한국재정·공공경제학회 정책심포지엄 발표 논문

공기업 및 준공공부문

- 차기정부의 정책방향 -

2002. 10.

조 성 봉

한 국 경 제 연 구 원

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본 논문은 한국경제연구원에서 수행한 □차기정부 정책과제 : 모두 잘 사는 나라 만드는 길□의 일환으로 작성된 보고서에 기초하고 있음.

Ⅰ. 서론

공기업 및 준공공부문(이하 공적 기관)이란 정부투자기관, 정부출자기관 및 이들의 자회사로 구성되는 중앙 및 지방공기업과 정부출연기관, 기금관리기관, 정부보조기관, 국가사무 위임단체, 정부지원단체 등을 총체적으로 지칭하는 말이다. 즉, 공공부문에서 행정부와 그 부속기관, 의회, 사법부 등 이른바 넓은 의미의 정부를 제외한 나머지를 일컫는다.

공기업 및 준공공부문과 같은 공적 기관에 대한 정책이 왜 중요한 의미를 갖는가? 이는 공적 기관이 국민경제에서 갖는 의미를 검토함으로써 자연스럽게 도출될 수 있을 것이다. 공적 기관은 일반적으로 정부의 기능을 보완하여서 민간이 자율적으로 담당하기 어렵거나 그 역할의 특성상 민간이 공정하게 담당하기 어려운 기능을 수행하는 데에 그 특징이 있다. 즉, 공공재적 성격을 갖는 재화 및 용역의 경우 무임승차의 가능성 때문에 민간사업자가 자율적으로 공급을 맡기가 어렵다. 또한 공공재적 성격이 적다고 하더라도 민간이 그 역할을 담당하기에는 여러 이해상충(conflict of interest)의 문제가 발생할 가능성이 크고 민간이 이를 담당하는 것에 대하여 많은 비토그룹이 존재하는 경우 공적 기관이 이를 수행하게 된다.

) 최근 논란이 되고 있는 금융자본과 산업자본의 분리문제도 이러한 논의의 일종으로 해석할 수  있다. 즉, 금융산업에 산업자본이 진출하는 경우 은행 등 금융기관이 재벌의 사금고가 되는 문제가 발생할 수 있기 때문에 산업자본은 금융산업에 진출하여서는 안된다는 식의 논리이다. 이러한 논의는 금융 외에도 방송·신문 등 언론산업 등에도 적용된다.

이와 같이 공적 기관의 역할에 대한 이론적 당위성은 현실에서 관측되는 공적 기관의 형성과정 및 모습과는 상당한 괴리가 있는 것이 사실이다. 특히 신흥독립국가로서 새롭게 정부와 공적 기관의 역할이 정의되고 중앙정부가 경제계획을 통하여 강력하게 경제개발을 추진하였던 우리의 경우 공적 기관은 경제개발의 단계마다 다른 모습을 보여 왔다. 즉, 원시적 자본축적이 제한되었고 기술과 산업발전의 수준이 낮았으며 경제규모가 작았던 경제개발 초기에 정부는 공기업의 역할을 통하여 새로운 산업을 진흥시켜왔다. 광업, 전력, 제철, 정유, 항공, 조선, 해운 등의 분야에서 이를 담당할 수 있는 자생적인 자본과 민간사업자의 존재가 불충분하자 정부는 직접 공기업을 설립하여 국민경제의 부족한 부분을 보충하였던 것이다.

경제개발 초기의 공기업은 국민경제 규모의 제한 때문에 대부분 독점기업으로 출범하게 된다. 그러나 국민경제의 규모가 커지고 분업의 정도가 세분화됨에 따라 수평적, 수직적인 분화의 필요성이 점차 커지게 된다. 우리나라는 중앙정부의 경제개입이 강력하게 작용하여 공기업간의 경쟁은 거의 찾아볼 수 없었으며 공기업과 민간기업간의 경쟁도 민영화 과정의 과도기를 제외하고는 쉽게 관측되지 않았다. 이에 따라 경제개발 초기에 나타났던 공기업은 점차 민영화되고 기업의 수도 늘어나 경쟁이 도입되어서 정부의 역할이 줄어들게 되는 특성을 보이고 있다.

시장경제의 확산에 따라 공적 기관의 역할은 자연적으로 축소되기 마련이다. 그러나 이와는 별개로 공적 기관에 대한 비판적 견해가 존재한다. 공적 기관의 본질에 대한 당위론적 해석에 반하여 실증론적 해석은 공적 기관 나아가서 정부의 역할에 대하여 비판적 시각을 견지하고 있다. 시카고학파의 규제이론을 확장하게 되면 공공부문은 규제 공급자로서의 역할을 담당하며 이를 구체적으로 시행하기 위하여 공기업과 산하기관과 같은 준공공부문을 설립하게 된다고 볼 수 있다. 규제에 대한 포획이론(capture theory)에 의하여 설명되는 규제의 공급자로서의 공적 기관에 대한 해석을 넘어서서 직접적으로 공공부문 종사자들의 사적 이득을 충족시키기 위한 수단으로서 공적 기관의 설립근거를 살펴볼 수 있다. 즉, Niskanen(1971)이 지적하는 관료사회의 예산극대화 성향의 연장선상에서 이를 해석할 수 있다는 것이다. 특히 정부조직의 확대가 현실적인 제약으로 실현가능하지 않을 때 이를 위한 대체수단으로 공적 기관의 역할을 강화할 수 있다. 공기업, 정부출연기관 및 정부산하기관이 늘어나게 되면 현직 공무원이 이에 파견될 수 있고 퇴직후 공무원들이 갈 수 있는 자리도 늘어나게 된다. 또한 공무원들이 보다 큰 영향력을 발휘할 수 있는 권한과 이권이 늘어나게 된다.

) 미국과 같은 경우에는 연방정부의 부서뿐 아니라 각 주별로 설립되어 있는 공익산업규제위원회(Public Utility Commission)가 이러한 규제의 공급을 담당하게 된다고 볼 수 있다.

) 규제에 대한 포획이론은 Stigler(1971)를 비롯하여 Posner(1974), Peltzman(1976), Becker(1983) 등 일련의 시카고학파 경제학자들이 중심이 되어 전개하여 경제적 분석을 넘어서서 규제의 정치적 설명까지 다루고 있다.

이와 같은 실증적 해석은 공적 기관의 역할에 대한 비판론의 근거가 된다. 이익단체의 로비대상이거나 아니면 그 자체가 하나의 거대한 이익단체로서 작용하게 되어 민간의 역할을 대체할 뿐 아니라 건전한 시장경제의 발전을 저해한다는 것이다. 뿐만 아니라 공기업 등 공적 기관은 시장경제의 기능을 열등하게 대체한다. 즉, 이른바 철밥통이란 말로 표현되는 공적기관이 갖고 있는 구조적인 비효율성과 임직원들의 모럴해저드(moral hazard)가 지적되고 있다.

공기업을 비롯한 공적 기관은 일반적으로 심각한 주·대리인(principal-agent)문제를 야기시킨다. 물론 이러한 주·대리인 문제는 소유와 경영이 분리된 기업조직에 공통적으로 나타나는 문제이기는 하지만 공적 기관의 경우는 이러한 위임구조가 다중적이라는 데에 그 문제의 심각성이 있다. 즉, 공적 기관의 경우에는 국민이 공무원에게, 그리고 다시 공무원이 공적 기관의 경영층에게 위임을 하기 때문에 주·대리인의 문제에서 흔히 나타나는 정보의 비대칭성(asymmetric information)과 도덕적 해이 현상이 더욱 심각하게 나타나기 마련이다. 공기업을 비롯한 공적 조직의 관료주의적 특성이 또 다른 비효율성의 원인이 된다. 관료주의적 특성으로서 연공서열형 계급구조와 성과보상체제의 미흡 등을 들 수 있는데 이로 인하여 공적 기관은 높은 생산성 향상을 오히려 꺼리는 경우까지 나타난다. 만약 한 직원이 높은 업무성과를 보이면 인정을 받아야 하겠지만 실제로는 과거에 동일한 작업을 하였던 선배들과 간접적인 비교가 되고 향후에 후배들에 대한 업무목표를 높이는 일이 되기 때문에 연공서열형 계급구조에서는 기대하기 어려운 일이 된다.

이러한 문제점으로 인하여 공적 기관의 개혁은 이들의 예산과 수익구조에 대한 점검, 관련 법규의 개정과 규제 및 감독방식의 개선 나아가서 폐지 및 민영화 등으로 그 논의가 집중되고 있다. 이 중에서 가장 활발하게 진행되고 있는 개혁항목은 공기업의 민영화이다. 그러나 어느 정권에서도 마찬가지였듯이 민영화를 비롯한 공적 기관의 개혁은 정권초에는 활발하게 진행되다가도 정권말기에 그 속도와 추진력이 떨어지기 마련이다. 또한 그 추진방식도 단기적인 성과중심으로 흐르기에 급급한 것이 사실이다. 차기정부의 공적 기관에 대한 개혁과 개선방안은 이와 같이 계속되는 오류를 개선하고 문제점을 사전에 파악한 후 이에 대한 대책을 세우는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 특히 일시적인 성과주의와 이해당사자들을 무마하기 위한 정책보다는 장기적으로 국민경제를 활성화시키고 공공부문의 효율성을 제고하는 정책을 시행하는 것이 중요할 것으로 보인다.

공적 기관의 개혁은 민간과 정부의 역할을 어떻게 가져갈 것인가에 대한 궁극적인 질문에 대한 대답과 연계되어 있다. 공기업의 민영화와 공적 기관의 통폐합이 그 주된 흐름이 되고 있는 작금의 공적 기관 개혁의 방향은 역시 민간의 역할을 강화하고 정부의 역할을 축소하는 방향으로 논의가 집중되기 마련이다. 그러나 어떠한 방향으로 정부의 역할을 축소할 것인지에 대해서는 보다 세심한 논의와 검토가 필요하다. 그 한 예로 공적 기관이 개혁이 가장 밀접하게 연계되는 부분은 정부의 산업정책이라고 할 수 있다. 특히 우리나라가 후발 개발도상국으로서 수출지향적인 경제성장 전략을 추구하면서 강력한 산업정책을 실시하였기 때문에 공적 기관의 개혁은 우리 정부의 산업정책의 방향과 무관하지 않다. 세계화의 가속화와 WTO 체제의 확산은 정부의 지원과 보조를 전제로 하는 우리 산업정책의 기조에 대한 큰 변화를 예고하고 있다. 우리 정부는 특정산업을 육성하고 지원하기 위하여 금융·세제상의 지원을 실시하거나 아예 공기업으로서 정부가 특별히 관리하여 온 경험이 많다. 또는 관련 산업의 육성과 보호를 위한 사업자단체를 정부가 주도하여 설립하고 이를 적절한 산업정책의 수단과 방편으로 삼은 경우도 많이 있으며 나아가서 이러한 지원과 육성을 위한 공공기관을 설립하기도 하였다. WTO 체제하에서 이와 같은 정부의 산업정책은 민간중심의 연구개발과 사업자간 자율적인 조정으로 변화하여 갈 수밖에 없을 것으로 전망된다. 이와 같이 민간과 시장의 역할이 강화됨에 따라 정부의 바람직한 역할은 무엇인지, 산업정책은 어떻게 개편되어야 하고 이를 위한 조직개편의 방향은 무엇인지를 진지하게 검토하여야 한다. 결국 차기정부의 공기업 민영화와 준공공기관의 개혁은 각 산업별로 정립된 산업정책의 개편방향과 연계하여 추진할 수밖에 없을 것으로 보인다.

그 동안 역대 정권의 민영화 성과에 대해서는 여러 비판이 제기되었으며 그 논의에는 민영화의 대상, 추진의지, 관료사회의 거부, 노조와 같은 이해집단의 반대 등이 포함되고 있다. 그러나 민영화가 부진하였던 가장 중요한 이유 중의 하나는 거창한 민영화 목표와 구호는 많았어도 구체적인 정치, 경제학적 전략이 없었다는 것이다. 이에 따라 본 보고서에서는 현 정부의 민영화 현황과 문제점을 분석한 후, 가급적 전략적 측면에서 민영화 추진의 기본 원칙을 제시하였고 민영화를 성공적으로 이룩하기 위한 실질적인 과제를 논의하였다.

Ⅱ. 현황 및 문제점

1. 현 정부의 민영화 추진실적

) 민영화추진실적은 이주선(2001)을 주로 참조하였음.

현 정부는 1998년 7월과 8월에 각각 □제1차 공기업 민영화와 경영혁신 계획□과 □제2차 공기업 민영화와 경영혁신 계획□을 발표하였다. □제1차 공기업 민영화와 경영혁신 계획□은 기업성이 강한 공기업은 민영화를 추진하되 조기 민영화가 곤란한 공기업에 대해서는 강도 높은 구조조정을 거쳐서 단계적인 민영화를 추진하고 공익성이 강한 공기업은 그대로 유지하되 구조조정과 책임경영체제를 확립하여 경영효율성을 제고한다는 것을 골자로 하고 있다. 그 구체적인 내용은 <표 1>과 같다. 이에 따르면 5개 정부출자기관과 이들의 21개 출자회사의 완전민영화와 정부투자기관인 한국전력공사와 다른 5개 정부출자기관의 단계적 민영화가 계획되어 있다.

<표 1> 제1차 공기업 민영화와 경영혁신계획 개요

유형	구분	공기업명	자회사수	내용
완전 민영화	출자기관	포항제철	16	정부□산은지분 26.7%를 1인당 3% 이내 내□외국인 매각
		한국중공업	3	해외 선진업체와 제휴추진 및 완전민영화 추진
		종합화학	1	남해화학 지분 45% 분리□매각 후 자산매각
		종합기술금융	1	경쟁입찰로 매각
		국정교과서		경쟁입찰로 매각
단계적 민영화	투자기관	한국전력	7	발전과 송□배전을 분리후 발전부문부터 민영화
	출자기관	한국통신	13	경쟁체계 확립시까지 단계적 민영화
		담배인삼공사	1	2000년까지 정부 및 은행현물출자분 매각을 통해 완전 민영화
		가스공사	5	전국 배관망이 완료되는 2002년부터 단계적 민영화
		송유관공사	2	자회사인 한국송유관(주)와 통합후 2000년 정부지분 매각
		지역난방공사	3	부천□안양사업소를 한전의 열병합발전소와 함께 분리□매각후 2001년 51%이상 지분매각

자료 : 이주선(2001)

□제2차 공기업 민영화와 경영혁신 계획□은 1998년부터 2002년까지의 한국전력공사 등 6개 정부투자기관의 22개 출자회사와 한국전기통신공사 등 5개 정부출자기관의 18개 출자회사에 대한 민영화와 다른 6개 출자회사의 통폐합 및 8개 출자회사의 구조조정 계획을 담고 있다. 그 구체적인 계획은 <표 2>에 요약되어 있다. 이 계획들이 완료되는 2002년 말에는 정부투자기관과 정부출자기관 수는 26개에서 18개로 축소될 것이며, 이들의 자회사들은 82개에서 15개로 축소되도록 계획되어 있다.

<표 2> 제2차 공기업 민영화와 경영혁신 계획 개요

유형	시행연도	구분	모회사	대상출자회사
완전 민영화 (12)	1998년	투자기관	유통공사	매일유업, 매일뉴질랜드치즈, 코리아후드서비스
			주택공사	한국건설자원공영
	1999년	투자기관	주택공사	한양공영, 한양목재+한양산업
			한국전력	세일에이직
		출자기관	한국통신	한국통신카드
			지역난방공사	중국진황도동화열전유한공사
			송유관공사	지엔지텔레콤
			가스공사	청열
단계적 민영화 (28)	2000년	출자기관	한국통신	한국통신CATV, 한국TRS
			담배공사	한국연초인삼홍콩유한회사
	2001년	투자기관	한국전력	한국전력기술, 한전기공, 한전산업개발
			유통공사	한국냉장, 노량진수산시장, 한국축산
			주,도,수,토공	주공+도공+수공+토공 감리공단 통합후 민영화,
		출자기관	지역난방공사	한국지역난방기술, 안산도시개발
	2002년	투자기관	도로공사	고속도로정보통신공단, 고속도로관리공단
			수자원공사	한국수자원기술공단
			토지공사	한국토지신탁
		출자기관	한국통신	한국통신기술, 한국통신진흥, 한국통신산업개발, KTAI(한국통신미주법인), KTPI(한국통신필리핀법인)
			가스공사	한국가스엔지니어링, Korea LNG Co., 한국가스해운, 한국가스기술공업
통폐합 (6)	1998년	투자기관	유통공사	한국물산
			주택공사	한양
		출자기관	송유관공사	한국송유관공사
			한국통신	ICO투자관리
			한국감정원	한국부동산신탁
	2000년	투자기관	관광공사	경주관광개발공사
구조 조정 (8)		투자기관	한국전력	한전정보네트웍, 한국원전연료
			석유개발공사	KCCL(영국캡틴유전개발), PPSL(인도네시아유전개발)
		출자기관	한국통신	한국PC통신, 한국해저통신, 한국통신프리텔. 한국공중전화

자료 : 이주선(2001).

이와 같은 민영화 추진계획은 2000년도까지 지속적으로 추진되어 왔다. 정부는 계획된 민영화를 정상적으로 추진하기 위해서 잔존 투자기관 및 출자기관의 자회사들에 대한 추가적인 민영화추진계획을 수립하여 시행 중에 있다. 지난 1998년부터 자회사들에 대한 민영화와 정리를 시작하여 2000년까지 그 대상의 50%에 달하는 41개 자회사에 대한 민영화, 지분매각과 통폐합을 단행하였고, 나머지 자회사 41개에 대한 정리방안을 2001년 2월에 확정하였다. 2001년 2월 확정한 잔존 자회사의 구체적 민영화 및 정리방안은 <표 3>에 요약되어 있다.

<표 3> 정부투자기관 및 출자기관 자회사의 민영화와 정리방안

유형	시행연도	모회사	민영화대상
민영화 (29개)	2001년	농업기반공사	농지개량
		유통공사	한국냉장, 노량진수산시장
		한국전력	한국전력기술, 한전기공, 파워콤, 한전산업개발
		도로공사	한국건설관리공사, 고속도로관리공단, 고속도로정보통신공단
		한국통신	한국통신파워텔, 한국통신기술, 한국통신진흥, 한국통신산업개발
		주택보증	대한토지신탁
		토지공사	한국토지신탁
		담배공사	한국인삼공사, 한국연초인삼홍콩유한공사
		지역난방공사	한국지역난방기술, 안산도시개발
	2002년	가스공사	한국가스기술공업, Korea LNG Co
		한국통신	한국통신하이텔 한국해저통신, 한국공중전화, 한국통신프리텔, KTAI, KTJC
통폐합 (6개)	2001년	주택공사	한양목재, 한양공영
		수자원공사	수자원기술공단
		한국통신	한국통신엠닷컴
		가스공사	한국가스엔지니어링
	2002년	한국통신	KTPI
기타 (1개)	2001년	감정원	한국부동산신탁
존치 (5개)		한국전력	한전원전연료, 한전KDN,
		석유공사	KCCL, KSL
		관광공사	경북관광개발공사

자료: 기획예산처(2001a, 2001b)

이 계획에 따르면 잔존하고 있는 41개 자회사 가운데 70%를 넘는 29개 자회사를 2002년까지 민영화하고, 6개 자회사에 대한 통폐합을 단행하며, 채권단의 의사결정에 따라 한국감정원의 자회사인 한국부동산신탁의 처리를 매듭짓도록 되어 있다. 이 출자회사 정리방안에 따르면 41개 자회사 가운데 오직 5개만이 존치대상으로 분류되고 있다.

이와 같은 민영화계획을 추진한 결과 현 정부는 그 이전의 행정부에 비하여 비교적 큰 진전을 보았다고 평가할 수 있다. 현 정부가 민영화를 추진하였던 대표적인 공기업 11개에 대한 추진실적은 <표 4>에 요약되어 있다.

<표 4> 현 정부의 주요 공기업 민영화 추진실적

구분		일자	민영화 방식	매각대상 지분
완 료 (7)	국정 교과서	98. 11	국내경쟁입찰	정부(40%), 산은(46.5%)
	종합기술금융	99. 1	국내경쟁입찰	정부(10.2%)
	포철	98. 12	뉴욕증시 DR 발행	정부(3.1%), 산은(2.7%)
		99. 7	뉴욕증시 DR 발행	산은(8%)
		99. 12	포철에 매각	산은(3%)
		00. 6	포철에 매각	산은(3%)
		00. 9	뉴욕증시 DR 발행	산은(4.6%)
		00. 10	포철에 매각	산은(2.2%)
	대한 송유관	00. 4	합작투자계약에 따라 기존주주에게 매각	정부(44.3%)
	종합화학	00. 11	해산결의	-
	한국 중공업	00. 9	국내증시공모	국내증시공모
		00. 12	국내경쟁입찰	국내경쟁입찰
	한국통신	02.5	국내경쟁입찰+교환사채발행	정부(28.3%)
추 진 중 (4)	한국전력	99. 3	뉴욕증시 DR 발행	정부(5%)
		00. 6	국제경쟁입찰	안양·부천열병합발전소
	담배 인삼공사	99. 9	국내증시공모	정부(15%), 기은(3%)
		00. 12	교환사채발행	기은(10%)
		01. 10	해외DR/교환사채 발행	정부(20%)
	가스공사	99. 12	국내증시공모	정부(7.8%), 신주(31%)
	지역난방	00. 6	국제경쟁입찰	안양·부천 사업소

전력산업의 경우 한국전력의 민영화를 위한 관련 법령을 2000년 말까지 정비하고, 이를 근거로 2001년에는 한국전력의 발전부문에 대한 5개 자회사로의 분할, 전력산업 규제와 경쟁도입과정 관리를 위한 전기위원회의 설치, 그리고 도매경쟁을 위한 전력거래소의 설치가 이루어졌다. 이제 전력산업의 민영화와 경쟁도입 과정은 2002년부터 본격적으로 발전 자회사에 대한 매각을 시작하게 된다. 이를 위하여 정부와 한전은 2002년 8월 남동발전을 매각대상 발전자회사로 선정하여고 매각작업에 돌입하였다. 이 민영화와 경쟁도입 과정은 단계적으로 진행되어 2010년에 마무리되도록 되어 있다. 담배산업의 경우, 담배제조의 독점권을 폐지하는 것을 골자로 하는 담배사업법의 개정이 이미 이루어 졌고, 이를 기초로 담배인삼공사의 민영화는 1999년에 증권시장에서의 공모를 통해서 정부지분 15%와 기업은행 지분 3%를 매각하였고, 2001년에는 정부와 기업은행의 지분 53%를 주식예탁증서(DR), 교환사채(EB), 국내증권시장에의 매각 등 다양한 방법을 통해서 민영화를 완료할 예정으로 계획이 추진되고 있다. 단계적 민영화의 대상 가운데 하나인 지역난방공사의 경우에도 2001년 내로 정부와 한국전력의 보유지분을 총지분의 51% 이상 매각하여 경영권을 민간에 완전히 이양하는 계획이 세워져 있다. 가스산업의 경우, 2001년 이내로 수입□도매부문을 각각 자회사로 분할하고 2002년까지 정부와 한국전력 보유지분을 완전매각하여 민영화를 완료하도록 계획이 추진되고 있다.

) 전력산업구조개편 3개 법률의 제·개정이란 □전력산업구조개편 촉진에 관한 법률□의 제정, □전기사업법□과 □전원개발에 관한 특별법□을 개정한 것을 의미한다.

그러나 이러한 정부의 계획에 다소 차질이 나타날 가능성도 배제할 수 없다. 이미 한국전력의 경우 배전 및 판매부문의 분할과 민영화일정은 발전노조의 파업 및 분할을 위한 준비작업의 지체로 인하여 다소 늦추어졌다. 담배인삼공사의 경우 국내매각을 2001년 중 마무리하기는 어려울 듯이 보이며 그 일정은 2002년으로까지 늦추어질 것으로 보인다. 한편 지역난방공사의 경우 신도시주민들이 민영화에 이은 지역난방요금 인상가능성을 이유로 법원에 민영화금지 소송을 제기하였다. 비록 법원에서 가처분신청이 기각되었으나 이에 따른 민영화작업의 지연으로 내년으로 그 일정이 순연될 전망이다. 한편, 가스공사의 경우 2002년 가을 정기국회에 천연가스산업 구조개편을 위한 관련 법안이 제출되어 있으나 산업자원위원회 소속 의원들간에 천연가스산업 구조개편에 대한 신중론이 우세하여 2002년 회기 중 관련 법안이 통과되기는 쉽지 않을 전망이다. 이에 따라 천연가스산업 구조개편과 가스공사 민영화는 2003년 이후로 늦추어질 것이며 이에 대한 논의도 새롭게 전개될 것으로 보인다.

한편 이들 6개 정부출자기관의 민영화에 따라 그 산하의 21개 자회사의 민영화가 자동적으로 이루어 졌다. 이와 더불어 제2차 공기업 민영화와 경영혁신 계획상의 정부투자기관 및 출자기관 자회사들에 대한 민영화와 통폐합을 포함하는 정리과정도 완료되었다. 이 과정에서 매일유업, 뉴질랜드치즈, 코리아후드서비스 등 10개 자회사를 1999년과 2000년에 걸쳐서 완전히 민영화하였고, 한국송유관공사, ICO투자관리, 한양산업 등 다른 10개 자회사를 1998년부터 2000년까지 통폐합 등의 정리절차를 완료하였다. 완전민영화 대상이 아닌 정부투자 및 출자기관 자회사 20개사의 민영화 및 정리내용은 <표 5>와 같다.

<표 5> 완전민영화 대상이 아닌 정부투자 및 출자기관 자회사의 민영화 실적

유형	시행연도	모회사	민영화 대상 자회사
완전민영화 (10개)	1999년도	유통공사	매일유업, 뉴질랜드치즈, 코리아후드서비스
		대한송유관공사	지앤지텔레콤
		가스공사	청열
		한국전력	세일에이직
		한국통신	한국통신카드, 한국통신CATV
	2000년도	가스공사	한국가스해운
		한국통신	하이텔CSC
통폐합 (10개)	1998년도	대한송유관	한국송유관공사
		한국통신	ICO투자관리
	1999년도	주택공사	한양산업, 주공감리공단
		유통공사	한국물산, 한국축산
		토지공사	토공감리공단
		수자원공사	수공감리공단
	2000년도	토공등 4개사	한국건설자원공영
		주택공사	한양

자료 : 이주선(2001).

전반적으로 볼 때 현 정부의 이와 같은 민영화 과정의 진척은 과거 김영삼행정부를 비롯한 역대 행정부들의 민영화 실적을 기준으로 하여 비교할 경우 양적으로나 질적으로 괄목할만한 성과를 거둔 것이라고 평가할 수 있다.

) 김영삼행정부의 민영화 실적은 8개 정부투자기관, 1개 정부출자기관 그리고 52개 정부투자기관 자회사를 포함한 총 61개 공기업의 민영화를 계획하여, 계획 대비 26.2%에 불과한 16개 공기업의 민영화를 이루었을 뿐이다. 더구나 이 실적은 정부투자기관이나 정부출자기관은 계획은 되었지만 단 한 개도 민영화하지 못한 상태에서의 실적이므로 그 질적인 측면에서 볼 때는 민영화가 거의 진척되지 못한 것을 의미한다. 김영삼행정부의 민영화 실적과 그 평가에 대해서는 이주선(1998)을 참조할 것.

2. 추가적 민영화계획

이미 민영화가 완료되었거나 추진 중에 있는 11개 공기업 외에도 현 정부는 추가적으로 몇 개의 공기업에 대한 민영화계획을 구상하고 있다. 물론 현 김대중 대통령의 잔여임기 기간이 얼마 남지 않아서 현 정부에서 이러한 계획을 구체적인 집행단계에까지 실시할 수는 없겠으나 미래에 대비하여 민영화계획을 입안하고 이를 위한 세부적 준비작업을 마련하는 것은 의미있는 일이라 하겠다.

2001년 12월 4일 철도산업구조개혁과 민영화를 위한 법안들이 국무회의에서 통과되었다. 이 법안의 내용은 기존 철도청과 고속철도 건설공단을 통폐합하여 철도의 건설과 유지·보수는 2002년 7월 발족할 예정인 한국철도시설공단에 맡기고 운영은 2003년 7월 100% 정부출자로 신설되는 회사에 넘긴다는 것이다. 정부는 이 운영회사의 주식을 2010년부터 단계적으로 매각, 완전 민영화할 계획이다.

현 정부는 구 서울신문인 대한매일에 대한 민영화도 추진하기로 하였다. 정부는 대한매일 주식에 대한 감자후 유상증자를 통하여 정부의 대한매일 지분을 현재 49.98%에서 25%로 낮출 계획이다.

3. 민영화 추진체계

현 정부의 공기업 민영화 추진체계는 <그림 1>과 같이 기획예산처와 공기업 주무부처를 양대축으로 진행되고 있다. 민영화에 대한 가장 핵심적인 의사결정은 □공기업민영화 추진위원회□에서 이루어진다.

□공기업민영화 추진위원회□는 기획예산처장관을 위원장으로 하고 해당 공기업 주무부처의 차관, 공정거래위원회 부위원장, 산업은행 부총재 및 민간위원 2인 등으로 구성되어 있다. 위원회의 간사는 재정경제부 국고국장과 기획예산처의 정부개혁실 소속 공무원이 공동으로 담당하며 위원회의 사무처 기능은 기획예산처의 정부개혁실이 담당하고 있다. 이 위원회에서는 주요 공기업의 민영화 추진상황 점검과 조정, 민영화 관련 법제도의 개선, 공기업민영화 실무추진팀에 대한 지도와 지원 및 기타 공기업 민영화 추진 관련사항을 심의한다.

<그림 1 > 민영화 추진체계

) 김준기(1999), 88쪽.

한편 각 부처에서는 1급을 팀장으로 하는 실무추진팀을 구성하여 각 부처 산하의 민영화 대상 공기업을 중심으로 민영화에 대한 실무작업을 담당하고 있다. 민영화대상 공기업에 대한 주요 정보는 당해 공기업의 임직원이 가장 잘 파악하고 있으므로 사실상 민영화 작업의 실제 업무는 해당 공기업의 실무진과 정부부처의 협의로 이루어지고 있다고 해도 과언이 아니다. 물론 이를 지원하고 전문적인 자문을 제공하기 위하여 자문사 및 전문기관이 민영화 관련 용역을 맡고 있다. 일례로 전력산업 민영화를 위한 준비작업에서 나타났던 추진체계를 살펴보면 <그림 2>와 같다. 이 그림에서 알 수 있듯이 한전이 실제 자문사를 활용하고 있으므로 정부와 외부전문가는 실무적인 내용과 정보에서 실질적으로 차단되어 있다.

) 조성봉·김진우, □전력산업의 개혁방향과 주요 정책과제□, 에너지경제연구원, 2000. 12.

<그림 2> 부처별 민영화 추진체계 : 전력산업 민영화의 경우

4. 공적기관의 구조조정 실적

현 정부에서 발표한 공적기관의 구조조정 실적을 살펴보면 총 22개 기관에 대한 통폐합을 들 수 있는데 이 중 6개 기관은 폐지하였으며 16개 기관은 통합하였다. 공기업 자회사에 대한 구조조정을 보면 총 61개 공기업 자회사 중 20개를 민영화하거나 통폐합하였고 나머지 41개중 36개에 대한 민영화와 통폐합을 계획하고 있다. 이에 따른 인력 구조조정은 41,700여명에 달하고 있다.

현 정부는 또한 방만한 경영방식을 개선하기 위하여 퇴직금 누진제를 폐지하였는데 이에 256개 기관이 참여하였으며 연 5천억원의 비용절감 효과가 있다고 발표하였다. 또한 유급휴가, 학자금, 주택자금 등 과도한 복지후생비를 폐지하고 축소하여 인건비를 절약하였으며 공적 기관의 부동산과 연수원 등 총 257건의 불필요한 자산을 매각하였다. 외부위탁도 확대하여 시설관리 및 경비업무 등 209건의 업무를 아웃소싱하였고 26개 산하기관의 46건의 업무를 민간에 위탁할 계획이다. 한편, 방만한 산하기관의 운영을 감독하고 예산 및 관련 제도 등을 정비하기 위하여 정부는 □산하기관 관리법□의 입법을 추진하고 있다.

5. 문제점 및 평가

1) 공적 기관의 비효율성과 낮은 자율성

근본적으로 공기업과 준공공부문과 같은 공적 기관을 개혁한다고 하여서 이들을 모두 민영화하거나 통폐합할 수는 없는 일이다. 비효율성과 관료주의의 문제가 제기되고는 있으나 그래도 공적 부문에서 담당하여야 할 기능은 여전히 존재하기 때문이다.

그럼에도 불구하고 공적 기관에 대한 개혁이 꾸준히 논의되고 있는 것은 공적 기관의 자율성과 생산성이 크게 떨어지기 때문이다. 특히 공기업의 경우 상대적으로 다른 나라에 비하여 자율성이 크게 낮다고 볼 수 있다. 우리나라 공기업을 관리하는 법률인 □정부투자기관 관리기본법□은 정부가 인사, 경영, 조달, 회계 등 전 과정에 강도 높게 개입할 수 있는 여지를 만듦으로써 사실상 공기업의 경영자율성을 크게 훼손하고 있다. 또한 공기업에 대한 경영감사도 여러 문제점을 갖고 있다. 그 중에서 가장 큰 문제점은 공기업에 대한 감사가 투입중심으로 이루어진다는 것이다. 일례를 들어 공기업의 임직원이 중요한 업무를 위하여 출장을 다녀올 경우 감사에서 검토하는 것은 체재비, 항공비, 식비 등의 출장비용을 적법하게 지출하였고 출장기간을 제대로 지켰는지를 중심으로 이루어지고 있다. 그런데 사실상 중요한 감사대상은 과연 출장을 다녀와서 소기의 목적을 달성하고 왔는지를 감사하는 일인 것이다. 이처럼 투입중심의 감사가 이루어지다 보니 업무의 성격과는 관계없이 획일적이고 평등주의적인 기준이 적용되고 성공적인 업무추진을 위한 인센티브도 제대로 제공하지 않게 되어 업무의 효율성과 창의력이 크게 떨어지게 된다. 공익적 목표의 과도한 부과도 우리나라 공기업의 효율성과 자율성을 크게 떨어뜨리는 요인이 된다. 공기업은 수익성을 희생하면서 중소기업지원, 농어촌보조를 비롯한 정부의 공익적 정책목표를 이행하고 있다.

) □정부투자기관 관리기본법□은 정부투자기관의 자율적인 경영을 위한 것이라고 그 목적에서 규정하고 있다. 그러나 사실상 그 내용은 자율성을 통제하기 위한 법률로서 그 법률의 목적과 내용이 모순되고 있다.

2) 준공공부문의 비대화

준공공부문의 방만한 운영이 큰 문제로 떠오르고 있다. 물론 준공공부문의 비대화는 비단 현 정부에서만 책임이 있는 것이 아니라 역대 정권에서 누적적으로 그 규모가 커져 왔기 때문에 나타나는 문제점이라고 할 수 있다. 방만한 정부산하기관의 규모를 보면 101개의 정부출연기관, 13개의 정부투자기관, 19개의 정부출자기관, 11개의 기금관리기관, 86개의 정부보조기관, 131개의 공기업 자회사, 83개의 국가사무위임단체, 108개의 정부지원단체 등이 있다. 이에 따르면 정부산하기관은 지방자치단체의 산하기관을 제외하고서도 총 361개로 종사인원은 32만명, 년간 사업예산은 131조원에 이르는 것으로 추정된다. 이 정부산하기관은 다양한 형태로 그 재정을 조달하고 있는데 별도로 재화와 용역을 판매하지 않는 경우에는 기금, 부과금 및 회비 등 준조세 형태로 징수하는 경우가 대부분이다. 지방에서도 이러한 공적 기관의 수가 크게 늘어났다. 지방자치단체에서 직영하는 공기업이 175개, 지방공단 및 지방공사가 96개 그리고 지방의 주식회사가 35개에 이르고 있는데 이들 지방공기업은 공적 기관이 갖고 있는 모럴 해저드와 조직팽창, 예산낭비 성향으로 인하여 지방재정 위기의 불씨로도 작용한다.

) 대통령직 인수위원회, □제15대 대통령직 인수위원회 백서□, 1998. 1.

3) 민영화 과정의 문제점

전반적으로 현 정부에서 추진한 민영화실적은 그 이전의 정권에 비하여 크게 진전된 것이라 할 수 있다. 우선 그 수와 규모면에서 민영화가 본격적으로 진행되었다고 할 수 있다. 이는 물론 어느 정도 외환 및 금융위기에 따라 경제·사회 전체적으로 개혁과 구조조정이 불가피하였기 때문에 나타난 현상이라고 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고 현 정부가 추진한 민영화 추진의 강도는 무척 높은 것이었다고 평가할 수 있다. 2001년 11월 현재 정부는 공기업 매각을 통해서 약 7조 2천6백억원에 이르는 재정수입을 올렸으며, 산업은행을 비롯한 광의의 정부부문이 올린 공기업 매각수입은 초 14조3천5백억원을 상회하는 것으로 나타나고 있다. 이런 점에서 현 정부가 추진한 민영화 규모는 높이 평가될 만하다. 그러나 민영화 추진상의 구조적이고 정성적인 측면에서 문제를 지적할 수 있다. 즉, 이와 같이 대규모의 민영화를 급속히 진행하는 과정에서 여러 문제가 발생하였다고 볼 수 있다.

가. 신관치금융의 등장

우선 금융부문은 민영화의 추세에 역행하였다고 할 수 있다. 외환 및 금융위기 과정에서 여러 은행이 경영상의 위기를 겪게 되자 이에 대한 구조조정과 합병 그리고 공적자금의 투입이 나타나면서 오히려 우리나라 금융부문에서는 정부의 출자비율이 증가하게 되어 민영화에 역행하게 되었다. 이에 따라 신관치금융이라는 말도 생겨나게 되었으며 오히려 과거보다 다른 유형으로 정부가 금융기관에 영향을 미치게 되어서 외환 및 금융위기의 원인으로 지적되는 경제의 자율성 저하 문제가 더욱 악화되었다 할 수 있다. 정부는 금융감독위원회와 금융감독원의 설립을 통하여 금융기관에 대하여 보다 교묘한 수단으로 종합적이고 체계적인 개입과 경영간섭을 하는 셈이라고 보는 시각도 많은 것이 사실이다. 현재 금융기관의 민영화를 위하여 정부는 많은 노력을 기울이고 있다. 그러나 그 매각물량 자체가 매우 크며 최근 좋아지고는 있으나 주식시장이 아직 침체기에 있다고 할 수 있으므로 그 추진이 부진한 것이 현실이다. 한편 정부는 산업자본과 금융자본의 분리를 공정거래법에서 규제하고 있는데 사실상 은행에 투자할 수 있는 사업자는 재벌을 중심으로 한 산업자본과 외국인투자자를 제외하고는 거의 없다고 할 수 있다. 이러한 상황에서 산업자본에 대한 지분제한 또는 의결권 제한은 결국 외국인에 비하여 국내 재벌을 역차별하는 셈이 되어 많은 비판여론이 제기되고  있는 것이 사실이다. 그러나 시민단체 등에서 산업자본과 금융자본의 분리를 위한 규제완화에 강력하게 반발하고 은행의 사금고화 등의 이유를 앞세워 이에 반대하는 여론을 조성하고 있기 때문에 금융권의 민영화는 여전히 쉽지 않을 전망이다.

) 정부의 은행지분 출자비율 확대과정은 다음과 같다. 제일은행과 서울은행의 사실상 파산으로 정부가 출자를 확대하여 각 은행지분의 94%를 취득하였는데 이중 1999년 제일은행 지분을 Newbridge Asia에 매각하고 나머지 45.92%의 지분을 소유하고 있다. 현재 예금보험공사는 조흥은행의 지분을 80.05% 보유하고 있고, 한빛은행의 경우 2000년말 6개 부실은행(한빛, 서울, 평화, 광주, 제주, 경남)의 완전감자 조치 이후 평화, 경남, 광주, 하나로 종금과 함께 우리금융지주회사의 자회사로 편입되면서 완전 국유화되었다. 한편, 예금보험공사는 1998년 5개 부실은행(동화, 동남, 대동, 충청, 경기)을 계약이전(P&A) 방식으로 정리하는 과정에서 인수은행(국민, 주택, 하나, 한미, 신한)의 손실보전을 위해 우선주 방식으로 증자를 지원하면서 5개 인수은행의 의결권 없는 지분을 보유하게 되었는데 이후 신한은행 우선주와 나머지 은행 우선주의 일부는 매각되었다.

나. 민영화 기준의 불분명

전세계적으로 민영화는 일반적인 추세이다. 현 정부에서 대규모로 민영화가 진행되었지만 그 추진대상에서 배제된 공기업에 대해서는 민영화 가능성을 재차 검토하여야 한다. 현재 공익성은 거의 없고 수익성이 큰 사업을 공적 기관에서 수행하는 예가 있고 또한 여론에 중요한 영향을 미칠 수 있는 언론분야에도 공적 기관의 비중이 큰 것이 사실이다. 정부의 역할과 민간의 역할을 분명히 인식하여 올바르고 투명한 민영화 기준이 제시되지 않고 있다.

) 한국마사회의 경우는 공익성은 거의 없고 사행성으로도 볼 수 있을 정도의 수익성이 큰 경우이다. 마찬가지로 석탄산업합리화사업단은 카지노영업을 하는 강원랜드의 주주이다.

다. 민영화 추진을 위한 시장여건 분석 및 조성의 미흡

현 정부에서는 민영화가 외적인 요인에 의하여 급속하게 이루어졌기 때문에 이의 전제가 되는 시장여건의 분석과 조성이 미흡했던 것이 사실이다. 일반적으로 우리나라 공기업은 독과점적 지위를 갖고 있으므로 이를 민영화하기 위해서는 해당 시장에 경쟁체제가 도입되거나 이를 위한 규제완화가 전제되어야 한다. 그럼에도 불구하고 민영화 자체를 서두르는 바람에 산업구조와 경쟁여건을 분석하고 바람직한 경쟁을 유도하기 위한 시장을 조성하는 일은 등한시하였다고 평가할 수 있다. 특히 시행하여 오던 가격규제와 관련 재화와 용역에 대한 상대가격체계의 왜곡이 공기업의 민영화에 앞서 또는 적어도 병행하여 시행되어야 함에도 불구하고 공기업의 민영화 이후에도 정리되지 않아서 많은 시행착오와 수익구조에서의 불확실성과 왜곡현상이 나타나고 있다. 또한 공기업을 통한 준조세 및 보조금 정책도 정비되지 않은 채 민영화가 추진되어 관련 이해당사자의 반발이 나타나고 이를 무마하기 위하여 또 다른 형태의 시장왜곡이 도입되는 등 민영화를 위한 체계적인 분석과 준비가 미진하였다. 이밖에 민간부문에 위임하기 곤란한 부문에 대한 정책적 대안이 정립되지 않은 상태에서 민영화를 추진하는 경우도 있었다. 물론 민영화가 이러한 경쟁체제와 시장여건이 항상 완벽하게 준비된 이후에야 시작할 수는 없을 것이다. 잘못 시점을 놓치게 되는 경우 민영화의 모멘텀을 잃어 버리게 되면 중요한 개혁일정에 차질을 빚을 수도 있게 된다. 따라서 준비가 완벽하지 않더라도 민영화를 과감하게 추진하여야 할 경우도 있다. 또한 민영화에 필요한 시장여건의 조성에 여러 이해당사자가 관련되어 있어서 쉽게 추진할 수 없는 경우 민영화를 먼저 발동시켜 놓고 시장여건이 조성되도록 유인체계를 설계할 수도 있다. 그러나 어느 경우에도 이러한 시장여건을 미리 예견하고 이를 위한 일관된 준비와 대비가 필요하다고 하겠다.

) 지난 2002년 5월에 종결된 한국통신의 민영화에서 이같은 문제가 나타났다고 할 수 있다. 즉, SK가 KT 지분의 11.34%를 인수하게 되자 정통부와 KT측은 몹시 당황하여 SK 측에 지분을 매각하도록 압력을 행사하였었다. 통신시장에서 적절한 경쟁구도를 갖추지는 못하면서 대기업의 참여를 통해 제값 받기를 추구하는 이율배반적인 행태로 인하여 이러한 문제가 발생하였다고 할 수 있다. 경쟁구도를 고려하였다면 처음부터 SK 등과 같은 사업자에 대해서는 민영화참여를 막는 것이 옳았다.

) 일례로 구 한국중공업, 한국전력기술, 한전기공 등은 원자력산업과 밀접히 연관되어 있었다. 즉, 각각 원자로 등 핵심 원전설비에 대한 제작, 설계, 유지·보수 등을 맡고 있는데 정부의 개입이 불가피한 원자력산업에 대한 분명한 추진방향이 정립되지도 않은 채 민영화를 추진하여 투자자, 전력사업자, 원자력 연구계 등에서 향후의 정책방향과 산업발전 방향에 대한 예측가능성이 크게 줄고 불확실성과 위험이 늘어나게 되었다.

라. 민영화 추진체계 상의 문제점

현 정부 민영화 추진의 또 다른 문제점은 직접적 이해당사자나 이와 밀접히 관련된 관계자에 의하여 민영화가 추진된다는 점이다. 즉, <그림 2>의 경우처럼 해당 공기업과 이를 감독하는 정부의 주무부서가 민영화 과정을 주도하고 있다. 그러나 해당 공기업의 임직원과 종업원은 민영화에 반대성향이 크기 마련이고 그 주무부서도 오랫동안 공기업과 함께 일해 오면서 굳어진 이해기반이 취약해지기 때문에 일반적으로 민영화에 비판적이기 마련이다. 따라서 심각한 이해상충의 문제가 발생하고 있고 합리적 민영화과정이 크게 왜곡될 수 있다. 특히 민영화를 위한 기초조사 및 연구를 실시하거나 매각을 중개하는 민영화 자문사 및 주간사 용역을 해당 공기업이 발주하게 되므로 이를 관리하고 주요 정보를 제공하는 과정에서 많은 문제가 발생하고 있다.

마. 성과주의식 추진

현 정부에서는 금융 및 외환위기에 따라 경제 전부문에서 대대적인 개혁의 필요성이 제기되었다. 민영화도 이러한 측면에서 예외는 아니었다. 그러나 대통령 임기 초반에 상당한 성과를 보여야 한다는 중압감 때문에 민영화가 지나치게 성과주의식으로 추진되었고 그 일정이 무리하게 짜여진 측면이 있음을 부인할 수 없다. 진정한 민영화는 단순히 정부나 공적 기관의 지분을 민간에 매각하는 것에 그쳐서는 안된다. 보다 진정한 민영화를 위해서는 실제적인 경영권이 민간에 이양되어야 한다. 그러나 현 정부에서 추진된 많은 민영화성과에도 불구하고 민간이 그 경영권을 완전히 장악한 경우는 많지 않다. 이러한 의미에서 현 정부에서 추진된 민영화의 성격에 대해서 문제를 제기할 수 있다. 일정에 대해서도 유사한 논의를 할 수 있다. 사실 어느 정도 무리한 일정으로 강력하게 민영화가 추진될 수 있었던 것도 사실이다. 이러한 면에서는 너무 지지부진하게 일정을 잡아서 □임기를 넘기고 보자□는 일부 공기업 경영층의 기회주의적 행동을 오히려 방지할 수 있었던 점도 인정된다. 그러나 무리하여서는 어차피 현실적으로 추진될 수 없는 민영화일정을 지나치게 조급하게 짜는 바람에 매각과정에 대한 세부적인 검토와 전략이 부족했던 것도 사실이다. 일례로 지역난방공사의 민영화의 경우 관련된 연료가격 및 상대적 에너지가격의 왜곡요인 해소가 중요한 선결과제였다. 그러나 이러한 측면에 대한 체계적인 분석과 접근이 부재하여 결국 신도시주민인 분당지역입주자대표협의회로부터 지역난방공사에 대한 주식상장 및 처분금지 가처분신청이 제기되었다. 결과적으로 재판부가 이 가처분신청을 기각하여 민영화를 추진할 수 있었지만 민영화 일정이 오히려 늦춰질 수밖에 없었다. 무리한 일정은 차분하게 매각과정에 대한 세부적인 검토와 전략을 추진할 수 없게끔 하므로 결국 매각가치를 낮게 하고 민영화가 제대로 추진될 수 없게 한다.

바. 이해집단 및 국민의 정서적 반발에 대한 고려로 인한 부작용

민영화에는 본질적으로 여러 이해집단이 관련되어 있다. 공기업의 경영층과 종업원 및 노조 그리고 관련산업의 종사자, 소비자 등이 직접 관련되어 있다. 관련 이해당사자는 반대여론을 확산하고 시민단체에 호소하기 위하여 여러 가지 감정적인 구호와 주장을 내세우기 마련이다. 민영화에 대해서 가장 많이 제기되는 감정적 구호로서는 □해외매각 반대□, □헐값매각 반대□, □대기업 인수반대□, □산업자본과 금융자본의 분리□ 등의 주장이 있다. 이러한 구호는 일면으로는 타당한 측면이 있다. 그러나 대안을 제시하지 못한 채 반대를 위한 구호로서 일방적으로 제기되는 경우가 많다. 예를 들어 해외매각 반대라는 주장 자체는 큰 문제가 없는 것처럼 보인다. 그러나 민영화에 참여할 수 있는 국내자본이 없을 때에 이같은 구호는 사실상 민영화 자체를 거부하는 효과를 갖게 된다. 특히 국회에 관련 법안이 논의될 때에 실질적인 장단점과 추진방법상의 논의보다는 이와 같은  감정적 구호가 더 만연되는 점을 관찰할 수 있다. 이와 함께 노사정위원회에서 공기업의 민영화를 협의하고 논의하는 과정에서 유사한 문제가 발생한다. 즉, 현 정부는 노사정위원회의 공공부문 특별위원회에서 민영화계획에 대하여 논의를 거치도록 의무화하였다. 그러나 공기업 노조는 그 특성상 민영화에 적극 반대하기 마련이다. 이는 우리나라뿐 아니라 세계 어느 나라의 민영화과정에서도 나타나는 현상이다. 노사정위원회의 이러한 절차는 결국 민영화과정을 노조측에 통보하고 이에 따라 노조는 전국단위로 단결하여 대항하고 반박하는 등 서로의 입장을 재확인하는 데 지나지 않고 있다. 매각단계 이전의 민영화계획을 논의하는 자리에서는 실제 투자자가 결정되지 않았기 때문에 종업원의 고용과 관련된 실질적인 논의를 할 수 없는 자리이다. 따라서 노사간의 타협과 중재를 할 수 있는 구체적인 주체와 수단이 존재하지 않는다. 단지, □민영화를 하는 것이 옳다□라는 논리와 □민영화를 추진하면 많은 부작용이 있다□라는 식의 원칙론적인 입장만이 팽팽하게 평행선을 달리며 끝도 없이 되풀이되어 무의미하고 생산적이지 못한 논쟁이 지루하게 반복될 뿐이다.

사. 증시상황에 대한 고려 미흡과 공모주 발행의 문제점

공기업 민영화과정에서 성급하게 기업을 공개하고 공모주발행(initial public offering, IPO)을 추진함으로써 여러 가지 문제가 나타나고 있다. 특히 우리나라와 같이 자본시장의 규모가 한정되어 있어서 공모주 물량을 충분히 소화해낼 수 없는 상황하에서 공모주발행을 통한 주식매각은 한계가 있다. 게다가 최근에는 코스닥을 중심으로 활발하게 공모물량이 쏟아져 나오고 있어서 공기업 민영화 방법으로서 공모주발행의 성공가능성이 제한되어 있다. 공모주 방법으로 민영화를 부분적으로 시도하였던 가스공사와 담배인삼공사의 경우 각각 그 공모가격이 33,000원과 28,000원이었으나 2002년 10월 16일 현재 각각 20,550원과 16,450원 수준에 지나지 않는다. 이와 같이 공모가를 훨씬 밑돌게 주식시세가 나타나는 이유는 전반적인 주식시장의 침체도 한 몫을 하겠지만 무엇보다도 공모를 추진하는 공기업측에서 자신의 기업가치를 너무 과대평가하였고 이에 편승한 주간사가 객관적인 역할을 하지 못하였기 때문이다. 민영화의 한 테크닉으로서 공모주 발행은 어느 정도 필요한 것이 사실이다. 특히 종업원들에 대하여 우리사주를 제공하고 국민일반에게 민영화의 혜택을 어느 정도 공유한다는 측면도 무시할 수 없다. 그러나 지분매각과 자산매각 등 다양한 방법의 매각방안을 창의적으로 검토하는 자세가 중요하다. 공모주 가격이 떨어지게 되면 매각대상 공기업에 대한 전반적인 매각가치가 큰 영향을 받게 되고 국민들로부터도 효율성개선 효과가 미흡하다는 질책이 나타나게 되어 민영화의 효과가 저하되기 때문이다.

) 해외 유수 investment banker의 비공식적인 논의에 의하면 우리나라의 경우 주식시장이 활황일 때라도 한 산업에서 공모주 등 증자로 소화될 수 있는 물량이 최대 년간 10억달러를 넘지 못한다고 한다. 전력산업민영화연구팀(2000).

아. 합리적인 사업환경 조성을 위한 유인구조의 미흡

독점 공기업의 민영화가 성공을 거두기 위해서는 공정한 경쟁구도를 유도하고 합리적인 사업환경을 조성하는 등의 정지작업이 필요하다. 그러나 이러한 시장환경의 설정을 매순간마다 정부가 세밀하게 조성할 수는 없다. 아이러니컬하게도 민영화의 마지막 단계에서는 정부의 적극적 역할이 제한적일 수밖에 없다. 왜냐하면 정부가 보유하고 있는 지분을 매각하게 되므로 실질적으로 기업의 경영권을 장악하여 행사할 수 있는 수단 자체가 사라져 버리기 때문이다. 따라서 새롭게 형성된 시장에 등장한 이해당사자들간의 힘의 균형에 의하여 자연스럽게 바람직한 게임의 법칙이 규정될 수 있도록 유인구조가 설정되어야 한다. 민영화를 위한 경쟁도입과 산업의 구조개편은 이러한 측면에서 중요한 의미를 갖는다. 즉, 다양한 사업자들로 구성된 산업으로 재편되면서 구조개편이란 과거에 독점적 공기업에 의하여 이루어지던 의사결정이 여러 사업자간의 힘의 균형과 시장의 원리에 의하여 대체됨을 의미한다. 그러나 여기서 사업자간의 힘의 균형이 적절히 이루어지는 것이 매우 중요하다. 왜냐하면 시장에서의 게임의 법칙을 규정할 때 사업자간의 힘의 균형이 무너지게 되면 편향된 게임의 법칙이 규정되게 되고 이는 그 이후의 사업환경을 왜곡하기 때문이다.

) 그 대표적인 경우가 바로 가스산업 구조개편계획이다. 가스산업 구조개편의 목적은 현재 가스공사가 독점하고 있는 국내 LNG의 도매공급사업에 경쟁을 도입하고 누구나 자유롭게 배관망과 인수·저장설비를 사용할 수 있도록 시장환경을 조성하는 것이다. 이를 위해서 LNG 도입부문을 가스공사로부터 분리하고 이를 3개의 회사로 분할하는 계획이 발표되었다. 그러나 현재 도입회사는 도입계약만이 그 주요한 자산으로서 종업원수도 소수로 구성되어 구조개편을 위한 분리과정에서 큰 영향력을 발휘할 수 없게 된다. 반면에 가스공사는 구조개편 이후에도 이 도입회사 중의 한 회사, 인수·저장설비와 전국 배관망 등을 계속하여 보유하게 되어 여전히 가장 영향력 있는 사업자로 남게 된다. 그 결과 계속하여 나타나게 되는 시장환경 및 민영화여건이 가스공사에게 편향된 방향으로 나타날 수밖에 없게 되어 있다. 즉, 합리적인 사업환경이 지속적으로 유지될 수 있는 유인체계의 구성이 제약되어 있는 것이다.

이는 전력산업 구조개편의 경우와 큰 대조를 이룬다. 전력산업 구조개편의 경우 한전으로부터 분리되는 발전부문과 한전에 남게 되는 부문이 자산규모면에서 거의 대등한 구조를 이루고 있다. 이에 따라 분할되는 발전부문과 한전간의 적절한 힘의 균형이 나타났고 그 이후에 이루어지는 주요 의사결정이 어느 한 편에 편향되지 않게 되어 비교적 합리적인 사업환경이 자생적으로 조성되어 가는 유인구조가 형성되었다고 평가할 수 있다.

Ⅲ. 정책과제 및 대안 제시

공기업 및 준공공부문의 개혁을 성공적으로 이룩하기 위해서는 민영화와 공적 기관의 통폐합과 같은 기계적인 프로그램에만 의존하여서는 안된다. 공공부문은 일시적인 조직축소와 구조조정 이후에도 시간이 흐르면 다시 확장되고 커지는 특성을 보이고 있기 때문이다. 즉, 시장의 자율성과 시장경제에 대한 확신이 집권층에 있어야 하고 실제로 시장의 역할에 이러한 권한을 부여할 때에 공공부문에 대한 개혁은 성공을 거둘 수 있다. 왜냐하면 시장의 자율성과 시장경제의 역동성이 확장지향적인 공적 기관을 견제하고 이를 대체할 수 있는 시장에서의 플레이어들을 꾸준히 양산해 낼 수 있기 때문이다.

그러나 집권층으로서는 이러한 대안이 그리 매력적인 것만은 아니다. 그 이유는 시장의 자율성과 시장경제의 역동성을 통한 정책의 수행에는 시간이 들기 마련이고 때로는 의도하지 않은 방향으로 시장의 선택이 나타날 수도 있기 때문이다. 반면에 관료집단이나 공공부문을 통한 정책의 집행은 비록 단기적으로는 그 문제점이 노정되지 않는 반면 겉으로 드러나는 성과는 효과적이며 또한 원하는 방향으로 나타난 공공부문의 개혁은 집권층의 시장경제에 대한 신념과 확신 그리고 인내를 요구하는 작업이다. 또한 이를 실천에 옮기기 위해서는 관료집단, 공공부문의 종사자 그리고 관련 이해당사자를 설득하고 이들에 맞설 수 있는 강력한 정치적 의지와 결단이 요구된다.

그러나 공공부문의 개혁을 수행하는 집단 역시 관료집단을 포함한 공공부문일 수밖에 없다. 중요한 개혁의 프로그램과 궁극적인 목표의 구상은 외부 전문가의 도움이 중요하겠지만 실제로 이를 집행하기 위한 일상적인 업무는 아이러니컬하게도 공공부문에서 소화하여야 한다. 공공부문이 스스로의 이해에 상반되는 정책을 집행하는 것은 쉬운 일이 아니다. 그러나 공공부문 종사자의 대우를 개선하고 이들이 직업의 안정성이나 조직확장 보다는 효율성 개선과 성과에 대한 평가를 의식하여 일할 수 있는 풍토를 조성하는 것이 중요하다.

이하에서는 공공부문의 개혁을 성공적으로 수행하기 위한 정책과제와 대안을 세 가지 형태로 제시한다. 우선 공공부문 개혁의 기본적인 철학과 운용원리를 제시한다. 이는 장·단기 정책과제와 대안을 관류하는 기본적인 원칙으로서 의미를 갖는다. 다음으로 이를 수행하기 위한 정책과제와 대안을 장·단기로 구분·정리한다.

1. 공기업 및 준공공부문 개혁의 기본 원칙

가. 공적 기관과 민간부문의 역할 분리

공적 기관의 개혁을 고려할 때 먼저 생각하여야 할 것은 과연 해당 공적 기관이 존재하는 이유가 바람직한지에 대한 것이다. 즉, 이를 대체할 수 있는 민간부문이 존재하는지, 이 공적 기관이 존재함으로써 건강한 시장경제가 방해받고 있는 것은 아닌지를 검토하여야 한다. 또한 □시장실패(market failure)□에 대한 염려로 설립된 공적 기관에 의하여 나타나는 □정부실패(government failure)□가 오히려 시장실패의 크기를 초과한다고 평가될 때에는 적절한 규제를 통해서 이를 교정하고 해당 공적 기관을 민영화하거나 폐지하는 것이 바람직하다. 그러나 반대로 민간부문에서 담당하였을 때 나타날 수 있는 부작용이 공적 기관에 의한 문제점보다 더 클 경우에는 공적 기관을 존속시키고 이의 기능을 개선하도록 유도하는 것이 바람직할 것이다. 이러한 판단기준을 대체로 충족시키는 몇 가지 가이드라인을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 수혜자가 분명하고 이들에 대한 요금 형태로 수익을 올릴 수 있는 수익사업은 민간부문으로 이양한다. 둘째, 비록 공공성이 크다 할지라도 일상 업무가 표준화되어 있고 정책적 판단에 크게 의존하지 않는 사업은 핵심기능을 제외하고는 민간에 아웃소싱한다. 셋째, 공적 기관이 수행한 결과 그 효율성과 수익성이 크게 떨어지는 부문은 민간에 이양한다. 넷째, 민간이 수행할 때 이해상충의 문제가 크게 발생할 여지가 있는 것은 공적 기관이 수행한다. 다섯째, 꼭 필요한 기능이지만 민간부문에서 자생적으로 나타나기 어렵고 무임승차의 문제가 크게 대두되는 것은 공적 기관이 수행한다.

나. 규율(discipline) 메커니즘의 전환에 따른 제도적 환경의 설계

공적 기관이 민간부문으로 변화할 때에 나타나는 가장 큰 특성의 하나는 이른바 규율(discipline) 메커니즘의 변화이다. 즉, 공기업 체제에서의 독점구조 혹은 공적 기관의 명령과 통제(command and control)식 규제 및 감독체제는 민간부문으로 변화할 때에 경쟁과 선택을 기본으로 하는 시장원리에 의하여 대체된다. 보다 구체적으로는, 자신이 공급하는 재화와 용역에 대한 소비자선택에 의하여 성패가 나타나는 생산물시장을 통한 규율 메커니즘, 사업을 운용하기 위한 자금을 동원할 때 제기되는 금융 및 자본시장에서의 규율 메커니즘, 유용한 인재를 뽑고 이들을 활용하고자 할 때에 나타나는 노동시장의 규율 메커니즘 등이 있다. 만약에 이러한 규율 메커니즘이 제대로 작동되지 않은 채 민영화와 공적 기관의 개혁이 진행될 때에는 심각한 부작용이 나타날 수 있다. 따라서 이를 위해서는 적절한 경쟁구도가 자리잡혀 있는지, 필요한 경우 적절한 감독 및 규제기관이 존재하는지, 새로운 사업환경에서 시장원리가 잘 작동되는지 등 제도적 환경을 세부적으로 설계하여야 한다. 만약에 이러한 세부적 설계가 단기간에 이루어질 수 없을 경우에는 단계적인 변화를 모색하고 이에 적합한 제도적 환경의 진화와 변천을 구상하고 그 이후에 규율 메커니즘에 대한 세부적 설계를 시도하여야 한다.

다. 중립성 유지

관료집단, 공기업 임직원 그리고 공적 기관의 종사자들은 공공부문의 개혁과 이의 개선을 위하여 필요한 1차적 정보를 가장 많이 갖고 있다. 따라서 이들로부터의 실무적인 도움은 절대적이다. 그러나 이 과정에서 많은 정보가 왜곡되고 편향되어서 잘못된 방향으로 개혁이 진행되는 것을 종종 볼 수 있다. 특히 제도적인 환경을 설계하고 인센티브 구조를 설정할 때에는 집단이기주의가 개입될 수 없도록 면밀한 검토와 주의를 기울여야 한다. 이를 위해서는 외부전문가와 독립적 자문기구를 적절히 활용하여야 한다. 그러나 이 과정에서도 이해집단은 교묘하게 개입하게 되므로 실제로 정책을 입안하고 책임을 지는 당사자가 외부전문가와 독립적 자문기구로부터 직접 의견을 들어야 한다. 또한 독립적 자문기구가 직접 외부전문가에게 그 서비스에 대하여 보상하고 이해집단으로부터는 이루어지지 않도록 유의하여야 한다. 특히 관료적 조직확장은 민영화와 공공부문 개혁에 큰 장애와 혼란을 주는 요인이므로 이를 차단하여야 한다.

라. 유인적합적 절차와 수순의 확립

공공부문의 개혁은 공적 기관을 민영화하고 통폐합하는 것으로 끝나지 않는다. 심지어는 민영화되고 폐지된 여러 공적 기관이 나중에 다른 이름으로 다시 설립되는 경우가 나타난다. 이는 관련된 분야에서 개혁 이후에 지속될 수 있는 이해당사자 그룹의 형성이 미진하였거나 민간부문에서 이를 계속하여 운영하게끔 유도하는 유인구조가 형성되지 않았기 때문이다. 일례로 정부가 어떤 산업을 민영화한 후 그 생산물의 가격을 시장에 맡기지 않고 강력하게 규제하여 그 산업의 수익성이 없어진다면 결국 이를 인수한 민간기업은 더 이상 이 사업을 유지할 유인이 사라지게 되는 것이다. 그러나 현실적으로 나타나는 문제는 이러한 예보다 훨씬 복잡할 수 있다. 즉, 가격과 같은 시장에서의 교역조건 뿐 아니라 경쟁구도를 유지하여 나가는 사업자의 규모도 중요하다. 특히 이러한 계획이 여러 단계를 거치게 되는 경우 각 단계는 전 단계에서 설정한 환경에 의하여 지배를 받게 되고 이에 따라 각 플레이어의 유인구조가 결정되게 되므로 단계별로 적절한 유인구조와 이에 적합한 수순을 확립하는 것이 중요하다. 유인구조를 설계하는데 있어서 각 플레이어간의 힘의 견제와 균형이 중요하다. 또한 다음 단계의 추진을 위한 충분한 유인을 각 플레이어가 보유하고 이를 위한 전제조건을 정부가 해결하여 다음 단계에 필요한 정책적 전환이 미리 적절하게 시행되는 것이 중요하다.

) 예를 들어 전력산업 민영화의 전단계로 경쟁을 도입하였는데 사업자간의 규모가 너무 차이가 나서 불공정한 경쟁이 나타나거나 사업자간 담합이 나타난다면 일부 사업자와 소비자 등 전력산업과 관련된 이해당사자 중 일부가 전력산업 구조개편에 회의를 품게되어 결국 민영화도 성공적으로 이루어지지 않는 경우가 발생할 수 있다.

2. 공적 기관 개혁을 위한 단기적 정책과제

가. 금융산업의 민영화

금융산업은 특히 우리나라 경제에 각별한 의미를 갖고 있다. 이는 우리 경제에서 아직 금융부문에서의 규율메커니즘이 제대로 작동하지 않고 있기 때문이다. 그 이유에는 여러 가지가 있겠지만 오랫동안 관치금융의 전통에 의하여 신용이 이루어지고 담보에 의한 대출이 관행이 되어서 자율적인 신용평가와 위험관리 능력이 낮기 때문이라고 할 수 있다. 우리 경제가 건강하게 작동하기 위해서는 금융기관과 자본시장이 경쟁력 있는 사업자를 선정하여 주는 역할을 맡아야 한다. 이를 위해서는 역시 금융산업의 자율성 회복과 경쟁력 신장이 중요하다. 따라서 금융기관의 민영화는 이러한 점에서 가장 시급한 요소라고 할 수 있다. 금융기관의 민영화를 위해서는 현재 논란이 되고 있는 산업자본과 금융자본의 분리문제는 명확히 결론을 지을 필요가 있다고 하겠다. 산업자본이 은행을 사금고화하는 것을 방지하기 위하여 금융감독과 규제가 엄격해져야 하겠지만 이를 방지할 수 있는 보완장치를 충분히 마련한다면 산업자본이 금융기관에 대한 지분을 인수하는 것을 막는 것은 이중적 규제라고 할 수 있다. 이로 인하여 결과적으로 금융기관의 민영화가 지연되고 금융산업에서 국내산업이 역차별받게 되는 상황을 초래하게 된다.

) 김현욱(2001).

나. 민영화 대상의 확대

차기정부에서는 현 정부에 이어 지속적으로 공기업의 민영화를 추진하여야 할 것으로 보인다. 현 정부에서 추진은 하였으나 완료하지는 못한 여러 공기업에 대한 민영화를 매듭짓는 것도 중요하지만 추가적으로 민영화대상을 확대하는 것을 검토하여야 한다. 추가적으로 포함되어야 할 민영화대상으로는 이미 논의가 되고 있는 대한매일과 같은 언론매체에 이어서 사실상 정부가 통제하고 있는 공영방송과 관련 기관이다. 이에는 문화방송(MBC), KBS 2TV, 연합통신, YTN 등이 있다. 또한 언론사업에 정부가 관여하고 있는 한국방송광고공사도 그 사업환경과 조직을 재검토하여 불필요한 부분은 폐지하고 꼭 필요한 기능만 정부가 직접 규제하는 것이 바람직하다. 이밖에 수익성과 공익성이 혼재되어 있어서 그 기능이 불분명한 한국관광공사는 공익기능 중심으로 제한하고 나머지는 민영화시켜야 할 것이다. 현 정부에서도 논의되고 있는 철도청의 민영화와 함께 우체국과 수도사업도 기업화(corporatization)를 거쳐 민영화를 추진하여야 할 것이다. 또한 공익성보다는 독점수입으로 정부가 보유하고 있는 마사회와 같은 공적 기관은 민영화하여야 할 것이다. 이러한 공적 기관에 대한 민영화를 단기에 이룩하기는 어려울 수 있다. 그러나 적어도 이에 대한 계획과 절차의 수립은 다음 정부의 초기에 서둘러서 실시하여야 할 것으로 판단된다. 이와 함께 지방재정의 건전화와 효율성을 위하여 방만하게 확산되고 운영되고 있는 지방공기업을 정리하여야 한다. 이를 위해서는 꼭 필요한 공익사업 외에는 모두 민영화하여야 한다는 원칙을 실천하여야 한다.

다. 준공공부문의 대대적 정리

산하기관에 대한 관리를 규정한 법령을 제정하여 방만하고 불투명하게 운영되고 있는 준공공부문을 대대적으로 정리하여야 한다. 정부 산하기관이나 산하단체는 재원조달과 업무 수행과정에서 기업활동과 국민생활에 직접적인 영향을 미치고 있다. 특히 특정사업을 독점적으로 운영함으로써 민간기업의 역할을 대체하고 진입을 제한하는 부문은 재정비하여야 한다. 정부가 법률에 의하여 규정함으로써 정부위탁 사무를 독점적으로 수행하고 있는 사업자단체에 관련기업은 회원으로 가입하지 않을 수 없는 실정이다. 또한 사업자단체는 공정거래법에서 금지하고 있는 동종 사업자간의 공동행위를 간접적으로 유도할 개연성이 크다. 따라서 정부가 법률에 의하여 보호하고 있는 법정 사업자단체는 대폭 정리되어야 할 것이다. 또한 법적 근거 없이 임의로 설치되어 주무부서에 등록된 임의단체에 대해서는 재정운영의 투명성을 위하여 정부지원을 대폭 축소하여야 할 것이다. 특히 시민운동의 자율성과 자발성이 정부의 영향력과 재정지원에 의하여 왜곡되지 않도록 시민단체에 대한 정부의 지원과 보조는 사라져야 할 것이다.

) 전국경제인연합회(2001).

정부 산하기관의 크기가 커지는 이유는 관련 주무부처의 비대화와 그 업무영역의 확장과 관련되어 있다. 특히 각 부처는 추진하는 정책의 입안과 집행을 지원하기 위하여 경쟁적으로 출연기관을 확장하여 왔다. 그 중 하나로서 정부출연 연구기관을 들 수 있는데 현 정부에서는 정부출연 연구기관에 대한 감독기능을 재정비하여 경제사회연구회, 인문사회연구회, 기초기술연구회, 산업기술연구회, 공공기술연구회 등 국무총리실 산하의 5개 이사회체제로 관리하고 있다. 그러나 업무상 그 기능에 있어서는 관련 정부부처와 밀접한 관계를 유지하게 되어 사실상 주무부처의 실질적 영향력 하에 있다. 현 정부의 출연연구기관 감독은 연구의 품질과 성과를 개선하였다는 장점은 있으나 국무총리실과 주무부처의 이중적 관리에 따른 문제점이 드러나서 자율적이고 독립적인 연구성과는 여전히 제한받고 있는 것으로 평가된다. 따라서 현재의 이사회체제를 근본적으로 재검토하고 기능에 따라 정부출연 연구기관의 통폐합을 단행하여야 할 것이다. 보다 근본적으로는 행정부로부터의 영향력을 차단하고 연구의 자율성과 독립성을 확보하며 입법기관의 연구역량을 제고하기 위하여 출연연구기관을 국회 소속으로 전환하는 것이 바람직하다.

라. 구체적이고 합리적인 경쟁환경과 시장의 설계

독점공기업을 민영화하기 위해서는 사전에 경쟁체제를 구축하고 공정한 경쟁환경을 조성하여야 한다. 또한 경쟁구도가 왜곡되지 않도록 분할된 사업자간의 힘의 균형이 이루어지도록 하여야 한다. 이와 함께 민영화된 시장에서 경쟁을 저해하는 시장왜곡요인도 해소하여야 한다. 네트워크산업에 대한 공정한 경쟁의 감시가 효율적으로 이루어져야 할 것이다. 현재 이와 관련하여 공정거래위원회와 규제관할권을 두고 미묘한 갈등관계가 조성되고 있는데 공정거래위원회는 일반적인 경쟁촉진에 집중하고 산업별 특성이 강한 네트워크산업은 금융감독위원회와 같이 별도로 구분되어 전문화되는 것이 바람직하다. 구조개편과 민영화가 장기화되는 공기업에 대해서는 이를 몇 가지 단계로 나누어서 조직분할에 따른 유인체계의 변화를 통하여 다음 단계로 자연스럽게 진화해 나갈 수 있도록 장기적 계획을 설계하여야 할 것이다.

) 일례로 현재 현 정부에서 입안된 가스산업 구조개편 계획은 이러한 측면에서 수정되어야 한다. 즉, 가스공사가 모든 설비를 보유하고 장기계약만을 갖는 도입회사를 셋으로 구분함으로써 사업자간 적절한 힘의 균형이 상실되고 대사업자인 가스공사에 편향된 의사결정이 나타날 가능성이 높기 때문이다.

) 전력산업의 예를 들면 연료가격의 왜곡현상을 지양하여야 하며 국내 발전설비시장에서의 독점현상을 극복하기 위한 조치가 이루어져야 한다. 또한 조세 및 보조금을 통한 왜곡요인을 시정하여야 한다. 국내 무연탄지원 등도 전력산업 바깥에서 재정적 보조를 통하여 나타나야 할 것이다.

마. 중립적이고 적극적인 민영화 추진체계의 구성

민영화와 준공공부문의 개혁을 추진하기 위한 추진체계를 구성함에 있어서 이해당사자의 집단이기주의와 정부의 관료주의를 극복할 수 있는 실무적인 추진체계를 구성하여야 한다. 현재는 정부 각 담당부처에서 공적 기관 개혁을 실무적으로 입안하며 추진하고 있으나 이를 위해서는 별도의 전담기구가 구성되어야 한다. 이 전담기구는 정부부처 뿐 아니라 민간으로부터의 외부전문가를 영입하여 주무부처 장관에게 직접 보고함으로써 강력한 권한을 정부로부터 위임받아야 할 것이다. 공적 기관 자체에서 이를 담당하도록 하는 현재의 실무추진체계는 이러한 목적에 부적합하다. 바람직한 공적 기관의 개혁을 위해서는 외부전문가와 자문기관이 추진기구에 참여하고 이해당사자인 해당 공적 기관은 실무팀을 구성하여 지원하는 선에서 그 역할을 끝내야 한다. 일반적으로 공적 기관의 예산을 통하여 이러한 추진기구와 외부전문가 및 자문기관을 활용하는데 이러한 예산의 집행과정에서 많은 왜곡이 나타나므로 예산을 구조개편 추진기구가 직접 집행할 수 있고 가급적 공개적으로 업무를 추진할 수 있도록 하여야 한다. 앞서 <그림 2>에 나타난 전력산업의 예에서 본다면 <그림 3>과 같이 수정된 방법에 의한 추진이 이해당사자들의 입김을 방지하고 바람직한 공적 개혁을 이룰 수 있는 길이라고 판단된다.

<그림 3> 바람직한 부처별 민영화 추진체계 : 전력산업 민영화의 경우

바. 기관장이 책임지는 강력한 유인체계 구축

공기업의 CEO와 준공공부문의 기관장이 직접 자신의 조직에 대한 개혁을 강력하게 추진하며 이를 지원할 수 있도록 기관장과의 고용계약에 개혁성과에 따른 업무평가를 명시하여야 한다. 특히 조직과 집단의 이해에 매몰되지 않도록 끊임없는 독려와 감시가 뒤따라야 할 것이다. 일반적으로 취임 초기에는 개혁지향적인 기관장도 어느 정도 조직의 이해와 관행에 붙들리게 되면 개혁의 기본적인 필요성을 잊고 조직의 이해에 함몰되는 경향이 있다. 이같은 문제점을 극복하기 위해서는 기관장이 수행할 개혁 아이템을 사전적으로 정해 놓고 이에 대한 수행을 기초로 평가를 할 수 있어야 하며 이를 기초로 기관장의 연봉과 연임여부를 결정하여야 한다. 또한 개혁이 제대로 진행되지 않은 공적 기관에는 대해서는 예산을 엄격하게 통제하고 보너스 등 관련 인센티브를 이에 연동시켜서 자체적인 개혁의지를 고무하도록 한다.

사. 의견수렴 과정의 효율화

공기업 및 준공공부문의 개혁은 이해당사자들로부터 많은 저항에 부딪히게 된다. 그러나 이러한 저항을 무마하기 위하여 의사수렴과정과 이해당사자간의 조정을 의무화하더라도 동일한 입장만 계속 반복되기 마련이다. 또한 많은 경우 형식적으로만 절차상의 문제점 등을 이유로 상대방을 비난하며 결론 없이 종식되는 경우가 대다수이다. 특히 노사정위원회에서 논의되는 공기업 민영화에 대해서는 입장의 차이로 의견의 수렴과 이해당사자간의 조정이 나타나기가 무척 어렵다. 오히려 이러한 절차로 인하여 공적 기관의 개혁 목표에 대한 혼란과 추진과정에서의 지연이 나타나기 쉽다. 또한 다양한 이해당사자의 의견이 여러 각도에서 제시되면 민영화의 주된 목표와 방향이 정립되지 않은 채 민영화과정이 표류하게 되는 경우도 나타난다. 따라서 너무 여러 개의 상반되는 목표를 달성하려고 하지 말고 민영화의 목표와 우선순위를 분명히 정해 놓은 다음 합리적인 의견수렴을 추진하는 것이 바람직하다. 그러므로 실효성이 없는 의견수렴과정은 폐지하고 추진기구가 실무적으로 이해당사자들을 접촉하여 이들의 의견을 듣고 이에 대한 대책을 세우는 것이 보다 실용적인 방안이다. 이를 위해서는 이 추진기구내에 노조 및 종업원들의 의견을 듣고 이들의 입장을 반영하는 부서를 두는 것도 좋은 방안이다.

) 이주선(2001).

아. 실질적인 공적 기관 개혁을 위한 제반 여건의 개선

현 정부는 공적 기관의 개혁을 위한 다양한 프로그램을 제시하였으나 이를 실질적으로 추진하기 위한 여러 제반 여건을 더불어 개선하지는 못하였다. 대규모 공기업 민영화를 위해서는 특히 대기업 및 해외투자가의 참여여건이 개선되어야 한다. 공정거래법에서 규정한 출자총액제한 등과 같은 기업집단 규제로 인하여 대기업은 공기업 민영화에 사실상 참여하기가 어려웠다. 민영화되는 공기업의 규모가 커서 이를 모두 증권시장에서 소화할 수 없을 때 지분매각이 반드시 필요할 것으로 보이는데 국내 대기업을 제한하는 경우 크게 두 가지 문제점이 제기될 수 있다. 첫째는 국내대기업의 참여저조에 의한 매각가치의 하락이다. 또 하나는 해외투자자 중심의 민영화에 따른 문제점이다. 세계화시대에 해외투자자의 참여와 해외자본의 유치는 반드시 필요하고 국내산업의 경쟁력 강화를 위해서도 바람직한 현상이라고 볼 수 있다. 그러나 국내기업에게 역차별되는 환경하에서 이루어지는 경쟁구도도 결코 바람직한 것이라고는 할 수 없다. 이러한 현상은 산업자본과 금융자본의 분리에 대한 규제를 통해 금융기관의 민영화에서도 더욱 두드러지게 나타나고 있다. 한편 해외투자자들의 참여가 제한되고 있는 산업도 여전히 존재하고 있다. 에너지분야에서는 발전, 송전, 배전·판매업과 핵연료가공업, 정보통신분야에서는 전기통신사업과 우편업, 금융분야에서는 투자신탁업과 연금 및 공제사업 등에서 외국인의 투자가 제한되어 있다. 또한 □공기업의 경영구조 개선 및 민영화에 관한 법률□에 의하여 담배인삼공사, 한국통신, 가스공사 및 인천국제공항 등의 공기업 민영화에 대해서는 외국인의 참여를 근본적으로 제약할 수 있도록 되어 있다. 외국인의 투자제한으로 이 부문의 국내 공기업과 관련 공적 기관은 경쟁없는 온실에 있다고 할 수 있다. 사실상 이 분야에 대한 개혁을 위해서는 대외개방을 통한 경쟁력 강화가 가장 효과적인 방법이라고 할 수 있다. 따라서 외국인 투자제한 업종을 크게 축소하고 □공기업 경영구조 개선 및 민영화에 관한 법률□을 폐지하여 공적 기관 개혁을 위한 실질적 여건을 개선하여야 할 것이다.

) □외국인투자 및 기술도입에 관한 규정□, 산업자원부 고시 제 2000-28, 2000. 3. 16.

자. 합리적인 소유·지배구조의 확립

공적 기관의 개혁을 위해서는 민영화되거나 민간으로 이양된 사업에 대한 소유·지배구조가 효율적으로 편성되어야 한다. 과거의 공적 개혁 사례를 보면 민영화된 이후에도 정부가 그 경영에 개입하고 최고경영자를 낙하산 인사로 임명하는 등 많은 문제점이 있었다. 그러나 민영화를 보다 효율적으로 추진하기 위해서는 책임있는 경영과 이를 뒷받침할 수 있는 소유·지배구조의 정착이 필수적이다. 최근에 공정거래환경의 개선에 따라 개별시장에서의 경쟁압력이 증가하고 있고 관치금융의 배제 움직임이 나타나고 있으며 자본시장과 금융시장의 규율 메커니즘이 강화되기 때문에 더욱 필요하다고 할 수 있다. 이를 위해서는 책임지는 경영층과 소유주가 있어야 하며 □주인있는 민영화□를 통하여 단순한 □民有化□가 아닌 진정한 의미의 □民營化□가 이루어질 수 있어야 한다. 주인있는 민영화가 이루어질 때 정부의 개입과 낙하산 인사의 개입도 분명히 줄어들 수 있을 것이다. 한편, 주인있는 민영화를 추진할 때 나타날 수 있는 소유주 및 경영층의 독단을 방지하기 위하여는 이사회의 기능과 권한을 강화하는 것이 중요하다. 이같은 소유·지배구조를 유도하고 정부 및 민영화대상 임직원의 영향으로부터 자유롭기 위해서는 이해당사자가 민영화과정에 개입하는 것을 철저히 통제하여야 한다.

) 일례로 제일은행의 주인있는 민영화에 따라 소신 있는 외국인 CEO가 영입되었고 그 결과 정부의 경영개입과 명분없는 규제가 상당부분 개선되었다는 평가이다.

) 이를 위해서도 현재 민영화대상 공기업의 소유·지배구조에 영향을 미칠 수 있는 □공기업의 경영구조 개선 및 민영화에 관한 법률□은 폐지되어야 한다.

차. 적정 매각전략의 채택

공기업의 민영화는 결국 그 공기업이 갖고 있는 실물자산이나 주식을 매각하는 것을 말한다. 그런데 공기업 민영화의 목적에 따라 그리고 자본시장의 여건과 공기업이 종사하고 있는 사업환경에 따라 적정 매각전략은 달라질 수밖에 없다. 특히 민영화 이후의 소유·지배구조를 어떻게 가져가느냐의 문제는 매각전략에 결정적으로 중요하다. 자산의 규모가 큰 경우 자산매각보다는 주식을 매각하는 지분매각이 일반적이지만, 일부 자산을 분리하여 별도로 매각하는 경우는 자산매각이 훨씬 효율적이다. 지분매각의 경우 다수의 대중에게 주식을 분산시킬 때 공모주매각 방식(IPO, initial public offering)을 취하게 된다. 그러나 전적으로 공모주매각 방식에 의존하는 것은 자본시장이 발달되어 있고 여기서 충분히 자본을 조달할 수 있는 국가에 적합하므로 한정되므로 우리나라의 경우는 신중히 추진하여야 한다. 한편 앞서 논의한 것과 같이 책임경영을 중시하는 경우에는 경영권매각 방식(trade sale)의 지분매각을 하는 것이 일반적이다. 그러나 이 경우에 전 지분을 매각할 필요는 없고 경영권을 안정적으로 확보하기에 충분한 지분이 매각의 대상이며 나머지는 제한입찰방식이나 일반 공모주매각방식을 활용할 수 있다.

) 한전의 열병합발전소인 안양·부천 발전소의 매각과 동일한 장소에서의 지역난방공사의 열공급시설의 매각은 이러한 자산매각의 전형적인 경우이다.

민영화되는 공기업의 사업환경은 민영화 개시 시점까지도 그 불확실하고 불투명한 부분이 여전히 남아있는 경우가 많다. 민영화 개시 이전에 이와 같은 문제점을 해결하는 것이 일차적 목표이겠으나 다른 여러 정치적인 이해관계나 법률적인 문제로 이러한 사항이 해결되지 못한 경우에는 매각가치가 현저하게 낮을 가능성이 있다. 물론 이 경우 충분한 시간을 갖고 시장환경이 투명해지고 불확실성이 해소될 때까지 기다려서 민영화하는 것도 하나의 방안이지만 이 경우 관련 공공부문의 개혁이 지체되어 그 역동성을 상실할 수 있다. 따라서 불확실성이 다소 남아 있더라도 민영화를 일단 개시하되 매각가치의 제고를 위하여 불확실성이 어느 정도 해소된 시점 이후에 경영권을 매각하는 지혜가 필요하다.

) 영국의 발전부문 민영화의 경우 민영화되는 National Power와 PowerGen의 정부지분을 1991년과 1996년에 각각 60%와 40%씩 매각하였다. 영국 전력시장의 불확실성이 채 해소되지 않은 1991년에 비하여 불확실성이 거의 해소되고 전력시장의 운용이 입증된 1996년의 주식매각 가격은 월등히 상승하였다.

3. 공적 기관 개혁을 위한 장기적 정책과제

가. 공적 기관의 자율적/효율적 운영기반 확립

우리나라 공적 기관의 가장 큰 특징은 자율적인 운영이 어렵고 경쟁압력이 존재하지 않는다는 것이다. 만약 공적 기관에 충분한 자율성이 주어지고 효율적 운영을 할 수 있는 제반 여건이 마련된다면 무리한 민영화의 추진이나 통폐합이 반드시 필요하다고는 할 수 없다. 따라서 장기적으로 □정부투자기관 관리기본법□ 등을 비롯한 공기업 및 준공공부문의 운영을 규정한 법령에서 공적 기관의 인사·경영·조달 등에 대한 자율성을 대폭 확대하도록 하여야 할 것이다. 이를 위해서는 현재 감사원, 주무부처, 국정원, 국회 등에 의한 과중한 감사와 중복감사의 짐을 덜어 주어야 한다. 또한 공적 기관에 대한 평가도 현재와 같은 투입물 중심의 감사에서 산출물 중심의 감사로 바뀌어야 할 것이다. 예를 들면 수익성을 목표로 하는 공기업에 대하여 정부는 이윤을 가장 중요한 지수로 삼아 평가를 하는 것이 바람직하다. 수익성 이외에 공익성을 담당하는 공적 기관에 대해서도 기본적인 소수의 기준을 통하여 평가하는 것이 평가의 투명성을 위하여 바람직하다. 해외의 효율적인 공기업은 정부가 단순히 주주로서의 역할만 맡는 경우가 많으며 각종 규제와 공익성 목표를 부과하여 경영과 인사에 개입하는 경우는 흔하지 않다.

나. 관료사회의 개혁과 작은 정부의 지향

공기업 및 준공공부문이 방만하게 운영되고 그 조직이 확장되었던 것은 사실상 공무원이 경제전반에 걸쳐 그 영향력을 확대하여온 결과이다. 근본적인 관료사회의 개혁과 작은 정부에 대한 지향이 병행되지 않고는 공기업의 민영화와 준공공부문의 개혁은 사실상 요원한 작업이라 할 수 있다. 공무원들의 조직확장주의로 말미암아 경제 여러 분야에 대한 개입이 늘어나고 자신들이 현직 또는 퇴직후에 일할 수 있는 일자리가 늘어났다. 그 일환으로 공기업과 산하기관 등이 여러 중앙 및 지방정부의 비호하에 왕성하게 그 조직을 확장하여 왔던 것이 사실이다. 이런 문제점을 타파하기 위해서는 관료사회가 바뀌어야 한다. 관료사회의 개혁을 이룩하기 위해서는 공직을 개방하여 외부로부터 경쟁의 문을 터야함은 물론이고 승진만을 바라보게 되는 연공서열형 인사구조도 바꾸어야 할 것이다. 뿐만 아니라 공무원 봉급도 현실화하여 부패와 부정행위의 근본적 유인을 차단하여야 한다. 이와 함께 중앙부서 및 공적 기관의 업무를 분석하여 규제개혁을 시행함으로써 과감하게 민간에 위임하거나 철폐할 부분은 정리함으로써 작은 정부를 이룩해 나가야 할 것이다. 공무원이 경제에 일일이 개입하는 이른바 관치경제의 풍토를 일신하기 위한 개혁작업이 장기적으로 병행되어야 한다.

다. 장기적인 공적 개혁의 입안, 집행 및 감독

공적 개혁의 집행과 실시에는 오랜 세월이 걸린다. 그러나 단기적 정책과제에서 논의한 대로 시급하게 하여야 할 일은 이러한 공적 개혁을 구상하고 이를 치밀하게 계획하는 일이다. 특히 공적 개혁은 우리 정부의 산업정책의 방향과 일관되게 구상하여야 한다. 그 동안 우리 정부의 산업정책이 정부의 지원과 육성 그리고 보조를 전제로 하였었고 그 수단으로 공기업, 공적 기관 또는 사업자단체와 같은 공적 기관 등의 설립과 연계되어 있으므로 WTO 체제의 확산과 민간 및 시장역할의 확대와 함께 나타나는 공적 기관의 개혁은 산업정책의 방향전환과 그 대안과 맞물려서 장기적으로 구상되어야 한다.  반면 이렇게 계획된 개혁이 그 추진력을 유지한 채 지속적으로 실천되기 위해서는 이를 장기적으로 집행하고 그 상황을 감독하는 작업이 중요하다. 정권의 향방과 관계없이 정책의 일관성을 유지하기 위하여 공적 개혁의 청사진은 전담기관에 의하여 지속적으로 추진되고 감독되어야 할 것이다. 특히 민영화 대상에서 제외된 공적 기관에 대해서도 확실한 개혁일정을 수립하여서 내부적인 구조조정이나 다른 기관과의 통폐합, 필요한 부분의 아웃소싱 등에 대해서도 폭넓고 다양한 개혁방안을 제시하여야 한다.

라. 시장경제의 활성화와 법치주의의 정착

장기적으로 정부와 공적 기관의 역할은 경제에서 시장과 민간의 상대적 역할이 커짐에 따라 줄어들 수밖에 없다. 특히 공적 기관이 맡고 있는 독점적 기능은 이를 민간에 개방하고 시장의 역할을 강조할 경우 정부가 담당하기가 더욱 어려워진다. 비록 정부가 맡고 있지는 않아도 국내 이해당사자와 긴밀하게 연결되어서 많은 공적인 역할을 정부가 맡고 있는 경우에는 시장의 대외개방이 오히려 관련 공적 개혁을 앞당기는 역할을 할 때가 많다. 일례로 교육부문은 외국인의 투자가 금지되어 있는 분야이지만 어느 정도 대외개방을 통하여 경쟁압력이 나타나고 있다. 외국인의 참여는 소비자의 선택에 따른 합리적인 의사결정을 간접적으로 유도할 수 있다. 이처럼 시장의 역할은 공적 기관의 개혁에 중요한 열쇠를 쥐고 있다고 할 수 있다. 교육과 더불어 시장원리가 확산되어야 할 부문으로서 공적 기관의 영향력이 큰 곳으로 금융, 에너지, 정보통신, 교통, 농수산 및 언론부문 등을 들 수 있다. 시장경제의 확산과 더불어 합리적인 공적 기관의 역할을 간접적으로 유도할 수 있는 장치는 법치주의이다.

과거 경제개발기에는 가부장적인 정부의 역할이 강조되었고 그 영향으로 아직도 우리 정부는 경제의 여러 부문에서 적극적인 조정자로서의 역할을 담당하고 있다. 이러한 정부의 역할은 바로 규칙과 법보다는 엘리트주의에 입각한 관료들이 주도하는 정부의 재량권의 강화에 따른 결과였다. 정부의 비대해진 재량권을 줄이고 적절하게 이를 견제하기 위해서는 입법·사법·행정부간의 견제와 균형이 이루어져야 한다. 특히 행정부의 힘이 너무 강하므로 이를 견제하기 위한 국회의 국정감사기능이 보강되어야 할 것으로 판단된다. 입법부의 전문성을 높이고 대안있는 입법과 정부견제를 위한 연구기능이 국회에 부여되어야 할 것이다. 한편 법집행에 있어서 준사법적인 역할을 맡고 있는 행정부 산하의 여러 규제기관의 위상이 제고되어야 한다. 현재 이러한 규제기관으로서는 공정거래위원회, 방송위원회, 금융감독위원회, 전기위원회, 증권선물위원회, 통신위원회 등을 들 수 있다. 특히 규제기관의 전문성이 확충되고 그 독립성이 강화되기 위해서는 행정부로부터 사실상 분리되는 것이 무엇보다 중요하다.

이제 법치주의가 정착되게 되면 정부는 직접적인 재화와 용역의 공급자로서의 역할보다는 다양한 공급자와 소비자 사이에서 공정한 심판자로서의 역할에 충실하여야 한다. 그렇게 되면 지금까지 정부가 대체하여 왔던 민간의 역할은 활성화될 것이며 특정 이해당사자들과의 편향적 연계도 최소화되어 정부의 역할이 보다 공정하게 자리잡을 것이다. 올바른 공적 기관의 역할은 결국 그 사회의 시장경제와 법치주의의 정착에 따라 좌우되기 마련이다.

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