공적자금 문제의 평가와 향후 정책방향

2002. 10

황성현

인천대학교 경제학과

Ⅰ. 서언: 문제의 제기

1997년 11월부터 2002년 8월말까지 4년 10개월 동안 총 157조원의 공적자금이 투입되었다. 97년말 경제위기를 맞으면서 금융산업 구조조정을 위해 총 64조원의 공적자금 조성으로 시작한 일이니, 당초 계획에 비하면 100조원 가량의 돈이 더 투입된 결과이다. 정부의 추산에 의하면 157조원 중 회수자금과 보유자금을 제외하고 국민부담으로 상환해야 할 금액이 69조원이다. 이는 현재가치 기준으로, 향후 25년에 걸쳐 상환한다면 그 원리금 합계가 202조원이다. 우리 역사 상 5년이 채 안 되는 단기간에 걸쳐 이렇게 막대한 규모로 국민부담이 늘어나게 했던 사례는 없었다. 우리는 잘 알지 못하는 사이에 빚더미에 올라앉았다.

지난 97년말에 겪었던 경제위기는 유사이래 최대의 경제위기였던 것이 사실이다. 외국인 주식투자자금의 급속한 이탈 속에서 기업의 자본 도입은 불가능한 상태였고 국내금융기관의 자금공급이 중단됨에 따라 금리가 급등하였다. 금융부문 자금경색으로 실물경제가 사실상 파탄지경에 이르렀고, 대외신인도는 최악의 수준으로 악화되어 국가부도사태까지 우려되는 상황에 직면했었다. 이러한 위기상황을 타개하기 위해 구조조정이 추진되었고, 이의 실질적인 수단이 공적자금의 투입이었다. 정부 평가대로 하면, 경제위기 이후 공적자금을 단기간에 집중적으로 금융기관에 투입하여 구조조정을 신속하게 추진한 결과 위기를 극복한 것으로 보고 있다. 우리가 현재 위기 국면을 벗어난 것은 엄연한 사실이다.

그런데 이를 다른 한편에서 보면, 이 정도의 자금을 투입하고도 경제가 회복되지 않았다면 그것이 이상한 일이 아닐까? 현 시점에서 우리에게는 너무나 많은 의문점들이 남아 있다. 왜 공적자금 투입액이 당초의 64조원이 아니고 157조원인가? 당초 생각하지 못한 요인이 있었다 하더라도 이는 너무 큰 차이가 아닌가? 정부가 공적자금을 투입하면서 이 중 이렇게 많은 금액이 결국 국민부담이 된다는 것을 국민에게 밝힌 적이 있는가? 정부는 국가채무 논쟁에서 IMF 기준에 의하면 국가보증채무는 국가채무가 아니라는 말만 되풀이하지 않았는가? 157조원이 아니라 예컨대 90조원만 투입했어도 현 수준의 구조조정은 가능하지 않았겠는가? 국민부담으로 돌아오는 회수 불가능액이 예컨대 39조원이 아니고 왜 69조원인가?

이러한 의문을 해소하는 것과 더불어, 이미 이와 같이 상황이 전개된 시점에서 앞으로 우리가 당면한 문제를 어떻게 대처해 나가야 할 지에 대한 진지하고 보다 생산적인 논의가 활성화되어야 한다. 현재 정부가 제시한 상환대책을 포함하여 공적자금의 적정 상환대책을 모색해야 한다. 그리고 무엇보다도 지금까지의 구조조정의 성과를 이어나가고 금융부문의 생산성을 높이는 금융개혁을 지속적으로 추진해야 한다. 또한 현재와 같이 국민부담이 크게 늘어난 상황에서 이에 대처하기 위한 최대의 과제는 정부개혁과 재정개혁을 제대로 추진해서 재정부문에서의 부담능력을 키워 나가는 것이다. 우리는 경제위기의 극복과정에서 이제 정부와 재정을 개혁해야 하는 국면으로 이행하고 있다.

현시점에서 우리는 이와 같은 과제를 안고 있다. 공적자금 문제를 공정하고 객관적으로 평가하여 문제 자체를 정확하게 파악해야 한다. 정책결정과 집행 과정에서 잘못된 것이 있었다면 이를 규명해서 적어도 이러한 잘못이 다시 반복되지 않게 해야 하고, 책임 소재를 밝힐 것은 밝혀서 응분의 조치를 취해야 한다. 어떤 문제이건 그 문제에 제대로 대처하기 위해서는 우선 그 문제 자체를 정확히 알아야 한다. 그리고 이러한 평가에 입각해서 향후의 대책을 수립해야 한다. 과거에만 얽매일 수 없으며, 현 시점에서 최선의 대책을 강구해야 한다.

이 논문은 이러한 두 가지 목적, 즉 공적자금 문제를 평가하고 이에 대처하기 위한 정책방향을 제시하기 위한 목적으로 작성되었다. 그러나 이러한 연구 목적이 어느 연구자 한 명이 단기간에 완수할 수 있는 그러한 성질의 것이 아님은 자명하다. 이 논문에서의 논의도 매우 제한적일 수밖에 없으나, 제한된 조건하에서 공적자금 문제를 규명하고 올바른 대처방안을 수립하는 데 일부분이라도 기여하는 것이 본 연구의 목표가 될 것이다.

본고는 다음과 같이 구성되어 있다. 제Ⅱ장에서는 공적자금의 조성과 투입 현황을 연대기별로 정리하여 이 문제가 어떻게 진행되어 왔는가를 보여주고 있다. 제Ⅲ장은 공적자금 문제의 평가로, 정책수립과 집행의 관리체계, 재정 및 행정 운영상의 시스템과 제도의 적정성 측면에서 문제를 파악하고자 하였다. 제Ⅳ장은 정부의 공적자금 상환대책을 평가하고 몇 가지 대안을 제시하고 있으며, 보다 궁극적인 대처를 위한 향후 정책방향으로 지속적인 금융개혁과 정부 및 재정개혁의 중요성을 강조하고 있다. 마지막으로 제Ⅴ장은 이 논문의 요약 및 결론이다.

Ⅱ. 공적자금의 조성과 투입: 어떻게 진행되었나?

여기서는 공적자금 조성과 투입과정을 연대기별로 정리하여 그 현황을 살펴보기로 한다. 복잡했던 상황을 이렇게 한번 정리해보는 것도 의미가 있을 것이다.

) 정부의 발표자료와 신문에 보도된 자료를 이용하여 정리하였다.

공적자금이 최초로 조성된 것은 1997년 11월 18일이다. 정부는 국회 동의를 얻어 11월에 2조원의 공적자금을 조성했고, 1997년 12월 22일에 29조원을 조성했다. 이렇게 97년말에 조성된 31조원을 포함하여 총 64조원의 공적자금 필요규모가 보고된 것이 1998년 5월 20일의 제6차 경제대책조정회의에서였다. 이후 6월의 국무회의 의결을 거쳐 1998년 9월 2일에 나머지 33조원에 대해 국회동의가 이루어져서 64조원의 1차 공적자금이 조성된 것이다.

공적자금 조성규모에 대해서 당초 정부가 규모를 처음으로 밝힌 것은 1998년 5월 14일에 금융감독위원회가 작성한 「구조조정을 위한 공적자금 추정 및 재원조달 방안」에서였다. 이 보고서에서 제시한 규모는 향후 5년간 81조원으로 이는 이자발생분을 포함한 것이었다. 이 보고서에 따르면 이 중 절반정도를 예금보험공사(이하 예보) 등의 채권으로 충당하고 나머지 40조원 정도를 재정에서 부담하는 것으로 되어있다. 이러한 방안이 일주일 후 경제조정대책회의에서 정부보증 채권에 의한 64조원 조성방안으로 확정된 것이다.

) 조선일보 98.5.14 자에서 인용.

64조원의 공적자금 조성은 1998년 3월 기준으로 금융기관의 부실채권을 118조원으로 추정한 것에 근거한다. 정부는 이 중 100조원을 정리대상으로 보았다. 64조원은, 부실채권 매입소요 25조원, 증자소요 16조원, 예금대지급 소요 9조원을 예상하여(총 50조원) 조성된 것이었고, 98년 5월 현재 이미 사용된 것이 예금보험기금 6.5조원, 부실채권정리기금 7.5조원 등 14조원이었다.

) 재경부, 「공적자금 운용 현황」, 2001. 1

이렇게 조성된 64조원은 채권발행 시한인 1999년말까지 전액 사용되었다. 이 중  2000년 8월말까지 25.3조원을 회수하여 18조원을 재사용하였고, 국유재산, 공공자금관리기금 등 공공자금을 27조원 투입하여 2000년 8월말까지 총 109.6조원이 지원된 것이다. 그리고 2000년 8월말부터 50조원의 2차 공적자금 조성이 본격적으로 논의되기 시작한다.

정부는 1998년 6월에 5개 부실은행을 계약이전 방식으로 정리한다. 그리고 9월부터 23개 부실은행의 부실채권을 매입한다. 1999년 3월에 이르게 되면 이미 공적자금 64조원이 사실상 바닥났다는 이야기가 나오기 시작한다. 일부 금융계나 미국계 금융기관들은 금융부실을 제거하려면 40조원 정도를 더 투입해야 한다는 전망을 이 때 이미 내놓고 있었다. 정부는 1999년 3월말까지 부실채권 매입에 19조 3000억원, 서울, 제일은행과 한빛은행 증자, 5개 인수은행 손실보전에 23조 3000억원을 투입했다. 남아 있는 자금을 보험사 등 제2금융권 구조조정에 쓸 계획이었다. 1999년 5월 27일에 이헌재 당시 금감위원장은 회수자금 9조원을 포함하여 아직 29조원의 공적자금이 남아 있음을 밝힌다.

이후 1999년 7∼9월 중 제일은행에 5.1조원, 서울은행에 4.5조원이 투입된다. 이들 은행에 대해서는 1998년 1월에 이미 1조 5000억원씩 투입된 바 있다. 1999년 7월에 예금보험기금이 고갈되어 부실채권정리기금을 전용하기로 했으며, 동년 7월까지 총 51조 1000억원을 투입했다. 재경부는 추후 소요를 20조 6000억원으로 전망했다. 이 때부터 대우쇼크를 진정시키기 위한 공적자금 투입문제가 논의되기 시작한다. 당시까지 금감위의 입장은 조성된 자금으로 구조조정이 가능하며, 만일 추가로 자금을 투입하더라도 그 규모는 10조원을 넘지 않을 것이라는 것이었다.

1999년 10월에 금감위는 연말까지 14조원의 공적자금을 추가 투입하겠다는 것을 밝혔다. 이는 회수자금을 감안해도 5조 3000억원 정도가 이미 모자라게 되었다는 것을 뜻한다. 동년 10월 31일에 정부는 국책은행의 출자, 정부보유주식 투입 등을 통해 한국투신과 대한투신에 3조원을 투입하기로 했다. 퇴출은행들을 인수한 5개 은행에 투입된 자금이 10조원 규모에 달했다. 1999년 12월 23일에 제일은행이 미국의 뉴브릿지 캐피탈에 매각된다. 이러한 과정을 거쳐 1999년말까지 투입된 공적자금은 총 91조원이었다.

) 공공자금과 기타자금 21.3조원이 포함된 것이다. 그런데 이는 공적자금관리위원회 사무국이 발표한 연도별 통계에 따른 것으로 1998년 초에 금감위 등이 발표한 자료에 의하면 1999년말까지 투입된 자금은 78조 5000억원이다.

2000년 초 정부는 약 20조원의 추가자금이 필요한 것으로 보았고, 이를 투입된 자금을 회수해서 사용한다는 방침이었다. 동년 3월에도 □추가 조성 없이 투입된 공적자금을 회수해서 쓴다.□는 것이 정부의 공식 입장이었고, 이는 당시의 총선을 의식한 것이었다는 해석이 지배적이었다. 정부가 2차 공적자금 조성 가능성을 처음 언급한 것은 총선이 끝난 직후 4월 19일에 이르러서였다. 당시 이용근 금감위원장이 30∼40조원 규모의 공적자금 추가 조성 가능성을 언급한 것이다.

2000년 4월말에 한투, 대투, 나라종금에 기조성 된 자금을 투입하면서 가용재원이 거의 없는 상황이었다. 당시 재경부는 국회 동의 없이 공적자금을 조성하는 방안을 찾기 위해 노력했던 것으로 보도되고 있다. 예금보험공사에서 1.5∼2% 포인트의 높은 금리를 부담하면서까지 무보증채를 발행해서 자금을 조달하려는 계획도 있었던 것으로 알려지고 있다. 2000년 5월 당시 재경부는 동년 중 20조원, 2001년에 10조원을 투입하면 부실 문제를 해결할 수 있다고 보고 있었다. 2000년 5월말 현재 공적자금 총 사용액은 101조 8000억원 이었다.

동년 7월 21일에 금감위원장은 2000년 중 공적자금 소요액이 20조원을 넘으면 자금을 추가 조성하겠다는 점을 밝힌다. 그리고 8월 23일에 이르러 당정 협의를 거쳐 공식적으로 2차 공적자금 조성을 추진하게 된다. 9월 22일에 정부는 40조원 규모(자체 조달 10억원을 포함하여 총 50조원)의 추가조성 방침을 밝혔다. 이 안은 12월 2일에 국회동의를 얻었고, 12월 21일에는 공적자금관리특별법이 시행되었다. 2000년 12월 31일에 6개 부실은행에 대한 공적자금 투입이 이루어지기 시작했다. 2000년말까지의 공적자금 투입액은 총 128조 2000억원이다. 최근까지 투입된 총 투입액 157조원의 81.7%가 2000년말까지 투입된 것이다.

2차로 조성된 공적자금은 2001년 6월말까지 총 29.6조원이 사용되었다. 부실종금사 정리 및 한투, 대투 출자, 제일은행 풋백 등에 14.9조원이 사용되었고, 구조조정 대상 은행에 대한 출자 지원과 보험사, 금고, 신협 추가구조조정에 각각 4.1조원씩이 지원되었다. 그리고 서울보증보험에 2.8조원이 지원되었다. 공적자금 투입액은 2001년 8월말에 140조원을 넘어섰다. 이때까지 회수액은 35조 8000억원으로 회수율은 25.4%였다. 2001년 11월에 이르기까지 대우그룹을 정리하는 데 들어간 돈이 23조원에 이르렀다. 공적자금 투입액이 150조원을 돌파한 것은 2001년 10월말이었다. 2001년 11월 29일에는 공적자금에 대한 감사원 특감 결과가 발표되었다. 2001년말까지의 총 투입액은 155조 3000억원이었다.

2002년 들어서는 공적자금 투입액이 현저히 줄어든다. 2002년 6월말까지 투입된 자금의 누계는 총 156조 7000억원으로 6개월간 투입액은 1.4조원 수준이다. 이 때까지 회수된 금액은 49조 8000억원이다.

정부는 2002년 6월 28일 공적자금 손실분을 확정하여 상환대책을 마련하고, 공청회를 거쳐 9월에 정부의 상환대책안을 제시한다. 이에 대해서는 제Ⅳ장에서 살펴보기로 한다.

이상에서 간략히 정리한 1997년 11월부터 2002년 6월말까지 공적자금 지원 현황과 회수내역을 총괄적으로 정리하면 다음 <표1> - <표5>와 같다.

<표1 > 재원별 지원현황

(□97. 11월∼□02. 6월말, 단위 : 조원)

구분	출자	출연	예금대지급	자산매입등	부실채권매입	계
채권발행	42.2	15.2	20.0	4.2	20.5	102.1
회수자금	3.9	1.2	6.0	4.4	16.7	32.2
공공자금	14.1	-	-	6.3	0.5	20.9
기타자금	-	-	0.5	-	1.0	1.5
계	60.2	16.4	26.5	14.9	38.7	156.7

자료: 공적자금관리위원회 사무국

<표 2> 금융권별 지원현황

(□97. 11월∼□02. 6월말, 단위 : 조원)

금융권		출자	출연	예금대지급	자산매입등	부실채권매입	계
은 행		33.9	13.6	-	14.0	24.4	85.9
제 2 금 융 권	종 금	2.7	-	17.2	-	1.6	21.5
	증권·투신	7.7	-	0.01	-	8.3	16.0
	보 험	15.9	2.7	-	0.3	1.8	20.7
	신 협	-	-	2.3	-	-	2.3
	저축은행	-	0.1	7.0	0.6	0.2	7.9
	소 계	26.3	2.8	26.5	0.9	11.9	68.4
해외금융기관등		-	-	-	-	2.4	2.4
계		60.2	16.4	26.5	14.9	38.7	156.7

자료: 공적자금관리위원회 사무국

<표 3> 기관별 지원현황

(□97. 11월∼□02. 6월말, 단위 : 조원)

기 관	출자	출연	예금대지급	자산매입등	부실채권매입	계
예금보험공사	47.5	16.4	26.5	8.6	-	99.0
자산관리공사	-	-	-	-	38.7	38.7
정 부	11.8	-	-	6.3	-	18.1
한 국 은 행	0.9	-	-	-	-	0.9
계	60.2	16.4	26.5	14.9	38.7	156.7

자료: 공적자금관리위원회 사무국

<표 4> 연도별 지원현황

(□97. 11월∼□02. 6월말, 단위 : 조원)

연 도		채권발행	회수자금 재사용	공공자금, 기타자금	계
1998년		38.8	-	16.8	55.6
1999년		25.2	5.7	4.5	35.4
2000년		8.9	20.0	8.3	37.2
2001년		29.2	5.1	□7.2	27.1
2 0 0 2 년	1월	-	0.5	□0.4	0.1
	2월	-	0.4	-	0.4
	3월	-	0.4	-	0.4
	4월	-	0.03	-	0.03
	5월	-	0.04	-	0.04
	6월	-	0.02	0.34	0.4
	계	-	1.4	-	1.4
누계		102.1	32.2	22.4	156.7

* 합계를 맞추기 위한 반올림 조정으로 항목에 따라 전월 대비 수치증감이 0.1범위내 차이 있을 수    있음.

자료: 공적자금관리위원회 사무국

<표 5> 공적자금 회수현황 총괄

(□97. 11월∼□02. 6월말, 단위 : 조원)

구분	회 수 방 법
예금 보험 공사	출자금 회수	파산 배당 등	자산 매각 등		-			소계
	4.5	7.6	3.7		-			15.8
자산 관리 공사	국제 입찰	ABS 발행	AMC, CRC, CRV매각		개별매각, 법원경매, 직접회수	대우채권 회수	환매, 해제	소계
	1.6	4.1	1.8		8.7	1.7	9.7	27.6
정부	출자금 회수	후순위채권 회수		-				소계
	1.2	5.2		-				6.4
계								49.8

자료: 공적자금관리위원회 사무국

Ⅲ. 공적자금 문제의 평가

1. 평가의 관점

공적자금의 조성과 투입에 대해서는 이미 많은 문제점들이 지적된 바 있다. 또 정부 스스로도 「시급한 금융구조조정을 추진하는 과정에서 제도적 미비 등 다소의 시행착오가 있었던 것도 사실임」을 인정하고 있다. 그러나 명확한 객관적 근거를 가지고 공적자금 투입과 회수 사례별 사안을 분석하여 구체적으로 잘못된 사례를 지적한 결과는 별로 없는 것 같다. 이러한 작업이 가능하기 위해서는 우선 관련 자료가 투명하게 공개되어야 하고, 다양한 분야의 전문가가 모여서 상당히 실무적이고 전문적인 분석을 할 수 있어야 한다. 현재는 자료의 공개문제도 문제이지만, 실무적이고 전문적인 사례별 분석은 본 연구의 범위를 넘어선다.

) 재경부, 기획예산처, 금감위, 「공적자금의 성과와 상환대책(안)」, 2002. 6

본고에서 공적자금 문제를 평가하는 관점은 정책수립·집행 및 관리체계와 재정·행정 운영의 시스템과 제도 측면에서 어떠한 문제가 있었는가를 조명해 보는 것이다. 비록 어느 사안별로 부채가 자산을 초과하는 정도를 정확히 추정하여 공적자금 투입액이 적정했는지를 평가하지는 못한다 하더라도, 그러한 정책결정과 집행 체계나 시스템 상에 심각한 문제가 있었다면 그로부터 얻어지는 결과는 문제가 될 수밖에 없다. 자금의 운용 시스템 자체가 투명하지 못한 상황에서 공정하고 적정한 자금집행 결과를 기대하기 어렵다. 정부 당국자의 행태가 일관적이지 못하고 책임성이 미약해 보이는 상황에서는 더욱 그러하다.

여기서는 이러한 관점에서 공적자금 문제를 평가하고 시사점을 얻고자 한다. 이러한 고찰을 통해서 과연 현재의 성과를 거두기 위해 157조원이 투입되고, 이 중 국민부담이 69조원이라는 현실이 어는 정도나 인정될 수 있는가에 대한 판단근거를 제시하고자 한다.

2. 체계적이지 못한 정책수립과 집행

공적자금을 조성하고 투입하는 정책수립과 집행 체계가 체계적이지 못했다는 점이 가장 핵심적인 문제점이 될 것이다. 사실상 공적자금을 체계적으로 관리하는 최소한의 형식적 체계가 갖추어진 것은 2000년 12월에 「공적자금관리특별법」을 제정하고, 공적자금관리위원회가 법적 기구로 강화된 이후이다. 그런데 앞서 살펴본 바와 같이 2000년말까지 투입된 공적자금은 이미 총 128조 2000억원으로 현재까지 투입된 157조원의 81.7%에 달한다. 즉 정부가 그나마 공적자금의 외형적 관리체계를 갖춘 것은 사업이 81.7% 진행된 이후인 것이다. 이러한 단순한 사실이 문제의 심각성을 명확하게 보여주고 있다.

정부가 「공적자금관리특별법」을 제정하면서 공적자금관련 제도가 개선된 사항을 설명한 자료를 보면 다음과 같다. 우선 법 제정 이전에는 자금 투입 과정에서 예금보험공사의 적극적인 참여가 미비했는데, 이를 개선해서 예보 운영위원회의 심사기능을 강화했다는 것이다. 그리고 공적자금을 일시에 지원하여 사후 책임 추궁에 한계가 있었고, 경영정상화이행계획(MOU)의 기속력이 약했기 때문에 이를 개선했다고 되어 있다. 이전에는 자금회수에 대한 적절한 점검체계가 없고 예보의 부실책임 추궁에 한계가 있으며, 신속하고 효율적인 파산절차 진행에 애로가 있어 이를 개선하기 위해 □매각심사소위□ 등 공적자금 회수에 관한 점검체계를 구축했다고 밝히고 있다. 또 신속한 파산절차를 추진하는 개선안도 마련되었다. 마지막으로 공적자금 투입원칙이 법률에 명문화되어 있지 않은 것을 명문화했고, 공적자금관리위원회를 법적기구로 위상을 강화한 것이 정부가 밝힌 개선내용이다.

) 재경부, 2000. 12. 2

이러한 정부의 자료를 보면 공적자금 관리와 관련한 중요한 문제들을 정부 스스로 잘 알고 있음을 볼 수 있다. 앞에서 정리된 대로 가장 큰 규모의 공적자금을 지원한 예보의 참여가 미비했고, 사후 책임 추궁에 한계가 있었으며, 자금회수에 대한 적절한 점검체계가 없었다는 것을 정부 스스로 인정하고 있다. 그런데 이를 인정한 시점이 이미 80% 이상의 자금이 집행된 이후였던 것이다. 물론 당시 경제위기 상황에서 여러 가지 제도가 미비한 상태에서 시급히 구조조정을 추진해야 했던 것은 사실이다. 그런데 130조원 가까운 돈을 투입하고 나서 이러한 문제를 깨달았다면 이를 어떻게 해석해야 하는가?

당초부터 공적자금 관련 정책집행 체계는 구조적인 문제점을 안고 있었다. 정부자료에 의하면 공적자금 운용체계는 다음과 같다. 공적자금 조성은 재경부가 금감위 등 관계기관과 협의하여 자금소요를 추정한다. 공적자금 투입은 금감위, 예보, 자산관리공사가 중심이 되어 집행한다. 공적자금의 회수 업무는 자금집행기관인 예보와 자산관리공사가 수행한다. 재경부는 효율적 자금회수를 위한 제도개선을 담당하고, 금감원은 부실원인 조사 및 책임자 규명 등을 통해 회수를 지원한다. 예보와 자산관리공사는 각각 재경부와 금감위의 관리·감독을 받는다.

) 재경부, 공적자금의 운용 현황, 2001.1

이러한 운용체계에 대하여 다음과 같은 문제점이 제기된다. 첫째, 이와 같은 체계 하에서는 책임 소재가 불명확한 근본적 문제가 있다. 공적자금관리위원회가 운영되기 전까지 공적자금 문제에 대한 정부 내 총괄기구 자체가 존재하지 않는다. 자금 조성과 부실금융기관 결정이 각각 재경부와 금감위에서 이루어지고, 재경부와 금감위는 각각 예보와 자산관리공사를 관리·감독하고 있다. 회수 업무는 두 공사에서 이루어지고, 이를 관리·감독하는 두 정부기관은 회수업무를 책임지는 것이 아닌 지원하는 체제이다.

둘째, 금융구조조정 업무를 처음부터 예금보험공사와 자산관리공사의 두 공사 체제로 추진한 것 자체가 문제였다고 판단된다. 예보는 예금 대지급과 출자, 출연을 담당하고, 별도의 기관인 자산관리공사가 부실채권 매입 업무를 담당하는 것은 여러 가지 문제를 야기할 수 있다. 즉 부실채권의 매입 가격 결정이 결국 금융기관에 지원해 주어야 할 금액과 밀접히 연계되어 있는 상황에서 두 기관의 업무 협의가 제대로 이루어지지 못할 경우 문제가 될 수 있다. 예를 들어, 부실채권 매입 금액을 낮게 책정하면 자산관리공사 입장에서는 이득을 볼 수 있지만, 결과적으로 예보에 의해 지원되어야 할 금액이 그 이상으로 늘어나게 될 수 있다. 금융기관에 대한 부실채권정리, 증자, 출연, 예금 대지급이 하나의 일관된 체계에 의해 결정되고 지원되는 것이 효율적인데 그렇지 못했다는 것이다.

실제로 공적자금 운용이 체계적이지 못했고 무계획적이었다는 것은 자금의 1차 조성 단계에서부터 극명하게 드러난다. 당초 64조원 조성의 근거가 된 소요액과 실제 집행액은 전체 규모 면에서도 엄청난 차이가 있었지만 부문별 차이도 매우 컸다. 1차 공적자금 조성과 투입 시 예금 대지급에 대한 소요는 9조원이었으나 실제 집행액은 24조원이었다. 특히 18.6조원을 회수자금에서 재사용 하였는데 당초 64조원의 조성 자체가 회수자금의 재사용은 전혀 고려하지 않고 결정된 것이었다.

공적자금을 투입하는 단계에서 가장 중요한 문제점은 막대한 자금투입을 결정하면서 자금투입의 목표가 명확히 설정되지 않고, 자금의 회수계획에 대한 전망이 전혀 없었다는 점이다. 정부의 어떤 자료에서도 이러한 내용을 찾을 수 없다. 비록 불확실성이 매우 크다고 하여도 그 정도 규모의 대규모 자금을 투입하면서 뚜렷한 달성 목표와 회수 가능성 및 전망에 대한 고려가 없었다는 점이 체계적이지 못한 공적자금 운용의 문제를 극명하게 보여주고 있다.

3. 투명하지 못한 자금운용

공적자금 운용과 관련하여 또 하나의 중요한 지적은 투명하지 못한 자금의 운용문제이다. 이는 기본적으로 우리나라 예산회계 제도 상 기금제도가 갖는 문제점과 깊은 관계가 있다. 공적자금은 우리나라의 예산체계에서 보면 예금보험기금과 부실채권정리기금이라는 기타기금의 운용 자금이다. 형식적으로 정부가 아닌 예금보험공사와 자산관리공사가 채권을 발행하고 이를 정부가 보증한 자금이 공적자금이다. 이러한 자금 운용 방식에 대해 제기할 수 있는 기본적인 질문은 □왜 처음부터 국채를 발행하여 자금을 조달하지 않았는가?□ 라는 의문이다.

) 2001년 12월에 기금관리기본법이 개정되어 공공기금과 기타기금의 구분은 없어졌다. 그러나 현재의 논의에서는 이러한 구분이 중요한 의미를 갖는다.

) 이는 정부가 직접 투입한 공공자금과 구분된다.

국채를 발행하여 자금을 조성할 경우 다음과 같은 장점이 있다. 무엇보다도 자금의 운용 자체가 투명하게 이루어지게 된다. 공적자금 운용이 기타기금의 자금운용이 아닌 국채로 조성된 공공기금 운용의 형태였다면 보다 투명하고 체계적인 관리가 이루어질 수 있었을 것이다. 이 경우 자금운용의 탄력성 측면에서는 큰 차이가 없으나 국채로 조성된 공공기금의 경우 보다 투명하고 체계적인 관리절차가 적용된다. 기금관리기본법 개정 이전의 공공기금은 운용계획을 국무회의에서 심의하고 대통령의 승인을 받으며 국회에 보고하게 되어있으나 기타기금에 대해서는 그러한 절차가 없다.

) 공공기금의 경우에도 주요지출항목의 1/2 범위 내에서(법 개정 이전, 현재는 1/3) 변경   이 가능한 것과 같은 지출상의 탄력성이 보장된다.

국채를 통해 자금을 조성할 때 얻을 수 있는 중요한 이점은 정부보증채에 비해 이자비용이 낮다는 것이다. 실제로 최근에 정부는 공적자금의 상환대책을 발표하면서 회수가 불가능한 정부보증채를 국채로 전환할 경우 보증채를 계속 차환하는 것보다 연간 490∼1470억원이 절감 가능하다고 밝히고 있다. 지금까지 조성된 공적자금에 대한 이자비용으로 재특에서 융자한 후 상환을 면제키로 한 금액이 22조원이니 정부보증채 대신에 국채를 발행했다면 상당한 비용을 절약할 수 있었다.

그렇다면 정부는 왜 정부보증채와 기타기금 방식을 택했는가? 우선 첫 번째 이유는 외형상의 통합재정수지 적자폭을 줄이고 당장의 국가채무 규모를 축소하기 위함이었다. 그러나 이는 그야말로 외형상의 모양새를 갖추기 위한 것이지 국민경제적 실익은 없는 것이다. 국채를 발행했어도 회수된 자금은 상환되었을 것이고, 어차피 상환 불가능한 부분이 국민부담으로 남는 것은 마찬가지이다. 여기에 추가적인 이자부담이 더해지는 것이다. 국민경제적 비용과 국민부담 차원에서 아무 실익도 없고 추가된 이자비용 만큼 손해를 본  것이다.

정부보증채 방식을 택한 정부측의 또 다른 논거는 예금보험공사와 자산관리공사의 자금회수 의지를 높이기 위한 것이었다는 주장이다. 즉 이들 공사의 채권으로 해야 자금을 더 적극적으로 회수하려 할 것이라는 논리다. 그러나 이는 공사와 이를 관리·감독하는 부처간의 실제 관계를 고려할 때 타당하지 못한 논리이다. 예보와 자산관리공사는 금융구조조정에 참여하면서 이를 개별 공사 차원의 업무로 인식하지 않는다. 정부 정책결정 사항을 집행하고 있을 뿐이다. 국채로 조성된 자금이라 할지라도 이를 최대한 회수하는 것이 공사 운영의 목표로 설정되는 한 업무 행태는 똑같이 나타날 것이다. 조성된 자금의 성격에 상관없이 회수액에 따라 책임을 묻고 인센티브를 주는 정도에 따라 노력의 정도가 달라지게 될 것이다. 더욱이 예보채나 부실채권정리기금채권 모두 이미 정부가 보증을 서고 있는 상황에서 회수 노력 정도가 다르다는 것을 기대할 수 없다.

이같이 볼 때 처음부터 국채를 발행하여 자금을 조성하지 않은 것이 중요한 정책적 잘못이었다고 판단된다. 자금이 국채로 조성되었다면 자금운용이 보다 투명하고 신중하게 이루어지면서, 이자비용을 절감할 수 있었을 것이다. 공적자금 운용이 가져 올 국민부담에 대해서도 보다 투명한 논의가 이루어질 수 있었을 것이다.

4. 일관성이 없고 책임성이 부족한 정책과정

공적자금 관련 정책의 변화 내역과 정부 담당자의 행태를 살펴보면 일관성이 없고 책임성이 부족한 사례들을 쉽게 찾을 수 있다. 또 2000년 4월의 총선을 전후해서 정치적 일정과 이해관계에 의해 상당한 영향을 받았음을 알 수 있다. 이러한 점이 공적자금 문제를 평가하는 데 있어 면밀하게 고려되어야 한다.

이와 관련하여 가장 중요한 사례가 1차 공적자금이 거의 소진되고, 2차 공적자금을 조성하기까지의 정책결정 과정이다. 앞에서 정리한 바와 같이 1차로 계획했던 64조원이 거의 바닥났다는 보도가 나오기 시작한 것은 이미 1999년 3월이었다. 1999년 3월말까지 투입된 공적자금은 부실채권매입에 19조 3000억원, 증자와 대지급 등에 23조 3000억원이었다. 즉 이미 42조 6천억원이 투입된 것이다. 그러나 당장 서울은행, 제일은행, 서울보증보험, 대한생명 등에 투입되어야 할 금액이 잔액을 초과하고 있었다. 64조원이 □거덜난□ 상황이었다.

당시 외국계 금융기관에서는 금융구조조정을 끝내기 위해 40조원은 추가로 들 것이라는 전망이 나오고 있었다. 결과를 보면, 정부가 공적자금 40조원 추가 조성을 발표한 것은 이로부터 1년 반이 지난 2000년 9월 22일이었고, 이에 대한 국회 동의는 1년 8개월 후인 2000년 12월 2일이었다. 이렇게 공적자금의 추가조성이 지체되면서 부실이 추가되고 국민부담이 늘어났다는 것이 일반적인 평가이다. 그 1년 8개월 간의 정책결정 과정에 주목해야 한다.

1999년 5월에 당시 금감위원장은 아직 공적자금의 여유가 있다고 밝힌다. 이는 이미 9조원의 회수자금을 재사용 한다는 것을 전제로 한 것이다. 사실 공적자금 회수분의 재사용은 처음 자금이 조성될 때는 아무도 고려하지 않은 것으로 보인다. 공적자금의 재사용이 법적으로는 문제가 될 것이 없는 것으로 보이나, 이는 64조원을 투입하면 금융구조조정이 완료된다는 국민의 기대를 저버린 것이었다. 회수분의 재사용은 당초 정책담당자들도 미처 생각하지 못한 재원조달방안이었을 것이다.

이후 정부는 부실채권정리기금의 자금을 예보기금 자금으로 전용해서 사용하기로 한다. 1999년 7월까지 투입액은 51조 1000억원이었다. 이 때 대우사태가 본격화되기 시작한다. 대우사태가 현실화된 상황에서도 금감위의 공식 입장은 현재의 자금으로 가능하며 더 투입된다고 하더라도 10조원을 넘지 않을 것이라는 것이었다. 1999년 8월 18일에 금융발전심의회에서 보고된 자료에 의하면 7월말 이후 추가 투입될 공적자금 소요를 20조 6000억원으로 밝히고 있다. 이러한 액수는 여전히 회수분을 사용하면 된다는 입장에서 나온 것이다. 결국 1999년말까지 투입된 총 공적자금은 91.1조원인데 여기에는 공공자금 등이 포함되어 있어서, 64조원을 기준으로 한 금액은 5.7조원의 회수자금을 포함하여 69.7조원이다. 1차 공적자금은 1999년말에 소진되었다.

1차 공적자금이 소진된 2000년 3월까지도 정부의 공식입장은 □추가 조성 없이 이미 투입된 공적자금을 회수하여 사용한다□는 것이었다. 그리고 이러한 입장이 바뀐 것을 2000년 4월 19일자 보도에서 발견할 수 있다. 당시 이용근 금감위원장은 2차 공적자금 조성을 16대 국회가 개원하는 6월초부터 본격적으로 논의해야 하며, 그 규모는 30∼40조원 규모가 될 수 있다고 밝힌 것으로 보도되고 있다. 여기서 주목해야 할 점은 정부의 공식입장이 바뀐 것이 4.13 총선 직후라는 점이다. 총선이 지나고 나서야 정부는 공적자금의 추가조성의 필요성을 인정하게 된 것이다. 너무나 정치적인 행태가 아닐 수 없다. 공적자금 문제는 정책담당자의 정치권 눈치보기라는 관점에서도 규명될 필요가 있다.

정부의 입장이 바뀐 이후에 정부가 심도 있게 논의한 방안은 국회 동의를 받지 않고 재원을 조달하는 방안이었다. 여기에는 예보나 자산관리공사가 자산을 담보로 자산유동화증권을 발행하거나 무보증채권을 발행하는 방안도 포함되어 있다. 2000년 5월의 보도에서는 예보는 정부보증채를 선호하나 정부는 무보증채 발행 쪽으로 방침을 굳혔다는 보도도 발견할 수 있다. 물론 사후적으로는 국회 동의를 받은 정부보증채가 발행되었으나, 만일 정부 내부에서 무보증채에 의한 재원조달 방침을 결정한 사례가 있다면 이는 매우 심각한 문제가 아닐 수 없다.

) 이러한 내용은 당시 조선일보 등의 보도에 근거하고 있다.

정부보증채 금리보다 1.5∼2% 포인트 높은 비용을 지불하고도 국회 동의만 피해가면 된다는 식의 정책결정이 어떻게 정당화될 수 있는가? 만일 예보가 하는 사업이 수익성이 높은 사업이어서 여기서 얻는 수익을 줄여가겠다는 결정은 얼마든지 할 수 있다. 그러나 투입자금에 대한 회수대책도 없는 정책결정을 하면서 국회나 언론으로부터 시달리지 않을 생각만 했다면 그냥 넘어갈 수 있는 성질의 문제가 아니다. 철저한 책임규명이 이루어져야 할 사안이다.

이와 같이 2차 공적자금 조성에 이르는 과정은 공적자금 관련 정책결정 과정의 중대한 난맥상을 잘 보여주고 있다. 여기서 또 한가지 주목해야 할 사안은 공적자금 회수 규모와 책임에 대한 정부당국자의 입장 변화 과정이다.

1998년에 금융산업 구조조정이 시작되고 공적자금이 투입되면서 정부는 당초 투입자금의 회수에 대해 상당히 낙관적인 입장을 가졌던 것으로 보인다. 필자는 1998년에 당시 재경부 최고위 정책당국자가 어느 회의석상에서 정부가 은행증자로 돈을 벌 수 있을 것이라는 이야기를 한 것을 들은 적이 있다. 공적자금 투입 초기에 정부는 상당히 낙관적이었다. 결코 현재와 같은 규모의 국민부담이 발생하리라는 생각을 하지 못했던 것으로 보인다.

이후에 공적자금을 투입하면서 사안별로 자금의 회수 전망을 내놓은 사례를 발견할 수 없다. 정부가 공적자금의 회수전망을 처음으로 공식적으로 내놓은 것은 2000년 9월에 「공적자금 백서」를 발간하면서이다. 이를 요약하면 다음과 같다.

공적자금은 잠재적 부실의 우려는 있으나 회수가능성이 있는 재원으로서 현재 시점에서 볼 때는 실현된 비용이 아니다. 앞으로 부동산, 부실채권, 보유주식의 매각 및 구상권 행사 등을 통해 투입자금 회수가 가능하다. 부실채권은 시가에 매입했기 때문에 손실 없이 매각하는 것이 가능하다. 정부보유 주식은 액면가 이상으로 상승할 경우 지원액 이상의 회수가 가능하다. 예금 대지급 자금은 손실이 불가피하다. 다만 예보 보유 주식 매각이 효과적으로 이루어질 경우 손실이 축소될 것이다. 채권발행에 따른 이자 융자 금액은 예보와 자산관리공사가 상환부담을 지고 있다. 이들이  부실채권 및 보유주식 매각을 통해 원금 이상을 회수함으로써 이를 예금대지급으로 인한 손실과 이자 상환재원으로 활용함으로써 최종비용을 최소화할 예정이다.

이러한 내용을 통해 당시 정부의 상당히 낙관적인 전망을 알 수 있다. 이 시점에서 이러한 전망을 보고 공적자금 문제를 걱정했던 많은 사람들이 안심할 수 있었는지 모른다. 그러나 이로부터 2년이 채 안되어서 이러한 전망은 터무니없는 것이었다는 것이 판명된다. 위와 같은 전망에서는 69조원의 국민부담을 전혀 예상할 수 없다. 69조원과는 별도로, 이자 비용에 대한 재특 융자액만 해도 그 면제 규모가 22조원이다. 그런데 이에 대한 책임을 이야기하는 사람은 아무도 없는 것 같다.

5. 소결: 공적자금 문제의 평가와 진상규명의 필요성

이상과 같이 살펴볼 때, 공적자금 운용과 관리 체계와 시스템 자체에 문제가 있었고 일부 정책담당자의 일관성 없고 책임성이 부족한 행태가 오늘날과 같은 결과를 가져왔다고 평가할 수 있다.

가장 핵심적인 문제는 공적자금을 조성하고 투입하는 정책수립과 집행 체계가 체계적이지 못했다는 점이다. 정부 스스로 인정하는 공적자금 운용상의 문제가 정책결정 과정에서 가장 큰 규모의 공적자금을 지원한 예보의 참여가 미비했고, 사후 책임 추궁에 한계가 있었으며, 자금회수에 대한 적절한 점검체계가 없었다는 것이다. 그런데 이를 인정한 시점이 이미 130조원 가까운 자금이 집행된 이후였던 것이 문제의 심각성을 단적으로 보여준다.

당초부터 공적자금 관련 정책집행 체계는 구조적인 문제점을 안고 있었다.  공적자금관리위원회가 운영되기 전까지 공적자금 문제에 대한 정부 내 총괄기구 자체가 존재하지 않아서 책임 소재 자체가 불명확한 문제가 있었다. 그리고 금융구조조정 업무를 처음부터 예금보험공사와 자산관리공사의 두 공사 체제로 추진한 것 자체가 문제였다고 판단된다. 금융기관에 대한 부실채권정리, 증자, 출연, 예금 대지급이 하나의 일관된 체계에 의해 결정되고 지원되는 것이 효율적인데 그렇지 못했다는 것이다.

공적자금 운용과 관련하여 또 하나의 중요한 지적은 투명하지 못한 자금의 운용문제이다. 이러한 자금 운용 방식에 대해 제기할 수 있는 기본적인 질문은 □왜 처음부터 국채를 발행하여 자금을 조달하지 않았는가?□ 라는 의문이다. 자금이 국채로 조성되었다면 자금운용이 보다 투명하고 신중하게 이루어지면서, 이자비용을 절감할 수 있었을 것이다. 공적자금 운용이 가져 올 국민부담에 대해서도 보다 투명한 논의가 이루어질 수 있었을 것이다. 처음부터 국채를 발행하여 자금을 조성하지 않은 것이 중요한 정책적 잘못이었다고 판단된다.

공적자금 관련 정책의 변화 내역과 정부 담당자의 행태를 살펴보면 일관성이 없고 책임성이 부족한 사례들을 쉽게 찾을 수 있다. 2차 공적자금 조성에 이르기까지의 정책과정은 여러 가지 난맥상을 보여주고 있다. 이 과정은 2000년 4월의 총선을 전후해서 정치적 일정과 이해관계에 의해 상당한 영향을 받았음을 알 수 있다. 따라서 공적자금 문제는 정책담당자의 정치권 눈치보기라는 관점에서도 규명될 필요가 있다. 국회동의를 피하기 위해 이자비용이 더 높은 무보증채 방식을 추진하려 했다면 이는 철저히 규명되어야 한다. 그리고 정부가 낙관적인 자금회수 전망으로 일관한 것에 대한 책임규명도 필요하다.

이러한 점들이 공적자금 문제를 평가하는 데 있어 면밀하게 고려되어야 하고, 그 진상이 반드시 밝혀져야 한다. 그 내용을 교훈으로 삼고, 누군가 책임지는 사람이 있어야 한다.

Ⅳ. 상환대책의 평가와 향후 정책방향

1. 정부의 상환대책

정부는 공적자금 상환대책을 2002년 6월에 발표하고 공청회 등을 거쳐 9월에 공적자금 상환대책을 확정하였다. 이를 정리하면 다음과 같다.

당초 2002년 6월에 발표한 공적자금 상환대책(안) 요지는 회수 불가능한 69조원을 공적자금의 수혜를 받은 금융권과 국민경제에서 분담하자는 것이었다. 금융권이 부담 가능한 범위 내에서 최대한 부담하고 나머지는 국민경제의 최종보루(Last Resort)인 재정에서 부담하자는 것이다. 상환기간은 현세대에서 공적자금 문제를 마무리한다는 입장에서 25년 이내로 정했다. 금융권이 20조원을 부담하고 재정에서 49조원을 부담하며, 재특 이자 융자분을 상환 면제하도록 하는 방안이다.

금융권의 분담방안은 예금보호 대상 금융기관에 대하여 특별보험료를 25년간 0.1%씩 부과하는 것이다. 기존의 예보기금을 공적자금청산기금(가칭)으로 전환하고 특별보험료 수입과 보유자산 매각 등을 통하여 예보채를 상환토록 했다. 그리고 본래의 예금보험기능을 수행하기 위하여 예보기금을 신설하도록 했다.

재정의 부담 방안은 별도의 기금(가칭 공적자금상환기금)을 신설하고 동 기금의 부담으로 국채를 발행하여 예보채 등을 상환하는 것이다. 상환기금 부담 국채의 원리금을 25년 이내에 상환하기 위하여 일반회계로부터 매년 2조원(현재가치 기준) 수준을 전입토록 하며, 일반회계 부족재원은 조세 감면 축소와 세출 절감 등을 통해서 조달한다는 것이다. 그리고 재계산제도를 도입하여 매 일정기간 경과 시, 회수규모 및 보험료 등에 큰 변화가 있을 경우 주체별 상환부담을 조정하는 것이 당초 정부안의 골자이다.

이후 공적자금 상환대책안에서 변경된 내용은 다음과 같다. 첫째, 자금수급 상황에 변화가 이었다. 만기도래 자산관리공사채, 차입금 등의 상환으로 원금부채 감소했고, 3월이후 이자지급을 위한 재특 융자 규모가 증가했으며, 회수 현가 기준일의 변경(□02.3말 □12말)에 따라 회수규모가 증가했다. 이에 따라 상환금액은 같으나 재특 채무 면제 금액이 22조원을 늘어났다.

) 재경부, 「공적자금 상환대책(정부안)」, 2002. 9. 5

둘째, 기금관리체계가 변경되었다. 당초 안에서는 회수와 상환업무를 기존 기금에서 수행하고 예금보험업무를 신설기금에서 수행하는 방안을 제시하였으나, 입법경제적인 측면을 고려하여 이를 반대로 추진하기로 한 것이다. 따라서 회수·상환업무와 예금보험업무의 효율적인 운영을 위하여 기존 예보기금 외에 금융구조조정정리기금을 신설할 방침이다.

셋째, 세계잉여금 발생 시 공적자금 상환에 사용하는 것을 추진하는 것이다. 세계잉여금을 국채 상환에 우선 사용토록 한 예산회계법의 취지를 감안할 때 세계잉여금을 공적자금 조기상환 용도로도 활용하는 것이 바람직하다는 판단이다. 이에 따라 향후 세계잉여금이 발생할 경우 세출예산에 구애됨이 없이 공적자금상환기금에 출연할 수 있도록 근거를 마련할 계획이다.

넷째, 우체국 예금·보험에 대한 공적자금 상환 부담금 부과를 추진할 계획이다. 우체국 금융(예금·보험)은 국가가 예금 전액을 보장하지만, 예금보험료와 지급준비금을 부담하지 않는 관계로 유리한 위치에서 영업을 하고 있다. 경제위기 이후 은행, 금고, 신협, 보험 등이 퇴출 되는 과정에서 우체국예금이 크게 증가하는 등 반사적 이익을 얻었으므로 공적자금 상환 부담을 금융권 전체와 분담한다는 차원에서 부담금을 부과하겠다는 것이다.

다섯째, 2002년말 기준으로 이자비용을 위한 재특융자금의 상환의무를 면제하기로 했다. 당초안과 동일하게 재특융자금을 면제하되, 면제대상을 당초 2002.3월말 기준(18조원)에서 상환대책이 시행되는 시점을 기준(2002년말 기준 22조원)으로 조정하기로 한 것이다.

여섯째, 예보채와 자산관리공사채권을 조속히 국채로 전환할 계획이다. 2003년에는 만기도래 예보채 전액(9.7조원)과 자산관리공사채 중 일부(3.3조원) 등 13조원 수준을 전환할 계획이다. 이후에도 가급적 우선적으로 국채 전환을 추진할 계획이다.

이러한 방안의 추진을 위해 공적자금상환기금법안, 예금자보호법개정안, 자산관리공사법개정안을 제출할 예정이다.

2. 주요 쟁점별 평가와 대안

이상과 같은 정부의 상환대책에 대하여 다음과 같은 몇 가지 문제에 대해 쟁점을 살펴보고 대안을 제시하고자 한다.

가. 재정과 금융의 분담 문제

공적자금의 상환대책과 관련하여 가장 첨예하게 의견이 대립되었던 문제는 부담을 재정과 금융이 어떻게 분담하는 것인가에 대한 것이었다. 주로 쟁점이 된 것은 금융권에 특별보험료를 부과하여 상환비용을 분담시킨 것이 올바른 정책방향인가에 대한 논쟁이었다. 이와 관련하여 학계에서도 의견이 갈렸는데, 주로 금융학자들은 금융권 분담이 부당하다는 입장에 선 사람이 많았고, 재정학자들은 금융권 분담이 당연하다는 입장을 보인 사람이 많아서 마치 학문 권역별 논쟁처럼 비춰지기도 했다.

금융권에 대한 부담이 부당하다는 견해는 대체로 이러하다. 예금에 대해서 특별보험료를 물리게 되면 결국 이 부담은 은행의 주주와 예금자 및 대출자에게 전가된다. 이 중 은행의 주주는 이미 구조조정을 거치는 과정에서 대부분 바뀌었다. 그리고 예금자와 대출자에게 전가된다는 것은 결국 온 국민이 부담하는 것과 마찬가지이고, 그렇다면 그냥 재정에서 조세로 부담하는 것과 마찬가지라는 것이다. 이제 금융기관이 어느 정도 위기를 벗어났는데 다시 과중한 특별보험료를 물리게 되면 이들의 경쟁력이 저하될 수 있고, 금융기관의 수익성이 떨어지면 금융구조조정의 효과를 떨어뜨리고 오히려 공적자금 회수가 줄어들 수 있다는 것이다.

) 경험적으로 보면 예금자에게 전가되는 부분이 클 것이라는 전망이다.

그런데 이러한 주장에는 중요한 문제가 있다. 금융권의 분담이 당연히 이루어져야 한다는 주장의 근거는 금융기관의 주주와 임직원, 그리고 예금자와 대출자가 금융구조조정의 최소한 간접적 수혜자이므로 이들에게 우선 분담시키는 것이 원인자·수익자 부담원칙에 부합한다는 것이다. 위의 주장에서는 이러한 측면이 간과되고 있는 것 같다.

기본적으로 예금자·대출자와 국민전체는 엄연히 다르다. 소득 계층별로 은행을 이용하는 정도가 다르다. 동일 소득을 가진 계층의 경우에도 예금이나 대출 면에서 은행의 이용 정도가 판이하게 다를 수 있다. 소득을 기준으로 부담을 지우는 것보다는(일반조세 방식) 은행 예금과 대출을 기준으로 부담을 지우는 것이(특별보험료 방식) 보다 공평한 방식이다. 서민계층의 경우 은행을 거의 이용하지 않는 사람도 많지만 간접세의 부담 면에서는 세금을 부담하고 있다는 점도 고려해야 한다. 특별보험료가 부과되면 은행 임직원의 급여나 복리후생비에도 영향을 미칠 것이고, 이것이 공평한 분담에 부합하는 것이다. 결국 일반세금으로 조달하는 방안과, 일부라도 금융기관에 더 가까이 있는 사람에게 우선 부담시키고 나머지를 일반조세로 하는 방안 중 후자가 원인자·수익자 부담원칙에 보다 부합할 수 있는 방안이 될 수 있는 것이다.

) 최근 우리나라 조세 중 간접세 비중은 50% 수준이다.

다만 금융기관에 대한 과중한 부담은 오히려 문제를 야기할 수 있다는 주장에는 귀를 기울여야 한다. 금융기관에 과중한 부담이 주어질 경우 금융구조조정의 성과 자체가 축소될 수 있고, 공적자금 회수액이 줄어들 수 있다. 금융연구원에 의하면 0.1%의 특별보험료 요율은 은행이 당기순이익을 전부 유보할 때 적정 BIS 비율을 유지하는 범위 내에서 가능한 최대인상폭이다. 그런데 이는 특별보험료가 예·대 금리에 전혀 전가되지 않을 때를 가정한 것이기 때문에, 이 계산대로 하면 0.1%의 특별보험료는 어느 정도 은행권에서 감내할 만한 수준으로 판단된다. 향후 시장상황의 변동에 주시하면서 요율을 조정해 나갈 필요가 있다.

) 한국금융연구원, 「공적자금 상환대책」, 2002. 7. 18

결국, 현재의 정부안과 같이 금융권이 특별보험료 방식으로 일정부분을 담당하는 것은 국민부담의 공평한 분담 차원에서 적절한 정책방향으로 판단된다. 다만 보다 객관적인 방법으로 그  적정 분담비율을 산정할 수 있는 자료와 방법이 한정되어 있는 상황에서 금융권이 감내할 수 있는 수준이라는 잣대가 활용될 수밖에 없는 것이다.

그런데 지금까지의 논의에서 매우 근본적인 문제 하나를 짚을 필요가 있다. 우리가 보통 얘기하는 □금융에서 20조원, 재정에서 49조원 부담□이라는 분담원칙은 사실상 별 의미가 없는 것이고, 국민들에게 잘못 이해되는 측면이 있다. 69조원으로 확정된 회수불능액은 결국 모두 국민부담이고, 이는 기본적으로 재정에서 세금을 거두어서 갚아야 한다. 금융권에서 부담하는 특별보험료는 그 성질상 □예금과 보험금 등에 부과된 특별세□이다. 단지 이를 보험료의 형식으로 예보가 징수하여 부채상환에 사용한다는 것이다. 만일 이 □특별세□를 정부가 징수하고 예산에 편성해서 부채를 상환해도 결과는 동일한 것이고, 이러한 경우 우리는 이를 재정부담이라고 얘기한다.

결국 금융과 재정간의 분담이라는 논쟁은 더 정확히 표현할 때, □예금 등에 대한 특별세를 거두고 나머지를 일반조세로 상환□ 하는 재정부담 방안과 □일반조세로 상환□하는 재정부담 방안간의 비교 논쟁인 것이다. 여기서는 공평한 부담의 원칙에서 전자가 옳다는 입장이다.

나. 상환기간의 문제

공적자금 상환기간에 대한 정부의 입장은 현세대에서 공적자금 문제를 마무리한다는 입장에서 25년 이내에 공적자금 부채를 상환한다는 입장이다. 공적자금은 잠재성장률을 높여 미래세대까지 그 성과가 지속되나 경제위기를 맞아 공적자금을 조성하고 투입한 현세대에서 공적자금 상환까지 완결하는 것이 바람직하다는 것이다. 1세대를 30년으로 볼 때 공적자금 투입에 5년이 경과하였으므로 향후 25년 이내에 공적자금을 상환하겠다는 것이다.

이러한 정부 입장에 대해서 상당히 다양한 의견이 개진되고 있다. 한나라당은 정부안이 발표된 직후의 성명에서 국민부담을 최소화하기 위해 상환기간을 15년으로 단축시키겠다는 점을 밝힌 바 있다. 또 이렇게 해서 재정건전성을 조속히 회복하겠다는 것이다. 다른 한편에서는 상환기간을 더 늘려야 하고, 경우에 따라서는 이자만 갚고 원금은 그대로 두는 것이 바람직하다는 의견도 개진되고 있다.

이러한 상반된 주장에 대해 다음과 같은 논점들을 지적하고자 한다. 첫째, 상환기간을 단축하는 것이 국민부담을 최소화하는 것은 아니다. 물론 상환기간을 단축하면 이자비용이 절감되고, 따라서 갚아야 할 금액을 단순합산하면 부담이 작은 것처럼 보일 수 있다. 그러나 이는 서로 다른 시점에서 발생한 비용을 단순합산해서 비교했기 때문에 얻어진 결론이다. 현재가치 측면에서는 아무런 차이가 없고, 오히려 상환기간을 단축하면 현세대의 부담이 과중하게 늘어나게 된다.

둘째, 금융산업 구조조정에 투입된 자금은 과거 40여년 간의 누적된 구조적 문제에서 비롯된 문제를 해결하기 위해 투입된 것이다. 이는 기본적으로 금융제도라는 기초 인프라를 재건하기 위해 쓰인 돈이고, 그 효과는 후세대에게 까지 널리 미치게 된다. 따라서 현세대 내에서의 부담원칙이 꼭 바람직한 것은 아니다.

셋째, 재정건전성의 조속한 회복을 위해 상환을 앞당겨야 한다는 주장은 설득력이 있다. 최근 급속하게 증가한 국가부채 문제를 해결하고 건전재정기조를 회복해야 한다. 향후 남북통일에 대비하고, 고령화 사회와 연금문제 등에도 대비하기 위해서 정부의 부채규모를 줄여야 한다. 그런데 우리나라의 재정은 경제위기 이전에 국가채무의 규모 측면에서 건전한 구조를 가지고 있었다. 위기 이후 국가채무가 급속히 늘어났고 공적자금 투입으로 다시 국가채무 규모가 급증하게 되었지만 우리의 국가부채 규모는 다른 선진국에 비해 상대적으로는 여전히 작은 편이다.

재정건전성을 회복하는 것이 단순히 부채를 빨리 상환하는 방법으로만 달성되는 것이 아니다. 경제기반을 튼튼히 하는 것이 건전재정기조를 회복하는 최선의 방법인데, 이를 위해서는 공공부문에서 담당해야 할 투자도 원활히 이루어져야 한다. 당장의 부채를 상환하기 위해 이러한 투자가 소홀해지면 미래세대의 부담은 더 늘어날 수도 있다. 장기적인 자본스톡의 축적이라는 차원에서도 문제를 보아야 한다. 부채를 상환하는 규율을 강화해야 하지만, 동시에 미래를 대비하기 위한 공공투자의 중요성도 강조되어야 한다. 오랜 기간의 누적적 문제에서 비롯된 공적자금의 상환문제를 너무 조급하게 접근해서는 안 된다.

넷째, 상환기간을 장기로 하고 최소한 이자만 상환하는 방안은 나름대로 타당한 측면이 있다. 이 경우 원금은 고정되어 있고 물가도 오르고 경제규모는 계속 성장하므로 경상GDP 대비 국가채무 비중은 계속 낮아지게 된다. 그러나 이러한 방안은 자칫 재정당국의 도덕적 해이를 불러올 수 있다. 부채상환 부담을 줄여주는 것이 방만한 재정운용을 불러올 수도 있고, 다른 사안에 대해서도 국가부채 문제가 발생할 때 이와 같은 방식으로 대처하게 할 수도 있다. 결과적으로 재정건전성의 회복에 상당한 악영향을 줄 수 있는 것이다.

이상에서 살펴본 바와 같이 상환기간에 대해서는 다양한 입장에서 상이한 해답이 제시될 수 있다. 여기서 나름대로 의견을 제시한다면 그것은 □25년 이상□이다. 반드시 상환기간을 앞당기는 것이 바람직한 것은 아니다. 후세대와의 분담을 생각해야 하며, 미래를 대비한 의미 있는 공공투자를 지속할 수 있어야 한다. 처음부터 원금을 상환하지 않겠다는 입장은 결과적으로 건전재정기조를 해칠 수 있다. 지난 40여년 간의 누적적 문제에서 비롯된 문제를 너무 조급하게 해결하려 해서는 안 된다. 중장기적으로 건전재정기조를 유지하면서 국가채무 규모를 줄여나가야 할 것이고, 그 視界를 25년 이상으로 보아야 한다고 판단된다.

다. 재특융자금의 상환의무 면제

정부는 22조원에 달하는 정부보증채 이자지급을 위한 재정융자특별회계 융자금의 상환의무를 면제할 방침이다. 당초 지난 6월에 정부가 밝힌 대책안에 의하면 면제액이 18조원이었으나 기준 시점을 2002년 12월말로 변경하면서 그 액수가 22조원으로 늘어났다. 당초 면제방법으로는 국가채권관리법을 개정하여 일시에 면제하는 방식이나, 장기 무이자 형태로 사실상 면제하는 방식이 검토되었다.

그러나 최근에 확정된 정부안에서는 다음절에서 설명하는 바와 같이 공적자금 손실액의 일부를 재정에서 분담하기 위한 자금을 출연하기 위해 「공적자금상환기금」을 신설하기로 하고, 이 법안의 부칙에서 재특융자금의 상환의무를 면제하는 방식을 채택하고 있다.

이 문제와 관련하여 지적하고자 하는 것은 22조원에 달하는 정부 융자금의 상환을 면제하는 일이 보다 투명하고 책임 있는 형태로 이루어져야 한다는 점이다. 우선 22조원의 이자분이 모두 상환면제 되어야 하는 지 다시 한번 면밀히 검토될 필요가 있다. 특히 부실채권정리를 담당했던 자산관리공사의 경우에는 더욱 그러하다.

) 부실채권 정리의 경우 매각이익을 거둔 경우도 상당히 있었다.

정부는 재특융자금의 상환면제 조치를 다소 가볍게 보는 측면이 있는 것 같다. 그러나 이는 22조원에 달하는 정부의 채권을 포기하는 일이고, 정부 스스로가 채권을 부실처리하는 일이다. 이 돈이 융자금이라는 명목 하에 국회 심의를 거친 만큼, 상환의무 면제 또한 어떠한 형태로든 국회의 동의를 받아야 한다. 그런데 이를 현재와 같이 공적자금상환기금을 만들면서 그 법안의 부칙에 포함하는 것은 법체계에도 맞지 않고, 정상적인 방식이 아닌 것으로 보인다. 융자금 상환면제에 대한 국회 동의를 정상적으로 받을 수 있는 방안이 모색되어야 한다. 또한 이 문제는 22조원에 달하는 국민의 돈이 사장된 문제인 만큼 정부 내에서 보다 책임 있는 설명과 입장 표명이 있어야 할 것이다.

라. 공적자금상환기금 등 상환체계의 문제

정부안에서 공적자금 상환의 체계는 다음과 같다. 우선 기존의 예보기금은 법시행일(2003.1) 이후 새로운 보험사고에 대한 보험업무를 수행한다. 그리고 예보에 「금융구조조정리기금」을 신설할 방침이다. 또한 금융구조조정정리기금과 부실채권정리기금에 자금을 출연하기 위하여 공적자금상환기금을 설치할 예정이다. 즉 기존의 예금보험기금이 고유의 보험업무를 위한 기금과 공적자금 상환을 위한 기금으로 분리되고, 재경부가 관리하는 공적자금상환기금에서 국채자금과 세계잉여금, 일반회계 출연금 등을 재원을 조성하여 공적자금 상환에 사용하는 체계이다.

이와 같은 공적자금 상환 관련 기금관리체계에 대해 우선 지적되어야 할 사항은 이제 공적자금 상환 문제에 관한 한 자금운용의 투명한 관리가 매우 중요하다는 점이다. 이제 공적자금의 적기 투입과 같은 문제가 없고, 이미 발생한 손실을 갚아 나가는 것이므로 자금의 신축적 운용은 그리 중요하지 않다. 공적자금의 회수와 상환 문제가 투명하게 처리되어서 국민부담을 최소화할 수 있어야 한다.

이를 위해서는 공적자금상환기금과 같은 기금은 특별회계로 설립되는 것이 바람직한 것으로 보인다. 기금의 수를 계속 줄여나가려는 추세에 비추어 굳이 기금으로 설립할 근거가 없는 것으로 보인다. 특별회계 형태의 운용이 회계의 투명한 관리 측면에서 보다 적합하다. 그리고 만일 기금으로 설립하더라도 이 기금은 금융성 기금이 아닌 기금관리기본법의 통제를 받는 기금이 되어야 할 것이다.

또한 예보에 신설되는 금융구조조정정리기금과 자산관리공사기금의 경우에도 이들을 금융성 기금이 아닌 기금관리기본법의 대상 기금으로 하는 것이 합당한 것으로 보인다. 신용보증기금과 같은 기금들을 금융성 기금으로 분류하여 기금관리기본법의 주요조항의 통제에서 배제하고자 하는 취지는 이들이 일종의 금융기관처럼 운영되고 있는 상황에서 이들을 예산회계법과 같은 체계로 통제하는 것이 적합하지 않다는 것이다.

그런데 금융구조조정정리기금과 자산관리공사기금은 금융기관과 같이 운용되는 것이 아니라 공적자금을 회수하고 회수 불능분을 국민의 부담으로 상환하는 업무를 담당하고 있으므로, 이를 금융성 기금으로 분류하여 기금관리기본법의 통제에서 배제하는 것은 합당치 않다. 기금관리기본법의 개정으로 기금이 국회의 심의 대상이 되었고, 이들 기금의 운용도 막대한 국민부담을 다루고 있는 만큼 기금관리기본법의 대상이 되고 국회의 심의를 받아야 할 것이다. 이러한 측면에서 기금관리체계의 개편이 요구된다.

마. 우체국 금융 관련 문제

정부의 공적자금 상환대책에는 우체국 예금·보험에 대한 상환부담금 부과 방안이 포함되어 있다. 우체국 금융은 국가가 예금 전액을 보장하는 체제로 운영되고 있고 예금보험 대상이 아니다. 우체국 금융은 경제위기 이후 은행, 금고, 신협, 보험 등이 퇴출되는 과정에서 예금이 크게 증가하는 등 반사적 이익을 얻었다. 따라서 공적자금 상환 부담을 금융권 전체와 분담할 필요가 있고, 금융권에 부과되는 특별보험료와 같은 요율의 부담금이 부과될 예정이다.

이러한 방안은 일단 금융권과 부담의 형평을 맞추고, 같은 조건에서 경쟁하게 한다는 측면에서 긍정적으로 평가된다. 그러나 우체국 금융에 대해 부담금을 물리는 것은 근본적인 대책이 될 수 없으며, 결국 이 문제의 근본적인 해법은 우체국 금융을 민영화하는 것이다.

우체국예금은 잔고기준으로 2001년도 평잔이 총 27조 5900억원으로, 이 중 저축예금이 3.3조원, 정기예금이 6.8조원, 학생장학적금이 3.9조원 등이다. 우체국예금·보험 제도는 근본적으로 정부의 기능이 아닌 사업을 정부가 운영하고 있는 대표적인 사례이다. 일반적인 예금상품, 보험상품을 취급하는 업무가 정부의 업무일 수는 없다. 과거 개발연대에 민간저축의 동원이 필요한 상황에서 농어촌이나 산간벽지에서 저축을 동원하기 위해 우체국망을 이용하는 것은 정당화될 수 있었다. 민간의 금융 인프라가 취약한 상황에서 일종의 시장실패가 있었다고 볼 수 있는 것이다.

그러나 이제는 상황이 크게 변했다. 민간 금융시장이 성숙했고, 산간벽지에서도 인터넷 뱅킹이 가능 할 정도로 많은 변화가 있었다. 이러한 상황에서 정부가 공무원 조직을 이용하여 예금상품을 팔고 사적 보험 업무를 취급하는 것은 시대착오적인 것이다. 국민의 세금으로 운영되는 조직과 인력을 이러한 종류의 업무에 투입할 수는 없는 것이다. 이는 민간에서 충분히 수행할 수 있는 업무에 정부가 참여하고 있는 것이며, 정부가 민간 금융산업의 발전을 저해하고 있는 것이라고도 말할 수 있다.

혹자는 우체국금융으로부터 수익이 발생하므로 이를 지속해도 좋다고 생각할지 모른다. 그러나 수익의 발생 여부는 정부의 업무 영역을 구분하는 기준이 될 수 없다. 민간에 의해 수행될 수 있고, 더 잘 수행될 수 있는 기능을 정부가 담당할 이유가 없는 것이다. 만일 이 기능을 민간에 이양할 경우 더 많은 세금을 거두어야 할 경우에도, 이는 더 많은 수입원을 이양하고 그 일부를 세금으로 거두는 것이므로 바람직한 것이다.

결론적으로 우체국의 금융업무 기능은 민간으로 이양되어야 할 기능이다. 이를 전제로 정보통신부 우정사업본부의 기능과 조직이 재편되어야 한다. 우체국 금융이 민간금융화 되면 자연히 특별보험료의 부과 대상이 되고 공적자금 상환부담을 분담하게 될 것이다.

3. 향후 정책방향

공적자금 상환문제가 현재와 같이 현실화된 시점에서 무엇보다도 중요한 앞으로의 정책방향은 금융산업 구조조정과 금융개혁을 지속적으로 추진해서 지금까지 투입된 막대한 돈이 헛되이 되지 않게 하는 것이다. 그리고 정부개혁과 재정개혁을 내실 있게 추진해서 막대한 규모의 공적자금을 원활히 상환할 수 있는 기반을 갖추는 것이 최대의 과제이다. 경제위기와 공적자금 투입 이후의 화두는 □정부와 재정의 개혁□이 되어야 한다.

여기서 구체적인 금융개혁의 과제를 제시하는 것은 필자의 능력 범위를 넘어 선다. 단지 그 일반적인 원칙과 기본방향은 관치금융적 요소를 하루 빨리 청산하고, 금융기관간 경쟁 촉진을 통해 효율적인 경영시스템을 구축하고 인력의 전문화를 이루는 것이 될 것이다. 금융기관의 자율성이 제고되고, 금융업무나 인사 등에 있어 정부의 부당한 간섭과 관여가 철저히 배격될 수 있어야 한다. 이와 동시에 정부의 금융건전성의 대한 감독과 관리 기능은 강화되어야 한다. 또한 부실금융기관의 정리 방식이 개선되어야 하고, 부실채권 관리를 위한 민간 차원의 인프라가 강화되어야 한다. 위에서 지적한 우체국 금융의 민영화도 금융개혁 차원에서 추진해야 한다.

) 이인실(2002)을 참조함.

현 시점에서 최대의 과제는 정부와 재정을 제대로 개혁하는 것이라 생각한다. 정부와 재정의 개혁이 제대로 이루어지지 않는다면 앞으로 중장기적인 건전재정기조를 유지하면서, 막대한 규모의 부채를 상환하고 동시에 국가의 미래를 대비한 의미 있는 공공투자를 지속하는 것이 불가능하다. 복지와 공공서비스에 대한 재정수요도 계속 늘어날 것이다. 이러한 문제 해결의 유일한 방안은 정부개혁과 재정개혁을 제대로 추진하는 것이다.

경제위기 이후 진행되어 온 4대 개혁 중 정부 및 재정개혁을 포괄하는 공공부문 개혁은 다른 부문의 개혁을 선도한다는 점에서, 그리고 중앙정부에서만 통합예산 기준으로 연간 150조원 규모에 달하는 예산지출의 효율성·투명성을 확보하고 금융·기업부문의 구조조정을 뒷받침하는 재정지원을 가능케 한다는 제 측면에서 그 중요성과 의의가 막중한 것이었다.

□국민의 정부□ 출범이래 두 차례의 정부조직 개편이 있었고 공공부문 인력감축 등의 개혁 노력이 이루어졌으나, 정부의 조직·인사·예산·행정서비스 시스템 운영 자체에 □개혁□ 차원의 획기적 성과가 있었다고는 보기 어렵다는 것이 일반적인 평가일 것이다. 대표적인 정부개혁 사례로 거론되는 공공부문 인력 감축의 경우 결국 정부예산상 인건비의 규모 변동으로 그 성과를 평가해야 하는데, 인건비 예산규모는 최근 추진되고 있는 공무원 처우개선과 함께 빠르게 늘고 있다. 최근에 공공부문 개혁의 주된 대상이 중앙 및 지방정부 자체보다는 공기업 등 비정부부문으로 치우쳐 있는 것도 문제이다. 공기업 개혁의 필요성은 인정되지만 그렇다고 해서 정부부문 자체의 비효율 문제가 별로 해결된 것도 없기 때문이다.

공공부문 개혁의 중요한 한 부분으로서의 재정개혁의 경우에도 그 동안의 노력 결과, 일부 성과가 없었던 것은 아니지만 정부예산 지출의 효율성을 높이고 조세부담의 공평성을 제고하는 근본적인 개혁성과는 찾아보기 어렵다. 현재 만연되고 있는 재정지출사업의 효과성에 대한 일반적인 불신은 일부 필수적인 재정사업의 확대에도 부정적 영향으로 작용하고 있다. 재정지출의 효율성 제고를 위해서는 예산사업에 대한 사전적·사후적 평가 및 성과관리 체계를 확립하고, 그 결과를 예산편성에 반영하는 제도개선과 정책노력이 최우선적으로 요구되고 있는데, 최근의 재정개혁 과정에서 이러한 방향의 체계적 노력을 찾기 어렵다.

결국, 재정건전화의 기초는 제대로 된 정부개혁과 재정개혁의 추진에서 찾아야 하는데, 지금까지의 개혁결과는 일부 성과에도 불구하고 대체로 만족스럽지 못한 것으로 보이며, 특히 2000년 총선을 전후하여 정부부문의 개혁이 거의 정체된 상황을 보이는 등 재정운영의 측면에서도 우려되는 바가 크다.

차기정부는 국가채무 문제와 공적자금 문제를 해결하는 기초를 닦아야 한다. 공적자금 부담 문제가 현실화된 현 시점에서 재정개혁을 통해 재정건전성을 회복시키고, 재정이 담당해야 할 기능을 충실히 수행할 수 있게 해야 한다. 재정개혁의 전제조건은 정부의 조직·인력·인사·대민서비스 등의 개혁이다. 정부의 기능과 조직의 재편, 인력의 적정화, 인사 및 보수제도의 합리적 개편, 대민 서비스의 질적 제고 등의 과제에 대한 최적대안이 모색되어야 한다. 그 기초 위에서 세출구조의 개혁, 재정관리제도의 개편, 예산평가 기능의 강화 등과 같은 재정개혁 과제가 강도 높게 추진되어야 할 것이다.

지난 40여년 간의 관 주도의 고도 성장, 그 누적적 폐해에 따른 경제위기, 경제위기 극복을 위한 공적자금 투입과 국민부담의 급증, 이러한 큰 흐름에서 이제 우리는 막대한 국민부담의 문제를 해결하고 새로운 발전을 이루기 위해서 정부와 재정을 철저하게 개혁해야 하는 시점에 서 있다.

Ⅴ. 결론

공적자금 문제의 근본적 문제점은 자금운용 및 관리 체계와 시스템 자체의 문제에서 찾아야 한다. 일부 정책담당자의 일관성 없고 책임성이 부족한 행태가 오늘날과 같은 결과를 가져왔다고 평가할 수 있다.

가장 핵심적인 문제는 공적자금을 조성하고 투입하는 정책수립과 집행 체계가 체계적이지 못했다는 점이다. 정부 스스로 인정하는 공적자금 운용상의 문제가 정책결정 과정에서 가장 큰 규모의 공적자금을 지원한 예보의 참여가 미비했고, 사후 책임 추궁에 한계가 있었으며, 자금회수에 대한 적절한 점검체계가 없었다는 것이다. 그런데 이를 인정한 시점이 이미 130조원 가까운 자금이 집행된 이후였던 것이 문제의 심각성을 단적으로 보여준다.

당초부터 공적자금 관련 정책집행 체계는 구조적인 문제점을 안고 있었다.  공적자금관리위원회가 운영되기 전까지 공적자금 문제에 대한 정부 내 총괄기구 자체가 존재하지 않아서 책임 소재 자체가 불명확한 문제가 있었다. 그리고 금융구조조정 업무를 처음부터 예금보험공사와 자산관리공사의 두 공사 체제로 추진한 것 자체가 문제였다고 판단된다. 금융기관에 대한 부실채권정리, 증자, 출연, 예금 대지급이 하나의 일관된 체계에 의해 결정되고 지원되는 것이 효율적인데 그렇지 못했다는 것이다.

공적자금 운용과 관련하여 또 하나의 중요한 지적은 투명하지 못한 자금의 운용문제이다. 이러한 자금 운용 방식에 대해 제기할 수 있는 기본적인 질문은 □왜 처음부터 국채를 발행하여 자금을 조달하지 않았는가?□ 라는 의문이다. 자금이 국채로 조성되었다면 자금운용이 보다 투명하고 신중하게 이루어지면서, 이자비용을 절감할 수 있었을 것이다. 공적자금 운용이 가져 올 국민부담에 대해서도 보다 투명한 논의가 이루어질 수 있었을 것이다. 처음부터 국채를 발행하여 자금을 조성하지 않은 것이 중요한 정책적 잘못이었다고 판단된다.

공적자금 관련 정책의 변화 내역과 정부 담당자의 행태를 살펴보면 일관성이 없고 책임성이 부족한 사례들을 쉽게 찾을 수 있다. 2차 공적자금 조성에 이르기까지의 정책과정은 여러 가지 난맥상을 보여주고 있다. 이 과정은 2000년 4월의 총선을 전후해서 정치적 일정과 이해관계에 의해 상당한 영향을 받았음을 알 수 있다. 따라서 공적자금 문제는 정책담당자의 정치권 눈치보기라는 관점에서도 규명될 필요가 있다. 국회동의를 피하기 위해 이자비용이 더 높은 무보증채 방식을 추진하려 했다면 이는 철저히 규명되어야 한다. 그리고 정부가 낙관적인 자금회수 전망으로 일관한 것에 대한 책임규명도 필요하다. 이러한 점들이 공적자금 문제를 평가하는 데 있어 면밀하게 고려되어야 한다.

공적자금 상환대책에 대해서 다음과 같은 쟁점들을 검토하고 대안을 모색해야 한다. 우선 재정과 금융간의 분담문제와 관련하여 현재와 같은 분담방안은 타당한 정책방향이라 판단된다. 금융권의 분담이 당연히 이루어져야 한다는 주장의 근거는 금융기관의 주주와 임직원, 그리고 예금자와 대출자가 금융구조조정의 최소한 간접적 수혜자이므로 이들에게 우선 분담시키는 것이 원인자·수익자 부담원칙에 부합한다는 것이다. 일반세금으로 조달하는 방안과, 일부라도 금융기관에 더 가까이 있는 사람에게 우선 부담시키고 나머지를 일반조세로 하는 방안 중 후자가 원인자·수익자 부담원칙에 보다 부합할 수 있는 방안이 될 수 있는 것이다.

다만 금융기관에 대한 과중한 부담은 오히려 문제를 야기할 수 있다는 주장에는 귀를 기울여야 한다. 금융기관에 과중한 부담이 주어질 경우 금융구조조정의 성과 자체가 축소될 수 있고, 공적자금 회수액이 줄어들 수 있다. 그리고 금융권에서 부담하는 특별보험료는 그 성질상 □예금과 보험금 등에 부과된 특별세□로 보아야 한다. 단지 이를 보험료의 형식으로 예보가 징수하여 부채상환에 사용한다는 것이다. 결국 금융과 재정간의 분담이라는 논쟁은 더 정확히 표현할 때, □예금 등에 대한 특별세를 거두고 나머지를 일반조세로 상환□ 하는 재정부담 방안과 □일반조세로 상환□하는 재정부담 방안간의 비교 논쟁인 것이다. 여기서는 공평한 부담의 원칙에서 전자가 옳다는 입장이다.

공적자금의 상환기간에 대해서는 다양한 입장에서 상이한 해답이 제시될 수 있다. 여기서 나름대로 의견을 제시한다면 그것은 □25년 이상□이다. 반드시 상환기간을 앞당기는 것이 바람직한 것은 아니다. 후세대와의 분담을 생각해야 하며, 재정에서 미래를 대비한 의미 있는 공공투자를 지속할 수 있어야 한다. 처음부터 원금을 상환하지 않겠다는 입장은 결과적으로 건전재정기조를 해칠 수 있다. 지난 40여년 간의 누적적 문제에서 비롯된 문제를 너무 조급하게 해결하려 해서는 안 된다. 중장기적으로 건전재정기조를 유지하면서 국가채무 규모를 줄여나가야 할 것이고, 그 視界를 25년 이상으로 보아야 한다고 판단된다.

22조원에 달하는 정부 융자금의 상환을 면제하는 일이 보다 투명하고 책임 있는 형태로 이루어져야 한다. 우선 22조원의 이자분이 모두 상환면제 되어야 하는 지 다시 한번 면밀히 검토될 필요가 있다. 특히 부실채권정리를 담당했던 자산관리공사의 경우에는 더욱 그러하다. 정부는 재특융자금의 상환면제 조치를 다소 가볍게 보는 측면이 있는 것 같다. 그러나 이는 22조원에 달하는 정부의 채권을 포기하는 일이고, 정부 스스로가 채권을 부실처리하는 일이다. 이 돈이 융자금이라는 명목 하에 국회 심의를 거친 만큼, 상환의무 면제 또한 어떠한 형태로든 국회의 동의를 받아야 한다.

그런데 이를 현재와 같이 공적자금상환기금을 신설하면서 그 법안의 부칙에 포함하는 것은 법체계에도 맞지 않고, 정상적인 방식이 아닌 것으로 보인다. 융자금 상환면제에 대한 국회 동의를 정상적으로 받을 수 있는 방안이 모색되어야 한다. 또한 이 문제는 22조원에 달하는 국민의 돈이 사장된 문제인 만큼 정부 내에서 보다 책임 있는 설명과 입장 표명이 있어야 할 것이다.

공적자금 상환 관련 기금관리체계에 대해 우선 지적되어야 할 사항은 이제 공적자금 상환 문제에 관한 한 자금운용의 투명한 관리가 매우 중요하다는 점이다. 이제 공적자금의 적기 투입과 같은 문제가 없고, 이미 발생한 손실을 갚아 나가는 것이므로 자금의 신축적 운용은 그리 중요하지 않다. 공적자금의 회수와 상환 문제가 투명하게 처리되어서 국민부담을 최소화할 수 있어야 한다.

이를 위해서는 공적자금상환기금과 같은 기금은 특별회계로 설립되는 것이 바람직한 것으로 보인다. 기금의 수를 계속 줄여나가려는 추세에 비추어 굳이 기금으로 설립할 근거가 없는 것으로 보인다. 특별회계 형태의 운용이 회계의 투명한 관리 측면에서 보다 적합하다. 그리고 만일 기금으로 설립하더라도 이 기금은 금융성 기금이 아닌 기금관리기본법의 통제를 받는 기금이 되어야 할 것이다. 또한 예보에 신설되는 금융구조조정정리기금과 자산관리공사기금의 경우에도 이들을 금융성 기금이 아닌 기금관리기본법의 대상 기금으로 하는 것이 합당한 것으로 보인다.

우체국 금융에 부담금을 부과하는 방안은 일단 금융권과 부담의 형평을 맞추고, 같은 조건에서 경쟁하게 한다는 측면에서 긍정적으로 평가된다. 그러나 우체국 금융에 대해 부담금을 물리는 것은 근본적인 대책이 될 수 없으며, 결국 이 문제의 근본적인 해법은 우체국 금융을 민영화하는 것이다. 우체국예금·보험 제도는 근본적으로 정부의 기능이 아닌 사업을 정부가 운영하고 있는 대표적인 사례이다. 일반적인 예금상품, 보험상품을 취급하는 업무가 정부의 업무일 수는 없다. 우체국의 금융업무 기능은 민간으로 이양되어야 하며, 이를 전제로 정보통신부 우정사업본부의 기능과 조직이 재편되어야 한다. 우체국 금융이 민간금융화 되면 자연히 특별보험료의 부과 대상이 되고 공적자금 상환부담을 분담하게 될 것이다.

이제 공적자금 상환문제가 현재와 같이 현실화된 시점에서 무엇보다도 중요한 앞으로의 정책방향은 금융산업 구조조정과 금융개혁을 지속적으로 추진해서 지금까지 투입된 막대한 돈이 헛되이 되지 않게 하는 것이다. 그리고 정부개혁과 재정개혁을 내실 있게 추진해서 막대한 규모의 공적자금을 원활히 상환할 수 있는 기반을 갖추는 것이 최대의 과제이다. 경제위기와 공적자금 투입 이후의 화두는 □정부와 재정의 개혁□이 되어야 한다.

정부와 재정의 개혁이 제대로 이루어지지 않는다면 앞으로 중장기적인 건전재정기조를 유지하면서, 막대한 규모의 부채를 상환하고 동시에 국가의 미래를 대비한 의미 있는 공공투자를 지속하는 것이 불가능하다. 복지와 공공서비스에 대한 재정수요도 계속 늘어날 것이다. 이러한 문제 해결의 유일한 방안은 정부개혁과 재정개혁을 제대로 추진하는 것이다.

차기정부는 국가채무 문제와 공적자금 문제를 해결하는 기초를 닦아야 한다. 공적자금 부담 문제가 현실화된 현 시점에서 재정개혁을 통해 재정건전성을 회복시키고, 재정이 담당해야 할 기능을 충실히 수행할 수 있게 해야 한다. 재정개혁의 전제조건은 정부의 조직·인력·인사·대민서비스 등의 개혁이다. 정부의 기능과 조직의 재편, 인력의 적정화, 인사 및 보수제도의 합리적 개편, 대민 서비스의 질적 제고 등의 과제에 대한 최적대안이 모색되어야 한다. 그 기초 위에서 세출구조의 개혁, 재정관리제도의 개편, 예산평가 기능의 강화 등과 같은 재정개혁 과제가 강도 높게 추진되어야 할 것이다.

지난 40여년 간의 관 주도의 고도 성장, 그 누적적 폐해에 따른 경제위기, 경제위기 극복을 위한 공적자금 투입과 국민부담의 급증, 이러한 큰 흐름에서 이제 우리는 막대한 국민부담의 문제를 해결하고 새로운 발전을 이루기 위해서 정부와 재정을 철저히 개혁해야 하는 시점에 서 있다.

[참고문헌]

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재경부, 「공적자금 운용현황」, 2001. 1

재경부, 「공적자금 상환대책(정부안)」, 2002. 9

재경부·공적자금관리위원회, 『공적자금관리백서 - 공적자금의 추가조성과 관리체계의 전면적 개편』, 2001

재경부, 기획예산처, 금융감독위원회, 「공적자금의 성과와 상환대책(안)」, 2002. 6

한국금융연구원,「공적자금 회수규모 추정 및 상환대책(금융부문)」, 2002. 7