금 환산액)과 국민연금 합계 소득대체율이 90%에 달해 근로기간 동안의 소득에 비해 퇴직 후의 소득대체율이 지나치게 높음을 지적하고 있다. 이와 함께 국민연금과 직역연금 간 제도의 연계가 부족하여 각부문간 노동력이 이동의 제약요인으로도 작용하고 있음을 지적하고 있다. 한편 국민연금 기금과 관련하여 OECD는 향후 보험료율을 인상하지 않고 현재의 보험료율 수준을 유지한다는 가정 하에서도, 국민연금자산이 GDP의 50%까지 이를 것으로 추정하여 상당수의 자산이 국민연금에 집중됨에 따른 기금운용상의 왜곡문제도 언급하고 있다.

OECD는 우리나라 국민연금제도의 급여지급이 2008년부터 본격적으로 시작될 예정임을 상기시키며, 아직 수급자가 많지 않은 점을 들어 연금제도를 개혁할 기회가 많다는 것을 강조하고 있다. 이러한 판단 하에 OECD는 국민연금제도가 민간 부문 노후 저축의 역할을 강화하는 쪽으로 개선되어야 하며, 또한 제도 적용을 높이기 위해 기초 연금도입이 바람직하다는 입장을 표명하고 있다.

보다 구체적으로 OECD는 우리나라의 노후소득보장체계를 3개 기둥체계(Three-Pillar System)로 개혁하는 것이 바람직하다는 연금개혁안을 제시하고 있다. 이러한 OECD연금개혁안을 제시하고 있다. 이러한 OECD연금개혁안의 첫째 기둥(1st pillar)은 모든 국민에게 강제적으로 적용하는 공적연금으로 두 개의 층(2 tiers)으로 구성되고 있다. 첫째 기둥 내의 1층(1st tier)은 정부의 조세수입으로 재원을 조달하는 보편적인 기초연금으로 이를 통해 소득재분배 목적을 달성하고, 기존국민연금제도의 단점으로 지적되고 있는 자영자의 낮은 참여율 문제를 극복할 것으로 전망하고 있다. OECD는 첫째 기준 내 1층부문의 적정 소득대체율로 20%를 상징하고 잇다. 한편 첫째 기둥 내 2층(2nd tier)은 가입자의 소득수준과 연계되는 확정급여형 연금형태를 제안함으로써 소득파악이 상이한 가입집단간의 형평성 제고가 가능하다고 판단하고 있다. OECD는 첫째 기둥 내 2층(2nd tier)의 적정 소득대체율을 1층(1st tier)과 동일한 20%로 상정하여 공적연금이 담당할 총 소득대체율을 40%로 제안하고 있다.

OECD는 현행 법정퇴직금제도를 강제적인 확정기여형 기업연금체제로 전환하여 이를 우리나라 노후소득보장체계의 두번째 기둥(2nd pillar)으로 설정할 것으로 제안하고 있다. 퇴직금의 기업연금전환과 함께 노동시장의 유연성(labor mobility)제고를 위해 기업연금간 이동을 허용해야 하며. 기업연금에 대한 자영자의 참여도 허용하여야 한다는 입장을 보이고 있다.

OECD가 제안하는 노후소득보장체계의 세번째 기둥(3rd pillar)은 세계은행 등에서 제안하였던 多柱소득보장체계에서 흔히 언급되고 있는 개인연금제도의 활성화라 하겠다. OECD는 기존에 도입된 개인연금제도를 보다 활성화시켜 실질적인 의미에 있어 노후소득보장제도로 기능할 수 있는 범정부차원의 정책적 지원이 필요함을 지적하고 있다. 지금까지 언급된 OECD의 노후소득보장체계 구축방향을 정리하면 다음과 같다.

〈표 19〉OECD의  3층형 제도개선 권고안

개인	개인연금
기업	기업연금(확정갹출형)
국가	소득비례연금(확정급여형):20%
	기초연금(조세형):20%

3. 개선방향

1) 고령화의 급속한 진행

2001년 현재 우리나라의 전체인구 대비 65세 이상 인구의 비율은 7.6%로 고령화사회(Aging Society)에 진입하여 있으며, 2019년경에는 14%를 넘어서 고령사회(Aged Society)에 진입할 것으로 전망된다. 또한 노령인구비율이 7%에서 14%로 되는 기간이 영국은 45년, 프랑스는 115년, 서독은 45년, 스웨덴은 85년이 걸린데 비하여 우리나라의 경우 19년에 불과할 것으로 전망된다. 현재는 노령화율이 높지 않지만, 노령화 속도에 있어서는 선진국에 비하여 극히 빠르게 진행되고 있다.

〈표 20〉 노인인구 비율

(단위: %)

	2000	2010	2020	2030	2040	2050
65세이상	7.2	10.7	15.1	23.1	30.1	34.4
60세이상	11.0	15.2	22.4	30.8	37.5	40.9

자료: 통계청, 『장래인구추계』, 2001.

〈표 21〉 65세이상 인구 증가속도 국제비교(7%□14%)

	일본	미국	영국	프랑스	서독	스웨덴	한국
7%	1970	1945	1930	1865	1930	1890	2000
14%	1996	2020	1975	1980	1975	1975	2019
소요연수	26	75	45	115	45	85	22

자료: 통계청, 『장래인구추계』, 2001.

15세 이상 64세 미만의 경제활동인구 대비 65세 이상 노령인구의 비율인 부양비는 2000년 현재 39.5%이나, 2020년에는 40%를 넘어서고 2040년에는 71.2%를 넘어서 2050년에는 81.6%로 최고조에 이를 것으로 전망된다. 더욱이 국민연금 수급연령인 60세를 기준으로 할 경우 부양비는 2000년에 16.3%, 2030년에 54.2%, 2050년에는 84.0%이다. 또한 취업자 대비 60세 이상 노인인구비율인 실질노인부양비율은 2000년에는 24.7%로 근로인구 4.0명이 1명의 노인을 부양하지만, 2040년에는 106.4%에 달하여 근로인구 0.93명이 1명의 노인을 부양하는 심각한 구조를 가지게 된다.

〈표 22〉 노인부양비율

(단위: 천명, %)

연 도	15∼59세 인구(A)	취업자 (B)	60세이상 노령인구(C)	노인부양 비율(C/A)	실질노인부양 비율(C/B)
2000	31,884	21,061	5,211	16.3	24.7
2010	33,528	21,950	7,514	22.4	34.2
2020	32,248	21,920	11,367	35.2	51.9
2030	28,581	19,690	15,498	54.2	78.7
2040	24,609	16,990	18,072	73.4	106.4
2050	21,565	14,860	18,121	84.0	121.9

자료: 통계청, 『장래인구추계』, 2001.

2) 개선방향

공적연금은 크게 세가지의 측면에서 정책과제를 가지고 있다. 첫째, 현행 한국의 4개의 공적연금제도는 모두 장기적인 연금재정수지의 균형상태에 대한 사회적인 합의없이 운영되고 있다. 공적연금은 百年大計가 필요한 영속적인 제도이므로 지속가능성의 확보가 긴요하다. 들째, 한국도 인구의 고령화와 저출산화 경향이 가속화되고 있다. 현 공적연금제도는 미래세대의 노인부양부담을 너무 과도하게 만들어 세대간 이전구조를 경직화시킬 우려가 있다. 현 연금제도는 세대간·세대내 재분배가 가족 형태, 소득수준, 근로형태, 성적 특성에 따라서  비-형평적으로 작용하고 있다. 셋째, 기존의 노령층 등 노후소득보장이 필요한 계층이 연금급여를 받지 못하고 있으며 도시자영자중 상당수가 국민연금제도에 적극적으로 참여하지 않고 있어 보편적인 연금제도(universal pension)으로서 한계를 지니고 있다. 이러한 정책과제를 해결하기 위해서는 크게 일곱가지의 방향으로 개혁이 이루어져 할 것이다.

(1) 실질적인 국민연금의 전국민 확대 (Universality)

2001년 말 현재, 총가입대상자 1628만명 중 40.2%인 655만명이 미신고자, 납부예외자, 미납자  등의 형태로 국민연금에 가입하고 있지 않다. 미가입자에는 1988년 이전에 이미 노령층이 된 사람과 가입자의 배우자(대부분 여성)는 제외되어 있어서 실제적인 사각지대는 훨씬 더 클 것으로 판단된다. 즉, 국민연금 가입대상자 10명 중 4명이 국민연금에 가입하지 않고 있는 것이다.

국민연금 사각지대 문제는 국민연금의 구조적인 문제로서 현행체계로는 근본적으로 해결할 수 없다. 경로연금은 기 노령계층 중 일정소득 이하 자는 경로연금을 지급하고 있으나 매우 제한적이다. 분할연금은 일정기간이상 결혼 생활 후 이혼 시에는 배우자의 연금을 분할 할 수 있도록 하고 있다. 전국민에 연금 사각지대 문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 1인 1연금의 기초연금제도의 도입이 필요하다

현행의 국민연금으로 1인 1연금으로 가기에는 국민연금의 체중이 너무 무겁다. 국민연금이 가지고 있는 복합적인 기능을 보다 명확하게 구분할 필요성이 있는 것이다.

(2) 대상자에 적절한 급여 제공 (Adequacy)

공적연금은 노령사회에 대비한 공적 소득보장 체계이다. 따라서 공적연금 급여수준이 가입자의 노후 소득보장 기능 및 가입시 위험보장기능을 수행하지 않으면 제도의 존재이유 자체가 없다. 그런데 필요한 보장수준이 계층별, 성별, 직역별, 개인의 특성별, 연령별로 상이하다. 즉, 가입자의 노후생활에 필요한 자금의 규모는 상이하며, 이는 개인별 소득대체율(Income Replacement Rate)의 차이로 나타난다.

더욱이 노후의 필요소득의 충당을 위한 방안으로서 공적연금에 대한 기대도 상이하다. 따라서 일원적인 획일화된 연금체계로는 이러한 다양성에 능동적으로 대응하기 힘들다. 모든 인간에 공통적인 최소한 인간다운 생활에 필요한 급여와 개별적 니드에 기초한 부가적인 급여를 선택할 수 있는 체계가 필요한 것이다. 따라서 공적연금은 모든 사람에게 공통적으로 필요한 최저한의 보장수준만을 제공하고, 개인별로 2층과 3층에서 필요에 따라 보완하면 될 것이다.

(3) 세대간·세대내 재분배의 기반 조성 (Equity)

자영자에 대한 소득파악의 문제가 여전히 해결되지 못하고 있다.  2001년말 현재 전가입자 월 평균소득은 1,290,706원이나, 사업장가입자는 1,607,129원(124.5%), 도시지역가입자 1,018,510원(78.9%), 농어촌지역가입자 773,458원(59.9%)에 이르고 있다. 이러한 구조에서 강력한 소득재분배 기능을 가진 국민연금을 장기적으로 끌고 간다는 것은 국민의 합의를 도출하기 힘들 것이다.

소득재분배 기능을 합리적으로 수행하기 위해서는 소득재분배 기능을 수행하는 부분에 대한 재원의 조달은 세원을 명확하게 할 수 있는 부분에서 이루어져야 할 것이다. 현행 체계에서는 재원조달의 다양성을 제약하는 구조를 가지고 있다. 소득재분배가 필요 없는 부분에서는 사회보험료 방식으로, 소득재분배가 필요한 부분에서는 일반재정에서 조달하는 틀을 가지고 갈 때 사회보험의 소득재분배 기능이 원활하게 이루어질 것이며 사회적 연대의 기반이 마련될 수 있을 것이다.

(4) 연금재정방식의 명료한 운영 (Soundness)

연금재정방식의 차이는 적립율의 차이로 설명될 수 있는데, 적립방식(완전적립방식)은 연금가입자에게 지불해야 할 연금지급액(연금채무액)을 100% 적립기금으로 확보하고 있는 반면, 부과방식은 적립기금을 거의 가지고 있지 않고 당년도에 지불할 연금급부중 일부만을 지불준비금으로 보유한다. 또한 수정적립방식은 연금채무액 중 일부분을 보유하므로써 적립율은 적립방식보다는 낮고 부과방식보다는 높은 양상을 보인다.

인구증가율, 이자율 임금상승율의 상호관계에따라 적립방식과 부과방식의 유불리가 세대별로 다르게 나타난다는 것은 잘 알려진 사실이다. 따라서 인구증가율이 둔화되는 기간에서는 적립방식이 세대간 소득재분배에 영향을 미치지 아니하므로 적합하게 생각될 수 있다. 개인중심의 부양체계에서(부과방식과 유사) 사회중심의 부양체계(공적연금)로 이행하는 과도기에서는 세대간 재분배가 불가피하게 필요하다. 따라서 세대간 재분배를 수행하는 부과방식 부분과 세대별 형평성이 유지되는 적립방식을 분리하여 운영할 필요성이 있는 것이다.

현재의 국민연금의 부분적립방식은 이러한 상이한 기능을 한 제도에 믹스하여 둠으로써 기능적 역할의 구분을 어렵게 만드는 것이다.

(5) 공사간의 적정한 책임분담 (Responsibility)

복지국가 위기는 재정위기로도 나타났지만, 다른 한편으로 국가중심의 복지제공은 경직적이고, 관료주의적이어서 변화하는 다양한 욕구에 탄력적으로 대응하기 어렵다는 비판가운데 제기되기도 하였다. 따라서 변화하는 다양한 욕구에 대응하기 위해서는 국가복지만으로는 한계가 있다는 것이다. 더욱이 자원조달의 측면에서도 국가의 재정적자로 국가만으로 사회복지 욕구에 대응하는데 명확한 한계를 보이고 있다.

기초적인 욕구는 국가중심의 사회보장이 담당하고, 부가적인 욕구는 민영화된 시장에서 담당하는 방식의 기능적 역할분담이 공·사간에 이루어지고 있다. 이는 퇴직금제도(기업연금)과 개인연금 등 다양한 공적연금을 보완할 수 있는 제도적 장치가 만들어져 국민의 선택권을 존중할 필요성이 있음을 의미한다.

(6) 여건변화에의 유연한 대응 (Flexibilty)

우리는 생명공학의 급속한 발전으로 인간의 수명이 얼마나 길어질지 모르는 세계속에서 살고 있다. 급여지출이 평균수명에 의존하고 있는 연금제도의 경우 생명의 연장은 크나 큰 위협일 수밖에 없다.

공적연금이 재정위기에 몰리자 모든 죄를 공적연금으로 돌리기도 한다. 그러나 공적연금은 인구노령화의 대비책으로 만든 것이다. 인구노령화 진행의 결과로 공적연금이 파탄위기에 몰리는 것이다. 공적연금이 없더라도 노령인구의 부양에 따른 국가경제 전체적인 부담은 그대로 남게된다. 문제의 핵심은 노령화에 따른 경제적 부담의 증가이며, 공적연금 위기란 하나의 인구노령화의 외형적 현상에 지나지 않는 것이다. 다만, 공적연금이라는 시스템의 경직성 자체가 노령화된 사회의 분배체계를 왜곡시키고 종국에 가서는 경제·사회갈등의 원인이 되어서는 아니 된다. 이러한 측면에서 공적연금의 환경변화에 대한 적응성이 중요한 것이다. 공적연금제도의 다층화는 이러한 여건 변화에 보다 탄력적으로 대응할 수 있음은 명료하다.  하나로 이뤄진 구조보다는 두개이상으로 이뤄진 구조는 환경변화에 보다 능동적으로 대응할 수 있을 것이다.

(7) 제도 관리의 효율성 증진 (Efficiency)

경제사회적 여건 변화에 능동적으로 대응하고 공적연금에 대한 다양한 니드에 대응하기 위해서는 적응성이 있는 제도가 필요하다. 이는 제도관리의 효율성과도 연계된다. 소득재분배, 소득보장, 기금운용 등 복잡한 기능을 하나의 제도 틀 속에서 해결하려고 할 때 제도의 운신 폭은 좁아질 수밖에 없는 것이다

특히 제도의 운영원리가 서로 상이할 경우 더욱 더 이러한 필요성이 커진다. 형평성의 원리와 평등성의 원리는 서로 상치될 수 있다. 서로 다른 것은 서로 다른 관리체계에서 운영될 때 효율성이 증진될 수 있는 것이다

3) 개선방안

(1) 상생연금의 신설

공적연금 미가입자에 대한 연금수급권 제공과 세대간·세대내 형평성 제고를 위하여 18세 이상 모든 국민을 가입대상으로 하는 (1인 1연금체제) 상생연금을 신설한다. 기존의 공적연금제도는 현행과 같이 제도별로 독립적으로 운영하되 상생연금 부분을 적용제외(contracting-out) 한 직역별 특성을 반영할 수 있는 연금제도(occupational pension)로 재편성함. 이때 자영자 등 소득을 파악하기 힘든 계층은 상생연금만을 의무적으로 가입하게 한다.  상생연금 급여수준은 각 개인별로 최소한 소득보장이 이루어질 수 있도록 40년 가입시 전가입자 평균소득월액의 20%수준으로 한다.

상생연금은 저소득, 의무군역, 출산·육아 등으로 보험료를 불입하지 못한 기간에 대해서도 가입기간을 부분적으로(1/3) 인정하여 국민 누구나 일정연령(65세)이 되면 일정액의 연금(최소한 전가입자 평균소득월액의 6.7%)을 받을 수 있도록 하고, 동일한 차원에서 공적연금제도에 소외되어 있는 기존의 65세이상 노인에게도 연금을 지급한다. 상생연금 급여에 필요한 재원은 일반재정에서 전액 조달하는 방안과 국민연금 및 각 공적 직역연금에서 가입자수에 비례한 정액의 보험료, 상생연금만 가입한 자의 정액보험료, 보험료 비부담 가입자에 대한 연금급여에 필요한 금액에 상응하는 정부지원금으로 운영하는 방안을 함께 검토한다.

(2) 직역별로 소득비례연금으로 전환

현행 국민연금은 소득비례연금을 중심으로 완전 적립방식에 가깝도록 운영하도록 하고 이미 적립기금이 고갈된 공무원연금 등 직역연금은 제도개혁 시점 이후 가입기간에 대해서는 장기적 수지균형체계를 구축하되 과거 가입기간에 대한 미적립부채액은 별도로 적립하는 개방형 종합보험료방식으로 재 설계한다. 세대간·세대내 소득재분배 시스템을 가지고 있는 상생연금제도에 현행 국민연금제도의 균등부분을 이전시킴으로써 국민연금은 소득비례부분을 중심으로 운영한다.

각 공적연금제도는 상생연금의 급여에 부가하여 직역별 특성에 상응하는 안정된 노후생활에 필요한 재정적으로 수지균형한 적정급여체계를 설계한다. 현행 퇴직금제도는 개별 기업별로 노사합의에 의하여 일시금 형태를 포함한 다양한 기업연금제도를 설계할 수 있도록 하여 자율성과 신축성(flexbility)이 유지되도록 한다. 자영자가 상생연금에 부가하여 지역별·직역별로 연금기금을 구성할 때는 퇴직금 및 기업연금에 준하는 세제혜택을 주도록 한다.

Ⅴ. 요약 및 결론

본 연구는 최근 5년의 공적연금재정 개선추이 및 재정현황을 살펴보고, 제도개혁을 위한 대안들을 비교 평가하여 공적연금의 바람직한 개선방안을 도출하는데 그 목적이 있다.

연구내용을 살펴보면, Ⅱ장의 국민연금제도의 재정현황에서는 1998년말의 국민연금 제도개선에도 불구하고 (급여수준을 70%에서 60%로 개정), 장기적으로는 최근의 인구구조의 노령화 추이의 가속으로 연금재정의 불안은 가속되고 있는 상황을 제기하면서, 중단기적으로는 급속히 증가하는 국민연금 기금의 효율적 운용의 문제를 제시하고 있다. Ⅲ장에서는 2000년 말의 공무원연금 등 특수직역연금의 제도개선내용 (보험료 인상, 연금 슬라이드제도를 보수인상율기준에서 소비자물가상승율기준으로 전환 등) 을 평가하고, 제도개선에도 불구하고 확대되는 군인연금·공무원연금 등 재정적자 문제를 제기하고, 이들 연금의 어두운 재정전망을 제시하고 있다. 현 구조가 유지되면, 이미 적립기금이 사실상 고갈된 공무원연금에 1조원 내외, 군인연금에 6천억원 내외의 적자보전이 필요하며, 사학연금도 2030년경에 기금이 고갈될 것으로 전망되고 있다.

Ⅳ장에서는 국민연금제도개선기획단의 연금개혁 대안, 공사연금제도개선위원회의 연금개혁 대안 등 국내 위원회의 제도개선 방향에 대한 주장을 제시하고, 아울러 세계은행과 OECD의 제도개선 대안을 제시하고 있다. 이러한 국내외 연금제도 개혁안을 비교 평가함으로써 우리나라 연금제도의 장기적 개선방향의 중요한 나침반을 삼고있다. 또한 공적연금제도개선의 기본방향을 연금과 관련된 주요한 여건변화와 함께 제시하고 있다. 즉, 모든 공적연금제도의 기반제도로서 기초연금제도를 도입하여 공적연금의 공정한 세대간·세대내 소득재분배를 도모하고 2층부문에는 각 직역별로 재정적으로는 건전성이 유지되는 소득비례연금이 도입되어야 함을 역설하고, 현행의 퇴직금제도는 국민연금 등 공적연금이 지급되기 이전의 고령화초기의 소득보장기능을 할 수 있도록 보완적인 제도로 개선되어야 할 것이다.

결론적으로, 모든 선진국에서 인구노령화에 따른 경제적 사회적 부담의 증가를 주요한 정책과제로 삼고 있다. 노령화에 대비한 첫번째 과제는 노인에 대한 경제적 부양이고, 이를 사회적으로 해결하기 위한 제도가 공적연금이지만, 공적연금이 가지고 있는 경직성이 경제사회시스템의 유연성을 제한해서는 안 된다. 한편, 공적연금 재정문제보다도 중요한 것은 공적연금의 본연의 의무인 모든 국민의 노후생활보장이며, 이러한 관점에서 재정안정화의 전제조건으로서 연금 사각지대의 해결이 세대간 형평성의 관점에서 이루어져 할 것이며, 이를 위해서도 1인 1 연금의 기초연금제도가 관철되어야 할 것이다.

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