새 정부의 재정개혁: 전략과 과제

옥동석(인천대)

제1절  머리말

□ 경제적 위기를 경험한 대부분의 선진국들이 궁극적으로는 공공부문의 관리를 개혁함으로써 정부의 신뢰도를 제고하고 경제전반의 활력을 고취할 수 있었음.

□ 근본적인 정부개혁을 성공적으로 추진한 것으로 평가받고 있는 미국, 영국, 뉴질랜드, 스웨덴 등은 모두 누적된 재정적자, IMF 구제금융, 심각한 외환위기 등을 각각 경험하였음.

□ 1980년대 이후 선진국에서 추진된 정부개혁은 한마디로 공공부문에 시장기능을 도입하는 것으로서, 이를 통하여 공공부문의 규모를 적정하게 유지하고 효율성을 제고하는 내부 유인구조를 확립할 수 있었음.

□ 시장기능 하에서는 재화와 용역이 경쟁적으로 제공되고, 재화와 용역이라는 성과만 평가될 뿐 그 생산요소는 평가되지 않으며, 그 성과에 대해서는 대가로서의 가격이 지급되고 있음.

□ 공공부문에 시장기능을 도입하는 것은 정부가 공공서비스에 대하여 독점공급체제를 경쟁체제로, 투입물관리를 성과관리로, 예산편성관계를 대가지급관계로 전환하는 것을 의미함.

- 공공서비스에 대해 성과와 대가지급의 관계를「성과협약(Performance Contracting)」으로 명문화한 후 이를 경쟁입찰하는 것이 정부개혁의 기본 정신임.

□ 1998년 김대중 정부는 정부개혁실·중앙인사위원회를 설치하여 정부개혁에 많은 노력을 기울였으나, 결과적으로 시장기능을 통한 분권적 의사결정보다는 중앙집권적 통제를 통한 조직·인력감축이 핵심이 될 수밖에 없었음.

□ 1998년 당시에는 민간기업과 금융권의 구조조정으로 막대한 실업이 양산되었는데, 공공부문에서도 이에 상응하는 □고통분담□이 사회적으로 요구되면서 인력감축이 정부개혁의 핵심으로 등장하였음.

□ 정부개혁의 수단인 성과협약을 통해 공공부문에서 성과·경쟁·대가지급의 관계를 확립하기 위해서는 사회전반에 공정한 경쟁, 선진화된 계약관행, 합리적 재정제도가 전제되어야 하는데 이들을 단기간에 정착하기란 역부족이었음.

- Schick(1988)은 개발도상국에서는 비공식적이고 편법적인 관행이 보편화되어 있기 때문에 성과협약이 효과를 발휘할 수 없다고 지적함.

□ 1998년부터 기업과 금융기관의 구조조정 과정에서 투입된 막대한 양의 공적자금으로 점차 재정위기에 대한 우려가 고조되면서 정부개혁의 필요성이 다시 강조되고 있음.

□ 우리 정부는 공적자금이라는 잠재적 재정부담을 활용하여 기업과 금융의 구조조정을 감행하였는데, 이 과정에서 잠재적 국가채무가 급속도로 증가하여 재정의 건전성에 대한 우려가 고조되고 있음.

□ 국가채무와 재정위기에 대한 사회적 논란이 계속되는 가운데, 2001년에는 IMF의 재정통계편람이 개정되는 등 우리 나라는 대내외적으로 재정의 투명성·효율성·건전성에 대한 요구에 직면하게 되었음.

□ 본 연구는 이와 같은 시대적 배경 하에서 재정위기를 타개하고 우리 나라 재정의 투명성·효율성·건전성을 제고하기 위한 과제가 무엇인지를 생각하고자 함.

□ 본 연구는 재정개혁의 나아가야 할 방향을 제시하는데 의의를 두고 있는데, 현실적인 접근방법은 다양할 수 있겠지만 추구해야 할 기본방향이 훼손되어서는 안될 것임.

□ 논문의 구성은 다음과 같음.

- 제2절에서는 개인의 재정위기 극복 전략으로부터 국가재정의 개혁전략에 대한 교훈을 모색하고,

- 제3절에서는 제2절에서 논의된 국가재정의 개혁전략을 참고하면서 재정개혁의 가장 중요한 기본방향을 생각하였으며,

- 제4절에서는 재정개혁의 목표를 달성하기 위해 필요한 시급한 정책과제들을, 제5절에서는 모든 개혁작업의 인프라가 되는 정부회계제도의 개혁과 공정한 경쟁보장을 위한 개혁을 각각 강조하였음.

제2절  개인과 국가의 재정관리전략

가. 개인의 재정관리전략

□ 2002년 7월말 현재 국내 신용불량자 수는 231만 106명으로서 경제활동 10명당 1명꼴로 신용불량자가 있음을 의미함.  씨티은행에서는 개인과 가계가 신용위기를 극복하기 위한 개인재정관리 방안을 제안하였음.

□ <표 1>은 개인의 신용위기 상태를 파악하기 위한 체크리스트로서, 한 가지만으로도 충분히 심각할 수 있으나 두 가지 이상이 해당되면 심각한 신용문제가 있다고 할 수 있음.

<표 1> 개인 신용위기의 체크리스트

체크 항목		예	아니오
① 현재 빚이 얼마인지 정확하게 모르고 있다.
② 신용이 거부된 적이 있다.
③ 원리금 상환액이 □수입 - 가계운영최소경비□의 금액보다 더 크다.
	·카드청구금액의 지불을 항상 늦게 한다.
	·카드 청구서의 청구금액을 매월 전부 지불하지 못하고 있다.
	·조만간 바닥날 통장에서 생활비를 쓰고 있다.
	·연체금액의 독촉 전화나 서신을 받고 있다.
	·채권자들이 소송을 제기하거나 구입한 물건을 찾아가거나 봉급에서 금액을 떼어 가고 있다.
④ 현금서비스로 빚을 갚거나 생활비를 충당하지만 이를 해결할 특별수입을 기대하기 힘들다.
	·빚을 갚기 위해 당장 처분할 수 있는 재산이 없다
⑤ 지출을 감당하기 위해 시간외근무 또는 다른 직업을 과외로 갖고 있다.
⑥ 가정에서 돈 문제로 다툼이 있다.
	·가족들이 집안 걱정보다 각자 딴 주머니를 차고 챙기기 바쁘다

주: 시티은행이 제시한 11개 항목의 순서를 재정리하였으며 항목 ④, ⑥에 포함된 하위항목은 필자가 첨가한 것임.

자료: 씨티은행,「신용위기, 어떻게 극복할 것인가?」, www.citibank.co.kr

□ 신용위기의 징표들이 발견되면 신용위기를 스스로 인정하고 선포하는 것이 신용문제를 해결하는 첫걸음.

- 자금문제가 곧 없어질 거라 스스로 위로하며 신용위기 발생을 인정하고 싶지 않겠지만, 문제를 무시하면 문제는 저절로 사라지는 것이 아니라 더욱 악화될 뿐임.

□ 신용위기를 극복하고 해결하기 위한  7가지 단계

□ 1단계: 본인의 경제적 상태를 파악하라.

- 본인의 재정내역서를 작성하여 「수입·지출·자산·부채」전부를 완벽하고 정확하게 체계적으로 기록하여야 함.

- 자신의 경제적 상태를 잘 모른다면 상황을 변화시키기 위한 계획은 있을 수 없음.  무엇을 할 것인지에 대한 결정을 내리기 전에 숫자부터 파악하여야 함.

□ 2단계: 신용위기를 통제하라.

- 신용위기 상황에서 임시 방편적 조치는 문제를 근본적으로 해결하는데 아무런 도움을 주지 못함.  임시방편적 조치(임기응변, 임시변통식으로 빚을 얻어 빚을 갚는)를 빠르고 단호하게 통제해야 함.

□ 3단계: 본인의 신용실적을 이해하라.

- 신용정보기관에 신용보고서 사본을 요청하여 자신의 신용실적을 객관적으로 인정하고 잘못된 점이 있으면 이의를 제기하여야 함.

□ 4단계: 전문가들에게 도움을 요청하라.

- 신용을 곧바로 되찾아 주겠다는 전문기관(예컨대, 사설 신용카드·대출기관)들의 □빠른 해결□ 방식이 솔깃하게 들릴지라도 그들이 제공하는 것이 무엇인지를 냉정하게 생각하고 공신력 있는 채권자의 상담서비스를 받아야 함.

- □빠른 해결□ 방식은 빚을 새로운 빚으로 해결하는 악순환을 거듭하는 것임.

□ 5단계: 채권자들에게 협조를 요청하라.

- 채권자들의 근본 목적은 돈을 돌려 받는데 있기 때문에, 이들은 빚을 갚은 의도와 능력이 있는지, 그리고 합리적인 변제계획이 있는지를 확인하고 싶어 함.  따라서 채권자들에게 먼저 선제 행동을 취하여 재정상황을 설명하면 채권자들은 결국 도움을 줄 가능성이 높음.

<표 2> 채권자들에게 협조를 요청하라

□채권자들과 이야기 할 때 먼저 귀하가 변제할 의도가 있음을 분명하게 알려주십시오.  귀하의 재정내역서에 근거하여 매달 얼마씩을 지불할 수 있는지를 생각하고 계십시오.  그들에게 도움을 청하고 절충할 수 있는 준비를 하십시오.  이러한 논의 자체가 부담스럽고 불편하더라도 가능한 한 침착성을 잃지 말 것이며, 채권자와 이야기할 때는 반드시 감정을 통제하십시오.  채권자의 성격이 사려가 깊든 아니든, 귀하에게는 채권자의 호의가 절대적으로 필요하기 때문입니다.

채권자들은 모두 다릅니다.  어떤 채권자는 자신의 내부 정책과 빚의 종류에 따라 다른 채권자들보다 더 적극적으로 도우려 할 것입니다.  예를 들어, 어떤 금융기관은 귀하가 잔여 채무액을 갚기 시작할 경우, 이자 수수료를 기꺼이 면제해 줄 수도 있습니다.  귀하의 전반적인 경제상황, 신용위기의 원인, 그리고 과거에 계좌를 처리했던 방식 또한 고려될 것입니다.  만약 빚의 일부가 병원비 또는 기타 전문 서비스 비용 또는 지역 상인에 대한 채무일 경우, 귀하의 상황을 이해하고 나면 그들은 기꺼이 장기상환 계획을 제안할 지도 모릅니다.□(씨티은행,「신용위기, 어떻게 극복할 것인가?」, www.citibank.co.kr)

□ 6단계: 신용에 대해 건강한 접근방법을 개발하라.

- 신용위기를 벗어남과 동시에 문제의 재발을 막기 위해서는 잘못된 경제적 습관을 고쳐야 함.

- 단기적 전략은 □더 이상 빚을 지지 않는 것□이고, 실현가능한 그리고 미래의 부득이한 변화를 충분히 수용할 수 있는 예산을 세워야 함.  예산을 통해 과다지출 분야를 파악하고 또 어떤 부분의 지출을 줄여야 할지를 판단하여야 함.

□ 7단계: 긍정적인 태도를 유지하라.

- 심각한 경제적 문제에 직면해 있을 때 긍정적인 태도를 유지하는 것은 대단히 어려움.  한 가지 목표에 정신적·경제적 에너지를 집중하기에는, 신용위기를 극복해 가는 과정이 고통스럽고 길게 느껴질 것임.

- 전문가나 친구, 동료 그리고 가족들로부터 도움을 요청하기를 주저하지 말아야 함.

나. 국가의 재정관리전략

□ 다음은 국가의 재정위기 상태를 파악하기 위한 체크리스트로서, 개인 신용위기의 경험을 감안할 때 항목 중에서 한 가지만으로도 충분히 심각할 수 있으나 두 가지 이상이 해당되면 심각한 문제가 있다고 할 수 있을 것임.

<표 3> 국가 재정위기의 체크리스트

체크 항목	예	아니오
① 현재 국가채무가 얼마인지 정확하게 모르고 있다.	□
② 정부기관에서 금융기관의 신용이 거부된 적이 있다.		□
③ 정부기관에서 원리금 상환액이 □세입예산 - 기관운영최소경비□를 공제한 금액보다 더 크다.	□	□
④ 정부기관이 누적채무를 해결할 특별수입을 기대하지 못한다.	□
⑤ 정부기관이 재정적 이유로 다른 사업을 벌이려 하고 있다.	□	□
⑥ 정부기관의 임원들이 기관의 장래를 걱정하기보다 자신의 안위를 생각하기에 바쁘다.	□

□ 우리나라 재정위기의 징후 진단

① 국가채무에 관한 통계수치를 국제적 기준에 따라 생산하지 않고 있으며, 우발채무·연금채무 등의 추정치에 대해 사회적 논란이 많이 있음.

- 우리나라에서는 국가채무를 일반회계, 특별회계, 기금의 채무로서만 인식하기 때문에 상당 수 공공기관의 채무가 국가채무의 산정에서 제외되고 있음.

· IMF의 재정통계편람에 의하면 국가채무는 □일반정부□의 채무로서 정의되고, □일반정부□는 UN의 SNA지침에 의해 정부의 실질적 통제 하에 있는 모든 법인들 중에서 공기업을 제외한 부문으로 정의됨.

- 우발채무와 연금채무의 규모 그리고 우리 나라의 장기적인 재정능력에 대해 정부와 전문가들 사이에 심각한 이견이 있음.

② 정부의 행정기관은 말할 것도 없고 정부산하기관 중에서도 아직 금융기관의 신용이 거절된 기관은 없는 것으로 추측됨.

- 정부투자기관의 경우 이사회 의결을 거치면 금융기관으로부터 차입할 수 있으나, 특수법인으로서의 공공기관이 파산한 전례가 없어 금융기관의 신용이 거부된 적은 없다고 볼 수 있음.

③ 금융비용을 감안하지 않고 계산한 경우에도 운영적자를 겪고 있는 정부산하기관들이 의외로 많이 있는 것 같음.  예컨대 정부투자기관으로서의 대한석탄공사와 지방공사로서의 지하철공사는 여기에 해당됨.

④ 운영적자를 겪고 있는 기관들은 대부분 정부의 특별지원만을 기대하며 그때그때 위기를 넘기고 있다고 할 수 있음.

⑤ 정부산하기관들 중에는 재정적 곤란을 타파할 목적으로 새로운 사업영역에 진출하고 또 이 새로운 사업을 이유로 정부의 재정지원을 받아내는 식의 운영을 한다는 사례가 전문가들 사이에 많이 지적되고 있음.

⑥ 대부분의 정부산하기관에 근무하는 종업원들은 이러한 불만을 많이 털어놓고 있음.

□ 신용위기를 극복하고 해결하기 위한  7가지 단계

□ 국가가 재정위기의 징표들을 발견하면 그것을 스스로 인정하고 선포하는 것이 재정위기를 해결하는 첫걸음임.

- 재정위기가 곧 사라질 것이라는 생각으로 스스로 위로하거나 재정위기 자체를 인정하고 싶지 않을지 모르지만, 문제를 무시하면 문제는 저절로 사라지는 것이 아니라 더욱 악화될 뿐임.

□ 1단계: 국가재정의 경제적 상태를 파악하라.

- 국가 전반의 재정상태에 대해「수입·지출·자산·부채」전부를 완벽하고 정확하게 체계적으로 기록하여야 함.

□ 2단계: 신용위기를 통제하라.

- 재정위기를 해소하기 위해 임시방편적 조치는 문제를 근본적으로 해결하는데 아무런 도움을 주지 못함.  임시방편적 조치를 더 이상 취하지 않도록 통제해야 함.

- 예컨대, 일시적인 유동성문제를 해소하기 위한 긴급자금지원, 법령에 위배되지는 않지만 겉보기에는 해결된 것처럼 위장하는 창조적 회계(creative accounting) 등의 임기응변조치를 취하지 말 것.

·복잡다단한 재정구조, 체계적으로 정비되지 않은 정부산하기관들은 모두 창조적 회계의 온상이 됨.

□ 3단계: 본인의 신용실적을 이해하라.

- 제3단계 내용은 국가재정에는 적용되지 않겠지만, 재정위기에 관해 보다 솔직한 자세가 필요하다는 시사를 얻을 수 있을 것임.

□ 4단계: 재정전문가들에게 도움을 요청하라.

- 재정위기에 따른 문제를 곧바로 해결해주겠다는 사설 전문기관들의 □빠른 해결□ 방식이 솔깃하게 들릴지라도 그들이 제공하는 것이 무엇인지를 냉정하게 생각하고 공신력 있는 전문가(예컨대, 재정에 관해 오랫동안 고민하고 검증 받은 학자·전직 관료·전문가들)의 상담서비스를 받아야 함.

<표 4> 국민들에게 협조를 요청하라

□국민들과 이야기 할 때 먼저 정부가 변제할 의도가 있음을 분명하게 알려주십시오.  정부의 정확한 재정내역서에 근거하여 얼마씩을 지불할 수 있는지를 생각하고 계십시오.  그들에게 도움을 청하고 절충할 수 있는 준비를 하십시오.  이러한 논의 자체가 부담스럽고 불편하더라도 가능한 한 침착성을 잃지 말 것이며, 국민들과 이야기할 때는 반드시 감정을 통제하십시오.  국민들의 성격이 사려가 깊든 아니든, 정부에게는 국민들의 호의가 절대적으로 필요하기 때문입니다.

국민들은 모두 다릅니다.  어떤 국민은 자신의 내부 사정과 정부로부터 받을 청구권의 종류에 따라 다른 국민들보다 더 적극적으로 도우려 할 것입니다.  예를 들어, 어떤 국민은 정부가 잔여 채무액을 갚기 시작할 경우 이자 수수료를 기꺼이 면제해 줄 수도 있습니다.  정부의 전반적인 경제상황, 재정위기의 원인, 그리고 과거에 채무를 처리했던 방식 또한 고려될 것입니다.  만약 국가채무의 일부가 사회보장 또는 부득이한 비용이거나 또는 국가채무가 국가를 진정으로 사랑하는 사람에 대한 것일 경우, 정부의 상황을 이해하고 나면 그들은 기꺼이 장기상환 계획을 제안할 지도 모릅니다.□

□ 5단계: 국민들에게 협조를 요청하라.

- 국민들의 근본 목적은 국민경제가 안정적으로 성장하는 과정에서 개인의 행복을 추구하는데 있기 때문에, 이들은 국가가 빚을 갚은 의도와 능력이 있는지, 그리고 합리적인 변제계획이 있는지를 확인하고 싶어 함.  따라서 국민들에게 먼저 선제 행동을 취하여 재정상황을 설명하면 국민들은 결국 도움을 줄 확률이 높음.

□ 6단계: 재정에 대해 건강한 접근방법을 개발하라.

- 재정위기를 벗어남과 동시에 문제의 재발을 막기 위해서는 잘못된 경제적 습관을 고쳐야 함.

- 단기적 전략은 □더 이상 빚을 지지 않는 것□이고, 실현가능한 그리고 미래의 부득이한 변화를 충분히 수용할 수 있는 예산을 세워야 함.  예산을 통해 과다지출 분야를 파악하고 또 어떤 부분의 지출을 줄여야 할지를 판단하여야 함.

□ 7단계: 긍정적인 태도를 유지하라.

- 국가가 심각한 경제적 문제에 직면해 있을 때 긍정적인 태도를 유지하는 것은 이를 극복하는데 대단히 중요함.  그리고 전문가나 국민들로부터 도움을 요청하기를 주저하지 말아야 함.

제3절  재정개혁의 기본방향

가. 국가재정의 경제적 상태를 파악하라.

□ 재정위기 극복을 위한 재정개혁의 가장 중요한 일차적인 과제는 국가재정의 경제적 상태를 충분하고도 정확하게 파악하는 것임.

□ 정부가 재정위기를 극복하고 재정을 합리적으로 운용하기 위해서는 무엇보다 먼저 정부가 관리하고 동원가능한 재정자원의 범위를 파악하여, 이들 전체에 대하여 총괄적인 관리체제를 구축하여야 함.

□ 국가재정의 경제적 상태는 정부가 실질적인 관리책무를 부담하는 일체의 자원을 중심으로 파악되어야 하는데, 통상 일반정부(general government)에 포함되는 기관들의 자원을 중심으로 정의되어야 함.

□ 재정자원의 범위는 형식적 요건과는 별개로 정부가 실질적인 책임과 책무를 부담하는 일체의 자원으로 정의되어야 하기 때문에, 정부가 그 파산에 대해 실질적 책임을 부담하는 기관은 모두 재정의 범위에 포함됨.

- 정부가 설령 정부산하기관의 채무에 대해 법적인 책임은 없다고 하더라도 정치적 사회적 견지에서 볼 때 그 책무가 있다고 인정되면 재정의 범위에 포함시켜 관리되어야 할 것임.

□ UN의 국민소득계정(System of National Accounts)과 IMF의 재정통계(Government Finance Statistics)에 대한 지침에 따르면, 공공부문은 일반정부와 공기업으로 구성되고 재정은 일반정부로 정의되는 기관들의 수입과 지출로서 정의됨.

- 공기업은 상법에 의해 설립된 주식회사의 형태를 띠기 때문에 자본금 외에 정부가 주주로서 부담하는 채무는 없으며, 또한 공기업의 수입은 매출액으로서 정부가 처분가능한 자원이 아니기 때문에 일반적으로 재정의 범위에서 제외됨.

□ 현재 우리 나라에서는 통합재정과 통합예산의 범주를 일반회계·특별회계·기금으로 파악하고 있는데, 이는 제도단위를 기준으로 일반정부를 파악하여야 한다는 UN과 IMF의 국제적 기준에 부합하지 않음.

□ UN의 SNA지침과 IMF의 GFS지침에 의하면 일반정부는 법인격을 갖고 있는 기관단위, 즉 제도단위(institutional unit)를 중심으로 판단되어야 함.

- 기관의 수행기능·재원성격·최고경영자 임명과정 등을 구체적으로 종합 판단하여 그것이 정부의 성격에 부합하면 일반정부로 분류됨.

- 당해 기관이 귀속되는 회계단위, 법률적 형태 그리고 구성원의 법적 신분(공무원 또는 민간인 여부)은 일반정부 여부를 판단하는데 중요하지 않음.

□ 일반회계·특별회계·기금은 회계단위로서 자금의 일정한 묶음을 의미하는데, 만약 회계단위들이 실질적으로 일반정부를 모두 망라하지 못한다면 회계단위는 통합재정의 범위를 파악하는 기준으로 적절하지 않음.

□ 우리 나라의 일반회계·특별회계·기금이 통합재정의 실질적 범주를 망라하지 못함으로써 나타나는 구체적인 문제점들은 다음과 같이 정리될 수 있음.

□ 정부투자기관, 정부출자기관 중에서 소위 시책사업을 위주로 하는 기관들(예컨대, 석유공사, 도로공사, 무역진흥공사 등)은 기업활동에 종사하지 않기 때문에 공기업이 아닌 일반정부로 분류되어 통합재정의 일부가 되어야 함.

- 공기업은 정부가 출자자로서의 책임만 부담하기 때문에 재정의 범위에서 제외되는데, 만약 정부가 출자자 이상의 책임을 실질적으로 부담해야 한다면 공기업의 채무도 정부의 채무가 될 것임.

- 기업활동이란 재화와 용역을 시장에 제공하고 그 대가를 획득하는 사업으로서 원칙적으로 정부로부터 제공되는 예산지원이 없음.

□ 정부투자·출자기관이 아닌 정부산하기관 중에서 기금에 포함되지 않고 운영되는 기관들(예컨대, 건강보험공단 등)은 실질적으로 일반정부기관이면서도 통합재정에서 제외되고 있음.

□ 정부산하기관에서는 특별회계, 기금과 무관하게 기관의 자체수입 또는 차입금이 존재할 수 있는데 이들은 사실상 재정자원임.

□ 국가재정의 경제적 상태를 파악하기 위해서는 재정의 범위를 기관단위를 기준으로 파악함과 동시에 각종의 경제적 상태는 개별 기관을 보고실체로 하여 작성되어야 함.

□ 재정보고서가 기관 단위별로 작성될 때 개별 기관에 대한 회계 및 보고 책무가 안정적으로 확보될 수 있음.

- 개별 기관은 여러 가지의 회계단위(예컨대 특별회계, 기금 등)에서 제공되는 자원을 사용할 수 있기 때문에 개별 기관의 재정보고서에서는 자원의 제공원이 되는 회계단위가 구분 표시되어야 할 것임.

□ 정부부문에 귀속되는 일반정부의 기관들은 여러 가지의 하위부문으로 구분될 수 있을 것인데, 특정 하위부문 내의 기관들을 결합 또는 연결한다면 당해 하위부문의 재정보고서가 작성됨.

나. 국민들에게 협조를 요청하라.

□ 국가재정의 경제적 상태를 정확하게 파악하는 것도 중요하지만, 새 정부 출범초기에 가능한 빨리 공공부문과 재정의 범위를 파악하여 재정의 각 분야별 중장기 재정소요금액을 평가·진단하여 재정위기의 심각성을 파악하여 국민들의 협조와 양해를 구해야 함.

□ 모든 공공기관들을 대상으로 □당해 기관이 법령으로 부여된 임무를 현재와 같은 수준으로 안정적으로 지속 수행하기 위해 필요한 향후 예산과 정부의 지원금액□을 판단하여야 함.

- 한국은행과 민영화될 금융기관을 제외한 모든 기관이 공공기관에 포함될 것인데, 공적자금·연금·의료보험 등에 관한 중장기 재정예측이 모두 망라된 재정소요금액이 평가되어야 할 것임.

□ 1998년 정부개혁실이 개별 기관들의 현황을 파악한 후 경영혁신방안을 제시한 것처럼, 개별 공공기관의 재정소요금액들에 대해 객관적인 검증작업을 수행하여 이들을 일괄 취합할 필요가 있음.

- 재정진단에서는 기회비용 개념이 준수되어야 하며, 진단의 객관성과 공정성을 인정받을 수 있기 위해서는 반드시 민간전문가들이 평가 진단의 주체가 되어야 할 것임.

□ 재정상태를 정확하게 진단한 연후에 재정위기의 심각성에 따라 정부는 재정위기를 극복하기 위한 방안(예컨대 연금급여의 축소, 의료보험료의 인상, 공공기관 종업원 임금동결 등)을 국민들의 협조를 얻어 수립하여야 함.

□ 2003년 새 정부가 출범하면서 재정위기의 심각성을 국민들에게 알리고 이를 극복하기 위한 청사진을 제시하며 국민들에게 □고통과 손실의 분담□을 호소할 필요가 있음.

□ 1998년 정부개혁실이 조직 및 인력감축을 경영혁신 방안으로 제시했던 것처럼, 각 기관별 재정상황을 파악하여 평균적으로 예산 20% 절감운동을 3년간 펼쳐나감.

- 1차년도 10%절감, 2차년도 15%절감, 3차년도 20% 절감 계획의 수립(예컨대 0차년도 예산이 100억원이라면 1차년도 예산은 90억원, 2차년도 예산은 85억원, 3차년도 예산은 80억원으로 줄여나감)

- 예산 20% 절감운동과 함께 기관장의 인사 및 재무에 관한 자율성을 대폭 인정할 필요가 있음.  만약 절감목표 미달성시 기관장 및 주요 경영진에 대한 책임추궁이 있어야 함.

□ 재정의 범위에서 제외되는 기관들은 민간부문으로 분류되어야 하기 때문에 이들의 채무와 파산 등에 대해서는 정부가 실질적인 책임을 부담하지 않음을 명백하게 공표할 필요가 있음.

다. 재정에 대해 건강한 접근방법을 개발하라.

□ 정부개혁의 핵심은 인적·물적자원을 동원할 수 있는 자금의 사용방법에 대한 변화, 즉 재정개혁이라 할 수 있음.  재정개혁의 목표는 다음과 같은 2가지로 정리될 수 있음.

□ 첫째, 정부가 재정자원을 동원하여 재정운용 목표를 가장 적합하게 달성할 수 있는 합리적 의사결정체계를 구축함.

- 재정운용의 3가지 목표(거시경제의 안정화, 자원배분의 효율성, 소득분배의 공평성)에 부합할 수 있도록 거시경제와 세입예산의 정확한 예측, 재정지출의 조정, 재정의 분야별 배분조정, 개별 사업의 효율성제고 유인제공, 소득분배의 평가, 소득이전 등에 관한 의사결정체계를 구축해야 함.

- 여기서 특히 중요한 것은 재정자원의 분야별 배분, 개별 사업의 효율성제고을 위한 의사결정체계임.

□ 둘째, 재정자원을 사용·집행하는 정부 및 공공기관들에서 도덕적 해이를 경감시킴.

- 도덕적 해이를 경감하기 위해서는 행위주체들의 합리적 선택이 낭비, 비효율로 귀결되지 않도록 유인구조를 형성하여야 함.

- 민간기업식 유인구조가 공공기관에서도 형성될 수 있도록 정비해야 하는데, 민간기업과 공공기관의 운영상 차이점은 대략 다음과 같이 설명될 수 있음.

·첫째, 공공기관의 성과는 단일의 계량적(화폐적) 척도로 표현되지 않아 그 목표가 명확하지 않음.  또한 민간기업에서는 성과달성을 위한 경영자의 재량권이 폭넓게 인정되지만 공공기관에서는 다양한 이해의 합리적 조정과정이 중시됨.

·둘째, 민간기업은 획득하는 자원의 크기가 기업의 성과와 직접 연계되지만 공공기관은 기관의 성과와 연계되지 않는 방법으로 당해 기관의 처분가능한 자원 규모가 결정됨.

·셋째, 민간기업은 경쟁에 노출되고 파산의 위험이 상존하기 때문에 원가절감, 창의성 발휘의 유인이 많지만 공공기관은 파산의 위험이 거의 없음.

- 공공기관에 민간기업식 유인구조를 확립하기 위해서는 위 3가지 요소가 구비되어 있어야 할 것임.

제4절  재정에 대한 건강한 접근방법

가. 예산상한의 하향식 배분

□ 예산편성은 예산실이 각 부처에 상한금액을 명기한 예산요구지침을 시달하고(top-down approach), 각 부처는 상한금액과 지침에 따라 사업의 우선순위를 결정하여 예산을 요구하여(bottom-up approach) 협의 조정하는 과정임.

□ 만약 엄격한 상한금액이 시달되지 않으면 각 부처는 예산절약의 유인을 갖지 못하며 또 개별 사업들에 대한 예산이 우선순위에 따라 편성되지 못함.

□ 상한금액이 시달되지 않으면 각 부처는 예산요구시 신규사업들을 가능한 많이 그리고 기존사업들을 가능한 확대하여 예산을 과도하게 요구할 것인데 이들 중 상당수는 예산실과의 협의용으로 포함되고 있음.

□ 예산실이 상한금액을 시달하지 않고 모든 사업들을 심의한다면 시간과 인력이 부족하고 또 사업에 관한 정보를 개별 부처보다 적게 가질 수밖에 없기 때문에 사업내용과 규모를 심도 있게 검토하기 어려움.

□ 예산실이 개별 사업과 지출항목을 검토하지 않고 중분류 금액, 예컨대 각 부처에 허용된 운영비 총액 또는 사업부문별 지출총액 등을 제한할 때 비로소 총지출을 통제할 수 있다는 것이 OECD 국가들의 경험임.

□ 전통적인「항목별 예산편성(ex ante specification of the items of expenditure)」은 지출항목과 투입물을 세분 규정하여 예산에 명시하는 것인데, 관리자들은 진정한 자율성을 누리지 못하여 예산의 효율성이 저하됨.

- 1980년대 이후 재정적자가 확대되면서 OECD 국가들은 재정운용에 관한 어떠한 형태의 사전적 통제도 관리자의 재량권을 박탈하는 것이라는 인식 하에서 예산집행의 자율성을 크게 확대시켜 왔음.

□ 예산상한금액의 하달로 개별 기관의 자율성을 제고하면서 예산실에 부여된 새로운 역할은 다음과 같음.

□ 예산실은 총량적적 재정규율을 준수하는데 강력한 역할을 수행하여야 함.

□ 예산실은 정부의 우선순위와 사업의 효과에 따라 자원을 배분하는 능력을 확보하여야 함.

- 예산실은 기존 사업간의 대체를 독려하고, 또 개별 부처의 정책적 변화가 정부 전체의 재정운용 및 사업목표에 부합하도록 하는데 주도적 역할을 수행하여야 함.

□ 예산실은 다양한 공공서비스에 대해 산출물의 양과 원가를 측정할 수 있는 객관적이고 체계적이며 신뢰할 수 있는 수단을 확보하여 개별 사업의 운영상 효율성을 제고하는데 주력하여야 함.

□ 우리나라의 현행 예산편성 과정에서 가장 큰 문제점은 상한금액의 하달이 거의 이루어지지 못한다는 것임.

□ 현행「예산안 편성지침」에서는 기능별·부문별·소관별 예산한도액이 사전에 제시되지 않고 있음.

□ 예산실은 예산을 인건비, 기본사업비, 주요사업비로 구분하여 심의하기 때문에 예산실의 심의를 거쳐야 할 자원의 규모가 지나치게 큼.

- 일반적으로 주요사업비의 비중은 일반회계의 경우 80%, 특별회계의 경우 70% 내외에 이르는 것으로 알려지고 있음.

- 계속사업과 신규사업이 모두 주요사업비에 포함되어 검토됨으로써, 매년 예산실이 배분해야 할 예산의 규모와 비중이 지나치게 큼.

· 예산실의 검토대상 사업 수와 규모가 지나치게 크기 때문에 시간에 쫓겨 충분한 심의가 이루어진다고 할 수 없음.

나. 중기재정계획의 실효성 제고

□ 중기재정계획의 필요성은 다음과 같이 설명될 수 있음.

□ 1년 단위의 예산은 정부지출의 우선순위를 조정하는데 너무 짧기 때문에, 지출의 우선순위를 변화시키기 위해서는 수년에 걸친 조정을 필요로 함.

□ 다년도 계획이 없다면 환경의 변화에 따라 세출이 전면적으로 또는 임기응변식으로 조정되어 재정운용의 합리성이 저하될 수 있음.

□ 다년도 계획은 현행의 정책결정이 미래 연도의 예산에 미치는 영향을 명확히 하기 때문에, 이를 통해 중장기적으로 실현가능한 사업여부를 판단할 수 있음.

□ 실질적인 다년도 계획이 수립되면 개별 사업에 대한 계획이 충분한 기간을 갖고 수립될 수 있을 것임.

□ 다년도 계획이 보편화되면 사업계획의 수립자와 사업의 집행자가 서로 다를 수밖에 없기 때문에, 양자가 동일하여 발생할 수 있는 예상가능한 부패와 부조리를 줄일 수 있음.

□ 중기재정계획 또는 다년도 예산계획의 대상기간을 길게 하면 불확실성이 너무 커 현실에 적합한 예산을 편성하기가 어렵기 때문에 제도적 역량이 배양되지 않은 상태의 중기재정계획은 혼란을 더 야기시킬 수 있음.

□ 다년도 계획을 실행하기 위해서는 세입이 예측가능하고 세출통제의 체제가 잘 구비되어 있어야 함.  세입예측이 어렵고 세출통제가 미약한 상태에서 예산의 대상기간을 확장한다면, 예산편성금액이 수시로 변경되어 신뢰성이 상실될 수밖에 없음.

□ 중기재정계획의 수립과 함께 각 부처가 주도하는 여러 가지 개발계획도 가용재원 금액이 명확하게 규정되어 있어야 함.  이 때 비로소 각종 개발계획이 보다 현실성 있게 수립될 수 있고 정부의 신뢰성이 저하되지 않을 것임.

□ 현재 우리나라에서는 국토건설종합계획, 국가기간교통망계획, 수도권정비계획, 도시기본계획, 공항개발 기본계획, 다목적댐 기본계획, 항만 기본계획, 그리고 수시로 발표되는 주요 정책사업 등이 가용재원도 확보되지 않은 상태에서 무분별하게 공표되고 있음.

□ 우리나라에서 각종 특별회계, 기금 등의 칸막이식 재정운용이 남발되고 있는 이유는 중기재정계획의 실효성이 낮아 각 부처가 예산을 안정적으로 확보하고자 하기 때문임.

□ 중기재정계획이 연도별 예산과정과 충분히 연계되어 그 효과를 발휘하기 위해서는 연도별·기능별·부문별 예산한도에 대해 개별 부처와 충분한 협의로 거친 후 국회의 의결로 확정되어야 함.

□ 중기재정계획의 실효성은 재정의 가용재원 금액이 어느 정도의 강제력으로 이행되는가에 좌우됨.

□ 중기재정계획도 일종의 예산과정이기 때문에 예산과정과 유사한 형태로 개별 부처와의 협의를 통해 계획을 수립하여야 함.

다. 중장기적 관점의 사업예산 편성

□ 우리 나라의 현행 장기사업 예산편성 방식은 거의 모두 단년도 예산주의에 따라 「장기계속계약」을 채택하고 있음.

□ 장기계속계약은 그 성질상 수년간 계속하여 존속할 필요가 있거나 또는 그 이행에 수년을 요하는 사업을 각 회계연도 예산범위 안에서 이행하도록 체결하는 계약을 의미함.

□ 장기계속계약이 장기계속공사에 적용되면 매년도 예산 사정에 따라 매년 계약이 체결되는데 이를「차수별 계약」이라 함.

- 계약서 상에는 총공사금액이 부기되지만 당해연도의 예산 범위 안에서 제1차 공사 이행이 계약 체결되고, 제2차 공사 이후의 계약은 부기된 총공사금액(계약금액 조정분 포함)에서 이미 계약된 금액을 공제한 금액 범위 안에서 체결되게 됨.

- 실제 계약의 효력은 각 회계연도 예산 범위 안에서 이행하도록 체결된 연차별 계약금액에 한정되고, 부기된 총공사금액은 참조사항에 불과한 실정임.

□ 장기계속계약은 총사업비 예산을 안정적으로 확보하지 못하기 때문에 사업의 안정적 집행이 곤란함.

□ 공사와 물품제조는 그 사업이 완결되지 않으면 아무런 의미가 없기 때문에 사실상 여기에 장기계속계약을 적용하는 것은 무리가 있음.

□ 장기계속계약이 공사 등에 적용되면 기진행 중인 공사의 연차별 예산 축소가 용이하기 때문에 신규 사업이 과다하게 추가되어 분산투자 현상이 초래될 위험이 높음.

□ 일반적으로 장기계속계약과 분산투자에 따른 경제적 손실은 다음과 같이 정리될 수 있음.

- 많은 사업들의 공사기간이 연장됨으로써 시설물 완공이 지연되고 고정관리비 등과 같은 공사비용이 증가함.

- 사업 예산이 안정적으로 확보되지 않아 개별 사업의 완공시기를 합리적으로 예측하기 곤란하고 일반 국민, 기업들의 시설물 이용계획 수립이 불가능함.

- 분산투자가 보편화되면 정치적 선심으로 각종 신규 사업이 남발되는 현상이 더욱 가속화될 수 있음.

□ 장기계속계약의 단점을 보완하기 위해 채택되는 계속비계약은 수년에 걸쳐 진행되는 사업에 대해 그 전체 사업(또는 공사)을 일괄계약하는 것으로서, 총공사와 연차별공사에 관한 사항이 명백히 구분되어 명시됨.

□ 계속비계약을 지원하기 위한 예산제도는 계속비 제도임.  계속비 예산은 국회가 향후 수년간의 예산을 미리 심의·의결하기 때문에 단년도 예산주의의 예외로 간주되고 있음.

□ 계속비 예산으로 편성된 대부분의 사업에서도 실제 계약은 장기계속계약과 같이 연부액을 변경할 수 있도록 체결되는데, 이는 사업 안정성을 보장하려는 계속비 본연의 정신에 위배됨.

□ 1999년 우리나라에서도 계속비 제도의 필요성을 공감하여 점진적으로 이의 확대도입을 도모하였지만 2003년 현재까지도 그 실적은 확대되지 않고 또 여전히 미미한 형편임.

□ 계속비제도는 수년간 지속되는 사업에 대해 일괄계약이 가능한 경우에만 적용되어야 연부액의 변동이 나타나지 않기 때문에 예산실이 보다 적극적인 도입을 추진할 수 있을 것임.

□ 계속비제도는 건설 및 제조사업 외에도 여타의 정책사업으로도 그 범위를 점진적으로 확대하여야 함.

□ 계속비제도가 그 효과를 제대로 발휘하기 위해서는 단일사업별 계속비 내역이 명시되어야 함.  만약 특정 사업부류에 대해 총액의 예산이 책정되고 이들이 분산투자 형태로 편성된다면 총액에 계속비를 적용하는 효과가 반감될 것임.

라. 사업중심예산서와 사업계획서의 내실화 및 공개

□ 우리 나라의 현행 예산서에서 예산분류 방식은 각 중앙관서 내부의 조직단위(예컨대 실 또는 국)를 체계적으로 구분하지 못하기 때문에 특정 내부조직의 사업들을 일목요연하게 파악하기 어려움.

□ 선진국의 일반적인 예산항목 분류방식에 의하면, 중앙관서별·조직단위별로 구분된 후 이들의 세부사업들을 정리하고 있음.

□ 각 중앙관서의 조직단위별로 담당하는 사업이 체계적으로 파악되기 어렵기 때문에 개별 사업(세항)에 대한 체계적 통합 및 조정과정이 결여됨.

□ 신규사업이 별도의 예산과목으로 편성됨으로써 사업의 지속여부에 대한 검토 없이 매년 고정적으로 예산이 편성되거나, 유사한 성격의 사업들이 별도의 예산과목으로 구분되어 범정부적인 체계적 총괄관리가 어렵고, 유사한 규모 및 성격의 사업이 별도 예산과목으로 독립되어 예산집행의 자율성이 차등을 보이고 있음.

□ 예산항목의 분류를 국제적인 기준에 맞게 소관(부처 및 하위 실·국)을 최상위개념으로 하고 그 다음에 각 실·국의 사업을 분류하고, 각 사업에 대한 총체적인 자원을 경제적 분류방식으로 표현하여야 함.

□ 각 사업에 대해서는 예산항목 구분과 별도로 기능별 코드를 부여하고, 가능하다면 개별 거래별로 기능코드가 부여될 수 있도록 체제를 정비하여야 함.

□ 예산항목의 분류를 일반회계, 특별회계뿐만 아니라 기금을 망라한 전체 일반정부기관으로 확대 통일되어야 함.

□ 현재 우리나라에서는 특정 사업에 대한 여러 가지 계획, 타당성 평가 등이 단일의 계획서에 집중 정리되어 있지 않고 또 공개되지 않기 때문에 사업내용에 대한 외부감시가 어려움.

□ 1999년 기획예산처 주도로 예비타당성조사가 시행되면서 중요 사업에 대해서는 계획의 전반적인 내용이 정리되고 공표되는 계기가 마련되었음.

□ 미국의 OMB(Office of Management and Budget)는「자본사업지침(Capital Programming Guide)」을 정리하여 주요 계획서류에 대한 지침을 제시하고 있음.

□ 공공사업의 시행에 대한 의사결정이 충실하게 이루어지기 위해서는 이와 관련된 제반 정보가 체계적으로 정리되어 의사결정자에게 제공되어야 하며, 그 정보는 사업계획서에 체계적으로 수록되어 사전준비 단계에서부터 사업의 진행과정에 따라 그 내용이 점차 충실하게 보충되어야 할 것임.

□ 정부는 사업계획서에 대한 서류 양식과 내용 등에 대해 구체적인 지침을 마련하고 사업계획서들이 공개될 수 있도록 하여야 함.

□ 정부와 국회 내의 모든 의사결정은 이 사업계획서를 중심으로 이루어지기 때문에 사업계획서의 충실성에 따라 의사결정의 충실성이 좌우될 것임.

마. 공공부문의 정기적 경영혁신과 성과협약

□ 현재 우리 나라에서는 공공부문 전체(지방자치단체 포함)를 정기적으로 검토하여 체계적인 구조조정 작업을 추진할 수 있는 법령 체계가 마련되어 있지 않음.

□ 1999년의 대부분의 선진국에서는 매년 정기적으로 공공부문의 구조조정 작업을 추진하고 있는데, 특히 영국에서는 총리실(Cabinet Office)을 중심으로 매년「사업폐지」,「민영화」,「민간위탁」,「시장성테스트」,「내부구조조정」등의 대안을 체계적으로 발굴·추진하고 있음.

□ 1998년 우리 나라의 정부개혁실에서 주도하였던 공공부문(중앙정부 중심) 구조조정 작업은 특별한 법령에 기초하기보다는 대통령의 강력한 의지와 기획예산처의 예산권이 결합되어 추진될 수 있었음.

□ 1998년 기획예산처의 정부개혁실을 중심으로 공공부문에 대한 구조조정 및 각종의 정부개혁 프로그램들이 도입되었는데, 지금까지의 정부개혁 작업에 대한 문제점은 다음과 같이 정리될 수 있음.

□ 첫째, 지금까지 추진되었던 정부개혁 프로그램들의 대부분은 조직 및 인력감축의 내부구조조정에 초점을 맞추어 전통적 정부운영방식을 거의 변화시키지 못하였음.

- 지금까지의 정부개혁 작업은 조직통폐합, 인력감축 등에 치중하여 공공부문 전반의 유인구조를 실질적으로 변화시키지 못했기 때문에 시간이 경과할수록 점차 복원될 수밖에 없음.

□ 둘째, 공공기관의 유인구조를 획기적으로 변화시킬 수 있는 강력한 개혁프로그램으로는 민영화와 민간위탁이 있는데, 지금까지의 공공부문 구조조정 작업에서 민간위탁의 실적은 극히 부진함.

□ 셋째, 구조조정에 대한 다양한 추진수단을 체계적으로 나열하고 추진수단별 절차와 체계에 대한 구체적인 지침이 마련되어 있지 않아 효과적인 추진이 어려움.

- 구조조정의 계획수립, 구조조정의 추진체계 및 추진수단, 추진수단별 내용과 추진절차 등에 대한 내용이 명시적으로 규정되지 않아 구조조정의 강도가 담당자의 재량에 의존하였음.

□ 넷째, 민영화, 민간위탁의 실적에 지나치게 집착함으로써 도덕적 해이 경감이라는 근본 목적을 달성하기 위한 성과중심의 경영, 대가지급을 통한 자원획득, 경쟁압력 도입에는 등한히 하였음.

- 성과협약을 제대로 수행하면 민영화, 민간위탁에 버금가는 정도로 효율성을 제고할 수 있음.

- 민영화, 민간위탁 등에 교조적(domatic)인 접근을 보였으나 보다 실용적(pragmatic)인 접근을 시도할 필요가 있음.

□ 각국의 정부개혁 과정에서 알 수 있듯이 정부부문에 시장기능과 경쟁을 도입하기 위해서는 기관단위와 성과협약(Performance Agreement)을 체결하여야 함.

□ 성과협약은 정부부문이 필요로 하는 산출물과 그 품질(성과의 달성도)을 명확히 규정하고 그에 대한 대가 지불을 계약의 형태로 준수하는 것임.

□ 현재 정부투자기관에서는 1년 단위의 경영계약서(이사회와 사장 사이)가 체결되고 매년 경영평가가 시행되고 있으나, 이를 기관과의 성과협약으로 전환할 필요가 있음.

- 기관단위의 성과협약서를 체결하여 현행의 경영평가, 경영계약, 책임추궁, 위탁·시책사업비의 대가지급 등을 모두 반영하여야 함.

□ 성과협약의 요소로는 성과명시와 대가지급을 들 수 있는데 이를 제대로 정착시킬 수 있는 제도적 역량(institutional capability)을 꾸준히 배양해야 함.

□ 성과의 규격서를 충분하게 작성하고, 성과에 대한 대가를 가격의 형태로 지급하며(계속비예산 편성 필요), 대가지급에서는 유인효과를 감안하며 인사 및 예산의 완벽한 자율성을 보장해야 할 것임.

□ 성과협약의 효력이 제대로 발휘되기 위해서는 미래의 불확실성에 대한 모든 사안이 사전에 명확하게 규정되어야 하는데 이는 쉬운 일이 아님.  또한 당사자 간의 신뢰와 정직이 지켜지지 않는다면 더 많은 사항이 규정되는 등 거래비용이 급속도로 증가할 수 있음.

- 개발도상국에서는 비공식적인 절차, 편법운영이 강조되기 때문에 성과협약을 도입하는 것이 대단히 어려움.  따라서 정부개혁은 사회 전반에 시장기능과 선진적인 계약관행이 구비되지 않은 국가에서는 도입하기가 어려움.

□ 공공부문에서 우선적으로 성과협약이 도입되어야 할 기관들은 정부산하기관들로서, 여기서 제도적 역량을 배양한 연후에 점차 행정기관으로 확대하여야 할 것임.  성과협약이 행정기관에 적용되면 성과주의 예산이라 할 수 있음.

제4절  재정개혁의 인프라 - 정부회계와 입찰평가

가. 정부회계의 정비

□ 정부가 재정을 운용함에 있어 필요한 정보는 대략 다섯 가지로 그 유형을 구분할 수 있음.

□ 첫째, 정부가 재정을 원활하게 운용하기 위해서는 중장기적인 지불수단(자산과 부채, 그 구성내용 등)을 적정 수준으로 관리하여야 함.

□ 둘째, 정부는 회계연도 내에서 각종 정책과 사업을 원활하게 집행할 수 있도록 적정 수준의 지불수단(현금 및 각종 유동자산)에 관한 정보를 보유하여야 함.

- 정부부문 내에서 지출과 수입에 대한 행정적 업무 단계들을 구분하여 단계별 통계가 충분하게 구분되어 있다면 정부는 지출과 수입의 흐름을 합리적으로 예측할 수 있고 또 이들을 계획할 수 있을 것임.

□ 셋째, 정부는 국가재정이 경기조절적인 기능을 원활히 수행할 수 있도록 세출과 세입이 경제의 유효수요에 미치는 영향을 적절히 파악하여야 함.

□ 넷째, 정부는 전략적 목표와 비전에 따라 재정자원을 분야별로 적절하게 배분할 수 있는 전략적 자원배분(strategic resource allocation)에 관한 정보를 보유하여야 함.

- 정부가 예산을 편성할 때에는 예산이 정부정책과 우선순위에 부합하도록 사업들을 서로 대체하고 그 규모들을 조정하여야 함.

□ 다섯째, 정부는 개별 사업에 대한 운영상의 효율성 및 성과를 제고할 수 있는 방법을 재정운용 과정에서 모색해야 함.

- 개별 사업의 효율성을 극대화하기 위해 필요한 중요한 정보로는 개별 사업에 투입된 자원총액, 그리고 사업의 성과로서 사회적 파급효과(outcome) 또는 산출물(output) 등을 들 수 있음.

□ 현재 우리나라 정부는 재정을 운용함에 있어 필요한 다섯 가지 유형의 정보를 거의 파악하지 못하고 있으며, 진행 중인 복식부기 사업도 이러한 목적을 거의 달성하지 못하고 있음.

□ 통합재정에 관한 범주가 합리적으로 설정되어 있지 않기 때문에, 정부는 중장기적인 지불수단의 적정관리가 어려움.

□ 정부기능의 유형별 개념정의, 분류방법 등에 관한 지침이 마련되어 있지 않고 또 이에 따른 정부회계가 구비되지 않아 재정운용의 기본목표와 자원한도를 감안하여 지출정책을 수립하고 개별 사업에 자원을 배분하는 것이 어려움.

□ 개별 사업에 대한 원가 또는 비용개념이 제대로 파악되지 않고 사업의 파급효과와 산출물에 관한 정보가 없음.

□ 발생주의의 도입을 권고하고 있는 2001년의 IMF 재정통계편람을 충족하려고 노력하기보다는 1986년의 IMF 재정통계편람의 기본적 내용을 준수하는데 더 많은 노력을 기울여야 할 것임.

□ 현재 우리 나라에서는 예산항목을 회계과목이라 하면서 정부회계의 계정과목과 동일시하여, 예산항목 이상의 거래분류가 제대로 이루어지지 않아 충분한 정보가 생산되지 않고 있음.

- 재정정보를 산출하는 기초는 일정한 유형의 거래들을 분류 취합한 계정과목(chart of accounts) 또는 회계과목이 되어야 함.  계정과목이 세분되면 세분될수록 보다 세분화된 다양한 재정지표가 창출될 수 있음.

- 회계과목과 예산항목은 반드시 일치할 필요가 없음.  예산항목(budget accounts, budget classification, appropriations)은 일정 부류의 정부거래 집합에 대한 예정적 계획으로서, 이는 정부가 예산집행의 자율성과 책임성을 부여하는 형태임.

- 특정 사업에 포함되는 거래를 단일의 예산항목으로 묶어서 승인하느냐 아니면 구분하여 승인하느냐의 형태는 예산집행의 자율성과 책임성을 어떤 형태로 담보하느냐를 반영하는 것임.  따라서 회계과목은 예산항목과 반드시 일대일 대응관계로 주어질 필요가 없고, 예산항목 내에 수 개의 계정과목이 포함될 수 있을 것임.

□ 재정정보를 창출하는 기초가 되는 회계과목, 즉 거래의 분류는 국제적인 기준과 개념적 정의를 준수할 때 비로소 국가간의 재정운용 상황을 비교할 수 있음.

- 우리나라에서 정부거래의 분류와 관련하여 가장 유의해야 할 점은 개별 거래의 실질적인 성격을 감안하여 분류되어야 한다는 것임.

□ 회계과목은 여타의 통계체제(예컨대 국민소득통계, 국제수지통계, 화폐금융통계 등)와도 부합할 수 있어야 경제학적으로 의미 있는 분석이 가능함.

□ 운영효율성에 관련되는 재정정보로는 개별 사업에 투입된 자원의 총액을 들 수 있는데, 우리나라의 현행 예산항목 분류체계로는 개별 사업(세항)에 대한 투입자원 총액을 명확하게 파악하기 어려움.

□ 정부회계제도의 개혁은 5년 단임의 단일 정권 내에서 그 효과를 나타낼 수 있는 것이 아니므로 10년 단위의 장기계획을 세워 추진해야 할 것임.

□ 정부회계제도의 개혁작업은 다음과 같은 3가지 단계로 구성되어야 함.

- 국제적 기준을 준수할 수 있는 우리나라의 재정통계편람 작성

- 재정통계편람에서 요구하는 정보를 생산하기 위한 회계과목을 분류한 후 회계기준을 마련하여야 함.

- 회계기준의 내용을 실무적으로 뒷받침할 수 있는 전산프로그램을 개발하여야 함.

□ 범정부 차원에서 정부회계제도의 개혁을 총괄 지휘할 수 있는 조직 또는 위원회를 구성할 필요가 있음.

나. 공정한 경쟁

□ 공공부문의 관리를 개혁하기 위해서는 성과협약뿐만 아니라 공정한 경쟁을 관리할 수 있는 제도적 역량을 배양하여야 함.

□ 공공부문 개혁의 상당부분은 공공서비스를 민간으로부터 조달할 수 있다는 경쟁적 압력을 공공부문에 확산시키는 것인데, 민간으로부터의 조달이 공공기관 자체생산·공급보다 더 바람직하다는 사실이 확인되어야 할 것임.

- 민간위탁과 민자유치는 모두 공공서비스의 정부조달임.

□ 공공서비스의 민간조달이 공공기관의 생산·공급보다 우월하기 위해서는 반드시 공정한 경쟁의 분위기가 조성되어야 함.

- 일반적으로 독점적 공급자가 민간기업인 경우 독점의 폐해는 더 크게 나타날 것임.

□ 정부조달에서 공정한 경쟁의 목표는 □가장 적합한□ 사업자를 선발하는 것이며, 가장 적합한 사업자란 □돈의 장기적 값어치(best long-term value for money)를 극대화□하는 자를 말함.

□ 가장 적합한 사업자는 적격성(Pre-Qualification)이 확인된 사업자 중에서 산출물에 대해 가장 유리한 조건을 제시한 자를 의미함.

- 일반적으로 민간으로부터 조달되는 공공서비스는 그 산출물이 장기간이 경과한 이후에 인도되거나 또는 장기간에 걸쳐 제공되기 때문에, 정부는 당해 사업자가 계약조건을 제대로 이행할 수 있는지를 사전 확인할 필요가 있음.

□ 산출물은 크게 가격(Price) 요소와 품질(Quality) 요소로 구분할 수 있는데, 품질은 가격에 반영되지 않으면서 이용자의 만족도를 충족시킬 수 있는 비계량적 요소를 모두 총칭하는 용어로서, 적격성과 밀접하게 연관되어 있음.

□ 공공서비스의 정부조달에서 입찰평가의 핵심은 가격요소에 있어야 하는데, 여기서 가격이란 □계약기간 동안 정부가 부담하는 위험가치를 감안하여 평가된 정부의 총원가□로서 평가되어야 함.

□ 위험분석을 포함하여 가격을 체계적으로 평가할 수 있는 역량을 구비하지 못한 경우에는 입찰평가에서 적격심사와 품질요소가 지나치게 많이 반영되어 경쟁의 압력이 높지 못함.

□ 현재 우리나라에서는 각종 입찰평가에서 가격요소가 제대로 그리고 충분히 평가되지 못함으로써 공정한 경쟁이 이루어지지 못하고 있음.

□ 민자유치사업의 입찰평가 평가항목에서 가격요소가 차지하는 비중은 약 40% 내외에 불과함.

- 1999년 광주광역시 제2순환도로 민자유치사업의 경우 입찰평가항목 및 요소별 배점은 사업시행자의 구성 50점, 사업계획 및 건설계획의 타당성 200점, 자금조달계획 200점, 사업의 경제성 400점, 시설관리능력 150점 등과 같음.

□ 행정자치부가 1998년 12월 발간한 「자치단체사무의 민간위탁 추진지침」에 의하면, 수탁자를 공개경쟁입찰로 선정할 것을 요구하지 않고 있음.  중앙정부에서는 이와 같은 추진지침이 전혀 마련되어 있지 않음.

- 지침에 의하면, 민간위탁의 수탁기관 선정기준으로는 수탁능력(기구, 시설, 장비, 인력 등), 재정부담능력(영업상황, 활동상황, 경영계획서, 수지계산서 등 확인), 책임능력, 공신력(신뢰성, 장래성 등)을 들고 있는데 가격요소는 거의 감안되지 않고 있음.

□ 공공서비스의 정부조달에서는 일정한 품질을 확보하면서 산출물의 상당부분을 가능한 화폐척도로 전환하여 경쟁입찰할 수 있는 체제를 정비하여야 함.

□ 민간위탁 대가금액은 대부분 투입요소의 물량과 가격을 확인하여 계산하는 방법으로 지급되고 있음.  정부는 경쟁입찰을 통하여 결정된 가격을 지급하는 방식으로 전환되어야 함.

□ 공공서비스의 정부조달 전반에 걸쳐 사후정산제를 폐지함으로써 민간의 자율경영에 따른 창의성 발휘가 가능하도록 해야 함.

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