차기정부의 조세정책 과제:

□조세법률주의를 실현하자□

현진권

한국조세연구원

E-mail: jkhyun@kipf.re.kr

2002년 10월

본 논문은 한국재정·공공경제학회 주최 정책토론회 발표를 위한 자료이며, 완성본이 아니므로, 어떠한 논평도 환영한다.  아울러 본 논문의 내용은 저자가 속한 기관의 공식의견과는 무관하며 개인 의견임을 밝힌다.

목 차

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 조세법률주의의 의미

Ⅲ. 불투명한 과세기반의 문제와 제도적 요인

Ⅳ. 투명한 과세기반 확보를 위한 정책과제

Ⅴ. 조세법률주의와 국회

Ⅵ. 결론

Ⅰ. 서론

조세정책이 민간경제에 미치는 영향이 지대함에 따라 세계 각국은 조세개혁에 많은 관심을 기울이고 있다.  특히, 미국의 경우에는 전통적인 소득기반 과세제도에서 소비기반 과세제도로의 근본적인 세제개혁(fundamental tax reform)에 대한 논의가 오랫동안 진행 중에 있다.  우리나라에서도 조세정책이 추구해야 하는 효율성, 형평성, 단순성 등과 같은 원칙을 중심으로 세제개혁에 대해 다양하게 논의되고 있다.  그럼에도 불구하고, 이러한 원칙들에 대한 논의 이전에 조세정책이 근본적으로 준수해야 하는 대원칙으로 □조세법률주의□가 있다.

) 미국의 근본적 세제개혁에 대한 사항은 Aaron and Gale(1996), Boskin(1996), Hall and Rabushka(1995) 등에서 자세히 알 수 있으며, 미국의 개혁으로 인한 우리나라에의 시사점은 윤건영과 현진권(2002)을 참조하기 바란다.

) 우리나라 세제개혁의 정책 제안에 대한 연구로 윤건영(2001), 현진권과 윤건영(1999) 등을 들 수 있다.

조세법률주의는 국가가 국민들에게 마음대로 세금을 부과하는 것을 방지하기 위해, 즉 국민들을 세금으로부터 보호하기 위해 헌법에 명시되어 있다. 조세법률주의는 오랜 역사적 배경을 가지고 있으며, 모든 국가에서 조세정책을 입안하는데 가장 중요한 원칙으로 자리하고 있다.  세금에 대한 정책은 반드시 국민들의 대표기관인 국회를 통과해야만 집행할 수 있다는 것이다.

) 현대의 민주주의 사회가 이루어지는 과정에서 많은 역사적 변화가 있었지만, 오늘날 조세법률주의 실현을 위해 가장 중요한 역사적 사건으로 프랑스 혁명과 미국의 독립전쟁을 들 수 있을 것이다.  역사는 다면체적인 특성을 가지고 있어서 보는 각도에 따라 서로 다른 해석이 나오지만, 이 두 가지 역사적 사건을 조세정책 측면에서 조명하면 많은 교훈을 얻을 수 있다.  프랑스 혁명이 일어나게 된 사회적 배경들은 여러 가지가 있겠지만, 조세정책 측면에서 프랑스는 심각한 모순을 내포하고 있었다.  그 당시 프랑스는 전체 인구의 0.004% 밖에 되지 않았던 성직자들이 전체 토지의 10%를 차지하고 있었다.  이러한 분배의 불균형 구조임에도 불구하고, 조세정책은 오히려 고소득계층인 성직자와 귀족들에게 면세정책을 펴왔던 것이다.  이는 자연스럽게 대다수 국민들의 세부담의 가중을 의미하였고, 사회적 불만을 내포할 수밖에 없었으며, 혁명으로 분출되는 하나의 중요한 배경이 되었던 것이다.  즉, 조세제도가 불공평했던 것이다.  미국의 독립전쟁도 결국은 세금 때문에 일어난 것이다.  영국은 미국이 식민지이었기 때문에 영국을 운영하는 국가재원의 일부를 자국국민들에게 부담시키지 않고, 비교적 자금획득이 용이한 미국을 통해 구하려고 했다.  반면 미국은 영국의 일방적인 세금부과 결정을 따를 수 없었던 것이다.  이때 미국은 오늘날 모든 국가의 조세정책수립에 있어 대표적인 원칙인 "대표 없는 곳에 세금이 없다(no tax without representation)"는 주장을 앞세우고 영국과의 독립전쟁을 치루었던 것이다.  즉, 조세정책을 수립하는 과정이 불공평했던 것이다.

) 조세법률주의는 미국의 독립전쟁을 야기한 □대표없는 곳에 세금이 없다□라는 주장과 맥을 같이 하는 것이다.

우리나라에서도 조세법률주의를 명목적으로는 표방하고 있지만, 조세정책을 수립하는데 있어서 조세법률주의를 실제로 실현하고 있는가에 대한 근본적인 질문을 제시할 필요가 있다.  조세법률주의는 투명한 과세기반 하에서는 세율을 법률로서 명시함으로써 실현될 수 있다.  그러나 과세기반이 투명하지 못할 경우에는 행정부에서 과세기반을 간접적으로 추정해야 하므로, 과세기반을 행정부에서 조정할 수 있게 된다.  따라서 조세법률주의를 헌법에 명시하고 있지만, 실제로는 조세행정주의에 의해 국민들의 세부담이 결정되는 결과를 가져온다.

우리나라의 과세기반은 불투명한 것으로 잘 알려져 있다.  행정부에서는 과세기반을 간접적으로 산정하기 위해 높은 행정비용을 지불함에도 불구하고, 빠르게 변화하는 민간시장의 과세기반을 탄력적으로 산정하지 못하는 한계가 있다.

조세법률주의를 실현하기 위해서는 우선적으로 투명한 과세기반을 확보하여야 한다.  이를 위해서는 시장가격을 정확히 정부에 신고하게 하는 제도적 유인책을 강구해야 한다.  과세기반이 되는 소비, 소득, 재산 각 부문에서 시장가격을 숨기게 하는 제도적 요인들을 규명하고, 구체적인 개선안을 제시할 필요가 있다.  본 연구의 첫 번째 목적은 조세법률주의를 실현하기 위한 필요조건으로 과세기반의 투명성을 확보하기 위한 제도적인 유인정책을 소비, 소득, 재산의 세가지로 나누어 각각 제시한다.

조세법률주의는 궁극적으로 국민들의 대표기관인 국회에 의해 결정되므로, 조세정책과 관련한 모든 책임은 행정부가 아닌, 국회에 있다.  그러나 우리나라의 경우 조세정책의 수립과정에서 행정부가 중심이 되고, 국회는 거의 기능을 하지 못하고 있다.  조세법률주의에 의해 국회가 정상적인 역할을 하기 위해서는 조세정책에 대한 전문지식과 정보가 축적되어야 한다.  본 연구의 두 번째 목적은 조세정책 수립과정에서 조세법률주의에 맞는 국회의 역할을 수행하기 위해 필요한 정책과제를 미국의 예를 통해 살펴본다.

본 연구의 구성은 다음과 같다.  제Ⅱ절에서는 조세법률주의가 조세정책에서 가지는 의미를 살펴보고, 제Ⅲ절에서는 불투명한 과세기반의 실태와 제도적 요인을 규명한다.  제Ⅳ절에서는 투명한 과세기반을 구축하기 위한 정책과제를 소비, 소득, 재산 세가지로 나누어 각각 제시한다.  제Ⅴ절에서는 조세법률주의를 실현하기 위해서 국회기능을 정상화하는 방안을 제시하고, 제 Ⅵ절에서는 본 연구를 결론짓는다.

Ⅱ. 조세법률주의의 의미

조세법률주의는 조세의 부과 및 징수는 반드시 법률에 의하여야 하며, 법률에 의하지 않고는 국가가 국민에게 과세할 수 없다는 원칙을 말한다.  조세법률주의는 헌법에서 규정하고 있으며, 관련 규정은 다음과 같다.

□ 헌법 제38조: 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다.

□ 헌법 제59조: 조세의 종목과 세율은 법률로 정한다.

헌법 제38조는 국민의 납세의무를 규정하고 있을 뿐 아니라, 국민의 납세의무는 국민의 대표기관인 국회에서 정한 법률을 통해서만에 의해 이루어진다는 것을 의미한다.  또한 헌법 제59조는 조세를 부과함에 있어서 과세요건을 법률로 규정하도록 요구하고 있으며, 국민의 동의를 얻지 아니한 행정부의 자의적인 조세부과를 금지하는 것이다.

경제환경이 빠르게 변화함에 따라 세법에서 탄력적으로 국회를 통해 이를 수용하는 것은 현실적으로 어렵다.  따라서 대통령령 혹은 재정경제부령 등의 명령에 위임하고 있으며, 구체적인 규정은 다음과 같다.

□ 헌법 제75조: 대통령은 법률에서 구체적으로 정하여 위임받은 사항과 법률의 집행을 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.

이러한 위임에도 불구하고 과세요건 법정주의에 의하면 법률에서 구체적인 위임의 범위와 조건을 정하는 개별위임만 인정하고, 포괄적인 위임이나, 법률에서는 골격만 정하고 명령에 위임하는 것을 허용하지 않고 있다.

조세법률주의는 헌법에서 자세히 규정하고 있지만, 경제적인 의미에서 조세법률주의의 실현여부를 평가해 본다.  일반적으로 국민들의 세부담은 세법에서 규정하는 세율과 과세기반에 의해 다음과 같이 이루어진다.

세부담 = 세율 * 과세기반

조세법률주의는 국민들을 행정부의 자의적인 조세부과로 부터 보호하기 위해 이루어진 원칙이므로, 궁극적으로 조세법률주의가 의미하는 것은 세율 자체가 아닌 실질적인 세부담으로 볼수 있다.  그러나 실제로 세법에서 규정하고 있는 많은 조항은 세율로 한정되어 있고, 과세기반에 대한 사항은 행정부에서 통제가 가능하다고 할 수 있다.  즉 과세기반이 투명할 경우에는 세율을 세법에서 규정함으로써 결과적으로 실질 세부담도 결정되므로, 조세법률주의에 충실한 구조가 된다.  그러나 과세기반이 불투명할 경우에는 세율을 아무리 법률로 규정한다고 해도, 과세기반을 임의로 조정함으로써 실질적인 세부담 수준을 조정하는 것이 가능하게 된다.  따라서 세율을 통해 조세법률주의를 실시하고 있다고 해도, 과세기반을 행정부에서 조정하게 되면 결과적으로 국민들의 세부담은 조세법률주의에 의해서가 아닌, 조세행정주의에 의해 결정된다.

우리나라의 과세기반은 불투명한 것으로 잘 알려져 있다.  따라서 조세법률주의를 표방하고 있지만, 실제로는 조세행정주의에 의해 이루어지고 있는 현실을 잘 인식할 필요가 있다.  과세기반이 불투명할 경우에는 행정부에서 과세기반을 간접적으로 파악하여야 하며, 이를 위해 높은 행정비용을 지불하게 된다.  대표적인 예로 종합토지세 과세대상 토지에 대한 공시지가 산정을 들수 있다.  공시지가는 매년 전국의 45만 필지에 대해 가격체계를 평가하고, 이를 전국 종합토지세 대상토지의 지가를 산정하는데 기초자료로 활용하고 있으며, 이를 위해 높은 행정비용을 지불하게 된다.  따라서 불투명한 과세기반으로 인해 우리나라 조세정책은 조세법률주의를 실현하지 못하고 조세행정주의에 의해 이루어지고 있으며, 이를 위해 높은 행정비용을 지불하고 있다고 평가할 수 있다.

) 불투명한 과세기반에 대한 실증결과로서 지하경제 규모를 통해 간접적으로 파악할 수 있다. 지하경제 규모에 대한 종합적인 국제비교를 한 Schneider and Enste(2000)에 의하면 GDP 대비 지하경제 규모가 한국, 필리핀, 스리랑카, 말레이시아를 같은 그룹으로 구분하여 약 38-50%로 추정하고 있다. 반면 영국, 독일 등 선진유럽국가들은 13-23%, 일본, 미국은 8-10% 수준으로 우리나라의 지하경제 수준이 상대적으로 매우 높은 것을 알수 있다. 따라서 우리나라의 불투명한 과세기반에 대한 일반적인 인식이 이 통계를 통해 충분히 뒷받침될 수 있다.

우리나라 조세정책이 실질적으로 조세법률주의를 실현하기 위해서는 우선적으로 투명한 과세기반을 확보하여야 한다.  즉 투명한 과세기반을 구축할 수 있는 제도적 유인책을 강구해야 한다.  이를 통해 간접적으로 과세기반을 산정하기 위해 소요되는 높은 행정비용을 절감하는 부수적인 효과도 거둘수 있겠다.  이상의 논의를 요약하면 <표 1>과 같다.

<표 1> 조세법률주의의 구조

	세부담	세율	과세기반	행정비용
법의 의미 현실태 정책목표	조세법률주의 조세행정주의 조세법률주의	- 조세법률주의 조세법률주의	- 불투명 투명	- 높음 없음

Ⅲ. 불투명한 과세기반의 실태와 제도적 요인

1. 실태

가. 행정비용

조세를 부과하는 기반으로 크게 소비, 소득, 재산의 세 가지로 나눌 수 있다.  조세정책이 어떠한 철학을 바탕으로 입안되든지, 과세기반은 가장 기본적으로 정확하게 파악해야 하는 정보이다.  우리나라의 경우는 개별 납세자들에 대한 과세기반 종류별 정확한 정보를 세무당국에서 파악할 수 있는 인프라가 구축되지 않았기 때문에, 간접적으로 파악하기 위해 높은 행정비용을 지불하고 있다.  이러한 납세자들의 과세기반 종류별 정보를 파악하기 위한 정책수단들을 개략적으로 살펴보면 <표 2>와 같다.

첫째, 소비의 경우, 사업자들의 매출액 파악을 대표적으로 들 수 있다.  매출액을 세무당국에서 파악하기 위한 제도적인 노력으로 신용카드 사용의 확대를 들 수 있다.  즉, 신용카드 사용자들에게 경제적인 유인책을 주기 위해 신용카드 사용에 대한 복권제도의 도입 및 신용카드 사용액의 일정부분에 대한 소득공제제도의 도입을 들 수 있다.  이러한 제도의 도입으로 인해 신용카드 사용은 급격히 증가하였고, 이에 따른 과표양성화 효과도 지대한 것으로 평가되고 있다.  이러한 제도적 변화에도 불구하고, 모든 거래가 신용카드에 의해 이루어지지 않는 한, 현금으로 이루어지는 거래분에 대해서는 과표를 파악하기가 매우 어렵다.  세무당국으로서는 소비에 대한 정보파악이 가장 기초적인 자료인 만큼, 세무조사 등 여러 가지 세무행정 수단을 사용하여 파악하려고 하고, 또한 이에 따른 행정비용은 정확하게 산출할 수는 없으나 비교적 높다고 평가할 수 있다.  소비관련 과표양성화를 위한 제도로는 주류구매전용 카드거래제를 들 수 있으며, 이는 주류소비에 대한 거래를 정확히 파악하기 위해 2001년부터 시행하였다.  이 제도는 주류소비자에게 강제적으로 적용한 것으로 주류 과표양성화에 기여하기도 하지만, 한편으로는 주류 소비자들에게 불편을 끼치는 제도로 평가되고 있다.

) 김상헌(2001)은 신용카드 복권제도와 소득공제제도가 모두 과표양성화에 지대한 영향을 미쳤으며, 그 효과는 신용카드 복권제도가 더 효과적인 것으로 그 실증결과를 제시하였다.

) 일정 수량이상의 주류를 구입하려는 개인소비자는 이러한 제도로 인해 대량구입할 수 없으며, 꼭 구입하여야 할 경우에는 한정된 수량을 여러 번 구입해야 하는 어려움이 따른다.

둘째, 소득의 경우, 근로소득자의 소득은 비교적 정확하게 파악할 수 있으나, 자영사업자의 경우에는 성실신고를 하지 않을 경우 정확히 파악하는데 한계가 있다.  자영사업자의 매출대비 소득규모를 파악하는 방법으로 표준소득률을 들 수 있다.  이는 업종별 매출 대비 소득비율을 매년 계산한 자료로서 자영업자의 신고소득에 대한 사실여부를 판단하는데 중요한 기초자료로 활용한다.  세무당국으로는 매년 업종별로 사업체의 매출과 소득자료를 분석하여 발표하고 있으므로, 행정비용이 매년 소요된다.  이러한 표준소득률표와 함께 세무조사, 가산세 등 세무행정을 통해 납세자들의 성실신고를 유도하고 있다.

셋째, 재산의 경우에는 부동산 가격을 산정하기 위해 여러 가지 방법을 사용하고 있으며, 또한 산정하는 행정부서도 서로 다르다.  먼저 공시지가의 경우에는 건설교통부에서 담당하는 것으로 전국 필지의 시가를 산정하기 위해 45만 필지의 표준지를 설정하고 가격을 산정하고 있다.  이 자료를 바탕으로 전국 필지의 개별공시지가를 산정하고 있다.  우리나라 전국필지에 대해 매년 산정하기 때문에 행정비용이 매우 높다고 평가할 수 있다.  이러한 높은 행정비용에도 불구하고, 공시지가는 시장가격을 정확히 반영하지 못하고, 시장가격의 약 80% 수준을 반영하는 것으로 평가하고 있다.  공시지가는 종합토지세를 부과하기 위한 기초자료로 활용되고 있으며, 공시지가가 그대로 사용되기보다는 지방정부가 독립적으로 공시지가의 일정비율을 종합토지세의 과표로 사용하고 있다.  종합토지세의 과표를 과세시가표준액이라 하지만, 공시지가를 바탕으로 지방정부가 일정비율을 결정하므로, 과세시가표준액 산정을 위한 행정비용은 높지 않다고 평가할 수 있다.

) 부동산 과세평가 체계에 대한 종합적인 논의는 노영훈과 장근호(1998)에서 자세히 설명하고 있다.

우리나라의 부동산 세제는 토지와 건물에 대해 각각 종합토지세와 건물분 재산세로 이원화되어 있다.  건물분 재산세의 과표는 행정자치부의 건물과표 산출체계에 의해 이루어진다.  토지를 제외한 건물분에 대한 가격에 대한 시장가격은 없으므로, 신축건물이 기준단가를 중심으로 여러 가지 요소들에 의해 이루어지도록 하고 있다.  즉, 신축건물의 기준가액을 중심으로 적용하는 지수로서 구조지수, 지붕지수, 용도지수, 위치지수를 사용하고, 또한 경과연수에 따른 잔가율을 설정하여 계산하고 있다.  마지막으로 정책적 요인들을 반영하기 위해 가감산 특례를 적용하고 있다.  이렇게 복잡하게 구성된 건물의 가격산정은 복잡성에도 불구하고 현실을 제대로 반영하지 못하는 한계가 있다.  특히, 부동산 가격은 토지와 건물을 합산하여 시장에서 거래됨에도 불구하고, 부동산 세제는 토지와 건물을 이원화함으로써 현실과의 괴리는 존재할 수밖에 없는 것이다.  예를 들면, 재건축 건물의 경우 경과연수가 많이 지나 건물가액은 낮음에도 불구하고, 신축건물 이상으로 오히려 가격이 상승하는 현상을 보여준다.  이는 부동산 시장의 경제적 특성을 보여 주는 것으로, 건물과표 산출체계로서는 도저히 반영될 수 없는 한계로 볼 수 있다.

) 건물분 재산세의 과표산정에 대한 자세한 내용과 정책평가는 노영훈(1997)를 참조하기 바란다.

부동산 양도차액에 부과하는 양도소득세의 과세기반은 국세청의 기준시가를 바탕으로 하고 있다.  기준시가는 공동주택을 중심으로 토지와 건물을 합한 부동산 가격을 산정한 것으로 시장가격의 약 90% 수준에 근접하는 것으로 정부에서 산정하는 여러 가지 가격 중에서 가장 시장가격에 가깝다고 평가할 수 있다.  국세청의 기준시가를 산정하기 위해서는 시장가격을 정밀히 수집해야 하므로, 대상이 공동주택으로 한정되었지만, 행정비용이 매우 높다고 평가할 수 있다.

<표 2> 과세기반 파악을 위한 정책수단

과세기반	정책수단
소 비	주류구매전용 카드거래제 세무행정
소 득	표준소득율 세무행정
재 산	공시지가 과세시가표준액 건물가치산정 기준시가

나. 현실과의 괴리와 세부담의 불공평성 문제

조세기반인 소비, 소득, 재산에 정확한 세금을 부과하기 위해 정부에서는 높은 행정비용을 투입하여 가격을 산정하고 있다.  그러나 이러한 높은 행정비용에도 불구하고, 조세기반의 가격을 정확히 산정하지 못하고 있다.  이에 따라 조세정책의 명목적 특성과 실질적 특성과는 괴리가 존재하고, 세부담의 불공평성 문제를 발생하게 된다.

먼저 조세정책의 명목적 특성과 실질적 특성과의 괴리문제를 소득과 재산으로 나누어 살펴본다.  소득의 경우, 자영자의 소득파악 문제는 아직도 우리나라 조세정책에서 가장 현안으로 제기되고 있다.  자영자들의 과소소득 수준에 대한 정확한 실상은 밝혀지지 않았으나, 일반적으로 50% 수준으로 많이 평가하고 있다.  이를 기준으로 명목세율과 실제부담하는 세율을 비교하면 <표 3>과 같다.  실제소득이 9천만원인 자영사업자가 정확하게 신고했을 경우에는 최고한계세율 36%가 적용되어 유효세율이 23%이나, 과표양성화율이 50%로서 4천 5백만원을 신고했을 경우에는 최고한계세율 27%가 적용되고, 유효세율이 17%로 나타난다.  그러므로 명목세율이 36%로 높다고 하지만, 실제 적용되는 세율은 전혀 다른 양상을 알 수 있다.

) 안종범 외(1994)에서 실시한 설문조사에 의하면, 우리나라 자영자들이 신고하는 매출액의 평균 탈루율은 약 50% 정도인 것으로 나타났다.

재산의 경우에도 실제 세율이 높다고 해도, 과표가 제대로 시장가격을 반영하지 못할 경우에는 제도가 의도한 것보다 휠씬 낮은 세부담으로 나타난다.  <표 4>는 부동산을 이전하 경우에 부담하는 취득세와 등록세가 5%로 세법에서 규정하고 있지만, 과세표준이 시장가격과는 현저하게 차이가 나서, 과표가 시장가격의 50% 정도만 반영할 경우에는 2.5%의 유효세율을 부담하게 되고, 과표가 30%만을 반영할 때는 1.5%의 유효세율으로 나타난다.

<표 3> 소득크기에 따른 세부담의 변화: 과표양성화율 50% 경우

소득크기	최고한계세율	세 액	유효세율
9천만원 4천5백만원	36% 27%	2,070만원 765만원	23% 17%

<표 4> 과표변화에 따른 부동산 취득 등록세 부담의 차이

시가 3억원	과표: 50% 반영	과표: 30% 반영
1,500만원	750만원	450만원

높은 행정비용을 지불하며 재산과세기반을 정확히 파악하기 위한 노력에도 불구하고 시장과 괴리된 부동산 제도로 인해 야기되는 세부담의 불공평성 문제를 살펴보도록 한다.  부동산 과세기반은 토지분과 건물분으로 나누어 과세하고 있다.  그러나 시장에서는 토지분과 건물분으로 나누어 가격이 산정되지 않고 전체 합산가격이 나타난다.  이러한 정책수단과 현실과의 괴리는 부동산 세제를 불공평하게 만드는 가장 핵심적인 사항으로 평가할 수 있다.  <표 5>는 강남과 강북에 위치한 아파트로서 시장가격이 3억 4천만원으로 같으나, 강남의 경우는 26평, 강북의 경우는 49평으로 이에 대한 부동산 관련 세부담의 실태를 보여준다.  먼저 건물분 재산세의 경우에는 강북 아파트의 평수가 상대적으로 크므로, 휠씬 높은 재산세액을 부담하고 있는 것이다.  반면 토지의 경우에는 강남이 단위 면적당 가격은 높으나, 평수가 강북이 상대적으로 높아, 실제 시장가격을 제대로 반영하지 못해 결과적으로 종합토지세도 강북이 높은 현상을 알 수 있다.  건물와 토지를 합한 전체 세부담을 비교하면, 같은 시장가격을 가지고 있는 두 아파트의 경우에 강북이 강남에 비해 3배 가량 높은 세부담을 보여준다.  이러한 세부담의 불공평성은 시장에서 측정할 수도 없는 가상적인 건물분 가격을 바탕으로 한 조세정책으로 야기된 결과이다.

<표 5> 지역에 따른 세부담액의 차이(시가 3억 4천만원 아파트의 경우)

지역	평수	재산세액	종합토지세액	합계
강남 강북	26평 49평	100,910원 371,750원	61,490원 115,150원	162,400원 486,900원

2. 제도적 문제점

과세기반을 파악하기 위해 높은 행정비용을 치루고 있으나, 실제와는 여전히 괴리를 가지고 있다.  과세기반을 시장가격과 연계하여 설정하기 위해서는 궁극적으로 납세자들이 자발적으로 시장가격을 신고할 제도적 유인책을 가져야 한다.  이러한 유인책이 정상적으로 작용하여 정착되기까지는 정부에서 과세기반을 간접적으로 파악할 수밖에 없을 것이다.  여기에서는 납세자들로 하여금 세부담의 근거가 되는 과세기반을 오히려 거짓으로 신고하게 하는 제도적 유인책을 살펴보도록 한다.  이러한 제도적 요인들을 규명함으로써 납세자들로 하여금 과세기반을 정확하게 신고하도록 하는 제도적 디자인을 효과적으로 할 수 있는 것이다.

가. 소비기반

납세자들로 하여금 소비기반 정보를 거짓으로 신고하게 하는 제도적 유인책으로 소규모사업자를 위한 부가가치세제의 간이과세제도를 들 수 있다.  간이과세제도는 소규모사업자들의 행정적 편의를 주기 위해 연간 매출액 4,800만원 미만인 사업자에 대해 업종별로 미리 정해진 부가가치율에 따라 부가가치세를 납부하는 제도이다.  이러한 제도가 소규모사업자들에게 행정적 편의를 제공하지만, 실제와는 너무 괴리를 가지는 업종별 부가가치율로 인해 탈세를 제도적으로 보장하는 유인책으로 작용하게 된다.  부가가치세는 소득세의 선행세제로 간이과세자로 선정될 경우, 소득세 부담을 대체로 면제받을 수 있는 장점이 있기 때문에 이중적인 제도적 유인책으로 작용하게 된다.  이러한 유인책으로 인해 납세자는 가능하면 간이과세자로 안주하려하고, 정치권에서는 이러한 수요에 편승하는 정책입안을 추진하였다.

) 부가가치세제 특례과세제도의 한도금액은 부가가치세제가 도입된 1977년의 경우에는 1,200만원이었으며, 1979년에 2,400만원, 1988년에 3,600만원, 1996년에 4,800만원으로 인상되었다.  인상된 시점은 공교롭게도 총선 혹은 대선시기와 일치하고 있다.  부가가치세제의 특례과세제도에 대한 종합적인 정책토론은 현진권(1998a)을 참조하기 바란다.

간이과세자의 경우에는 일반과세자와는 달리 탈세를 방지하기 위한 부가가치세제의 수단인 세금계산서를 발급할 의무가 없기 때문에 간이과세자와의 거래를 통해 쉽게 외형을 누락시킬 수 있는 경제적 혜택이 있다.  전체 부가가치세 대상 개인납세자 중에서 2001년 현재 간이과세자가 54%를 차지하고 있어 부가가치세제의 근간을 훼손하고 있는 실정이다.

납세자의 입장에서 보면, 간이과세제도로 인해 야기되는 경제적 이윤이 너무 크고, 간이과세 대상자로 일단 분류된 이상, 거짓신고에 따른 경제적 손실이 거의 없으므로 소비기반이 정확히 노출되는 것은 거의 불가능하다고 평가할 수 있다.

나. 소득기반

국세청이 발표하는 업종별 표준소득률 자료는 납세자들로 하여금 소득을 거짓신고하게 하는 제도적 요인으로 볼 수 있다.  국세청에서 자영업자들의 신고소득의 성실도를 판정하는 간접적 참고자료로서 일반 납세자들에게 공개되지 않을 경우라면, 표준소득률 자료는 행정자료로서 의미를 가진다.  그러나 업종별 표준소득률 자료를 공개함으로써 납세자들은 표준소득률의 수준으로만 신고하면 되지, 구태여 실제소득을 정직하게 신고할 필요가 없게 된다.  그러므로 표준소득률은 모든 납세자들의 소득수준을 결정하게 하는 제도적 장치로 평가할 수 있다.  과거에는 표준소득률을 적용하는 자영업자들이 많았으나, 점차로 그 폭을 줄여 표준소득률을 적용하는 대상을 줄이고 있다.  그러나 소규모 사업을 하는 자영업자들에게는 여전히 적용되는 제도이므로, 소득을 거짓으로 신고하게 하는 제도적인 요인으로 작용하게 된다.

다. 재산기반

재산기반 정보를 과소보고하도록 하는 제도적 유인책으로 취득 및 등록세의 과표와 양도소득세 면제제도를 들 수 있다.  먼저 취득 및 등록세의 과표는 행정자치부의 과세시가표준액과 검인계약서 상의 신고가액 중 높은 것으로 하고 있다.  그러나 과세시가표준액이 실제가액의 50% 수준을 차지하고 있으므로, 신고가액을 이와 유사한 수준으로 신고하게 하는 제도적 유인이 된다.  따라서 부동산의 취득 및 등록세 부담은 거의 대부분 과세시가표준액을 기준으로 이루어지는 것이 관행으로 정착하게 되었다.

) 김정훈(1999)은 지방세 분야에서 세무부조리를 야기하는 가장 대표적인 제도적인 요인으로 취득 및 등록세의 과표 이원화를 지적하였다.

둘째로 양도소득세의 1가구 1주택 가구에 대한 면세조항을 들 수 있다.  양도소득세는 취득가액과 양도가액의 차액인 양도소득에 대해 부과하는 세목이다.  이때 양도가액은 실제거래가액을 바탕으로 이루어져야 하지만, 실거래가액을 파악하는데 행정비용이 너무 높게 소요되므로, 기준시가를 사용하고 있다.  그러나 실거래가액을 바탕으로 한 양도소득의 계산이 이상적이므로, 이에 대한 정책제안이 항상 제기되었다.  양도소득세를 실거래가액으로 산정할 경우, 매수자와 매도자가 서로 이해관계가 대립하므로 담합의 여지가 없다고 할 수 있다.  따라서 이론적으로는 실거래가액을 바탕으로 양도소득세를 운영하는 것이 공평한 제도이고 행정비용도 매우 낮다고 할 수 있다.  그러나 현행 양도소득세제에서는 1가구 1주택 가구에 대해서는 양도소득을 면세하고 있고, 이러한 가구가 전체 양도소득을 발생하는 가구의 거의 60% 이상을 차지하고 있으므로, 매수자 입장에서 정직하게 신고할 필요가 없으며, 쉽게 매도자와 담합이 가능한 것이다.  이러한 제도는 부동산 거래가액을 거짓으로 신고하게 하는 제도적 요인으로 평가할 수 있는 것이다.

Ⅳ. 투명한 과세기반 확보를 위한 정책과제

1. 기본방향

과세기반인 소비, 소득, 재산에 대한 납세자들의 정보를 정확하게 파악하는 것은 조세정책의 인프라이므로, 이를 정확하게 파악하기 위해 정부에서는 높은 행정비용을 지불하고 있다.  그러나 과세기반을 정부에서 정확하게 파악하는데는 한계가 있으며, 가능하지도 않다.  즉 아무리 행정비용을 높인다 해도, 납세자들의 경제행위는 납세자별로 서로 다양하기 때문에 개별 납세자들의 과세기반을 모두 정확하게 파악한다는 것은 거의 불가능하다.  또한 경제규모가 증가하고, 다양해짐에 따라 경제여건도 단기간에 매우 빠르게 변화하고 있다.  이렇게 빠르게 변화하는 환경에서 정부는 대체로 1년을 주기로 파악하므로, 변화하는 과세기반을 탄력적으로 파악하는 것은 거의 불가능하다.

정부에서 과세기반을 파악하는 기본방향은 과세기반인 소비, 소득, 재산이 시장에서 거래될 때, 이러한 시장가액을 정부에서 전부 파악할 수 있도록 제도적인 유인책을 강구하는 것이다.  즉, 민간시장에서 일어나는 시장가액이 그대로 정부에 보고될 수 있는 메카니즘을 만들게 되면, 과세기반에 대한 정보를 파악하는데 소요되는 행정비용을 대폭 절감할 수 있는 것이다.  소비의 경우 주류거래 전용카드제나, 소득의 경우 국세청에서 매년 생산하는 업종별 표준소득률표, 재산의 경우 공시지가, 기준시가, 건물분 재산세과표 등의 업무를 모두 없앨 수 있는 것이다.

시장에서 거래되는 과세기반의 정보를 정부에서 모두 파악할 수 있는 메카니즘을 구축함으로써, 현재보다 훨씬 정확한 과세기반 정보를 얻을 수 있고, 행정비용도 대폭 절감할 수 있는 것이다.

2. 소비기반

가. 부가가치세제의 특례범위 축소

소규모사업자들의 행정적 편의를 주기 위한 특례제도는 긍정적인 면도 있지만, 탈세를 유도하는 정책적 요인으로 비판을 받았다.  이에 따라 2000년 7월부터 기존의 과세특례제도를 폐지하여 간이과세제도로 대체하고, 기존의 간이과세제도는 일반과세제도로 바꾸었다.  이러한 개혁에도 불구하고, 부가가치세제의 특례조항인 간이과세 대상자가 여전히 전체 납세자의 54%를 차지하고 있어, 소규모사업자들의 조세행정편의를 위해 바람직한 면도 있지만, 이에 대한 사회적 비용으로 탈세를 야기하게 하여 근본적인 해결이 되지 못하고 있다.

특례과세제도는 탈세를 조장하는 제도적인 요인으로 오랫동안 조세전문가들 사이에서 공통적으로 지적되어왔던 제도이다.  소규모사업자를 위한 특례조항은 과거 정치적 목적으로 확대된 경향이 있으므로, 정치적 논리가 또 다시 재현되지 않도록 국민적 합의를 유도할 필요가 있다.

소규모사업자를 위한 특례과세제도의 기본방향은 간이과세 대상자를 전체 납세자들의 10% 이하가 되도록 할 필요가 있다.  현재 과세 면제자가 상당한 수준을 차지하므로, 장기적으로 일반과세자와 과세면제자로 이분화하고, 과세면제자의 비율을 10%에서 점차적으로 축소하는 방향도 검토할 수 있겠다.

나. 신용카드 사용확대를 위한 수수료율 인하유도

신용카드 사용에 대한 소득세 공제제도, 복권제 도입 등으로 인해 신용카드 사용이 폭발적으로 증대하였으며, 과표양성화 측면에서 바람직한 정책방향이었다고 평가할 수 있다.  그럼에도 불구하고 신용카드 사용을 억제하는 대표적인 요인으로는 너무 높은 수수료율을 들 수 있다.  평균 수수료율을 국제 비교해보면, 우리나라의 경우 약 3% 수준이나, 프랑스 0.81%, 영국 1.6%, 미국 1.9%, 호주 2.3% 수준으로 우리나라가 상대적으로 매우 높은 것을 알 수 있다.  우리나라의 수수료율이 높은 이유는 부실채권 등으로 인한 부담이 전부 수수료율에 전가되기 때문이다.  사업자들은 경영혁신을 통해 수수료율을 인하할 수 있는 여지는 충분히 있지만, 카드시장의 구조상 원가절감을 통한 경쟁을 촉진할 자극책이 없는 실정이다.

신용카드의 수수료율을 인하하기 위한 기본방향은 시장에 의해 자연스럽게 이루어지도록 하는 것이며, 정부에서 적극적으로 개입할 성격이 아니다.  그러기 위해서는 현재의 신용카드 시장이 9개 정도의 공급자에 의해 이루어지는 시장인 만큼 경쟁을 촉진하는데 어려움이 있으므로, 공급을 늘이는 방향으로 갈 필요가 있다.  구체적으로는 직불카드 사용을 일반화하여 경쟁을 촉진시키는 정책적 자극이 필요하다.

3. 소득기반

가. 세무조사의 개혁

소득기반을 정확하게 파악하는데 가장 효과적인 정책수단이 세무행정이다.  납세자들의 자발적인 성실신고를 유도하기 위해서는 세무조사와 탈세가 발각되었을 경우에 적용하는 가산세 수준을 조정할 필요가 있다.  그러나 우리나라의 세무조사는 과거 정권유지를 위한 수단으로 오용되어 납세자들의 불신은 매우 높으므로, 세무조사라는 정책수단에 대한 납세자들의 신뢰를 회복하는 것이 우선적으로 필요하다.

) 현진권과 박창균(2001)은 세무조사 정책의 경제적 효과와 미국의 TCMP 제도에 대해 종합적으로 분석하고 있으므로, 자세한 내용은 이를 참조하기 바란다.

세무조사에 대한 불신을 없애는 기본방향은 세무조사 대상자 선정과정을 과학화하여, 자의적인 판단이 조사대상자 선정에 전혀 영향을 미치지 않는 체계를 구축하는 것이다.  이를 위해 납세자들의 과세자료를 중심으로 개별 납세자들의 성실납부수준을 추정할 수 있는 모형을 개발하고, 이를 중심으로 세무조사 대상자를 선정하여야 한다.  과학적인 세무조사 대상자 선정절차를 가지고 있는 대표적인 국가로 미국을 들 수 있다.  미국의 경우, 세무조사 대상자를 과학적으로 선정하기 위해 납세자들의 탈세수준을 파악하는 기초자료를 우선적으로 확보한다.  즉, 일정비율의 납세자들을 무작위 추출한 후, 강도높은 세무조사를 통해 납세자들의 특성별 탈세수준을 파악하는 TCMP(Tax Compliance Measurement Program) 제도를 운영하고 있다.  이러한 자료를 바탕으로 개별 납세자들의 성실도를 분석한 후, 가장 불성실도가 높은 순위대로 조사대상자를 선정한다.  이러한 절차는 통계적인 모형과 전산에 의해 이루어지므로, 주관적인 판단이 반영되지 않고 있다.

세무행정을 정치적으로 오용하지 못하도록 국세청장의 임기를 3년으로 규정하여 임기 중에 소신대로 세무행정의 본질에 충실한 업무집행이 가능하도록 할 필요가 있다.  미국의 경우 국세청장의 임기가 5년으로 대통령 임기 4년과 일치하지 않게 한 것은 세무조사에 대한 객관성 확보를 위한 정부의 의지를 보여주는 것이므로 우리에게 좋은 교훈을 준다고 할수 있다.

나. 조세정보의 공개

납세자들의 소득정보를 정직하게 신고하게 하는 정책수단으로 납세의식 제고를 위한 홍보정책을 들 수 있다.  이러한 정책은 세무조사와 같은 처벌위주의 정책이 아니나, 매우 효과적인 수단으로 평가하고 있다.  홍보와 관련된 중요한 수단으로 조세관련 정보를 납세자들에게 공개하는 것이다.  개별 납세자들의 조세관련 정보는 절대로 공개되어서는 안되지만, 소득계층별, 업종별, 직업별 세부담에 대한 정보는 관련 계층의 자발적인 납세협력을 유도하는데 유인책으로 작용할 수 있는 것이다.  조세관련 정보는 납세자들에게 알 권리를 충족시킨다는 측면도 있지만, 납세자들간에 서로 견제하는 심리를 유도할 수 있으므로, 행정비용이 거의 없으면서도 효과적인 정책수단으로 활용할 수 있겠다.

) 현진권과 박창균(2001)은 실험자료를 사용하여 납세의식제고를 위한 홍보정책이 납세자들의 납세협력을 매우 높임을 실증적으로 보여준다.

4. 재산기반

가. 부동산 세제의 일원화

우리나라 부동산 관련 세제는 종합토지세와 건물분 재산세로 이원화되어 있다.  따라서 토지와 건물로 이원화되었으므로 토지가격과 건물가격 산정을 위해 정부는 높은 행정비용을 지불하고 있다.  그럼에도 불구하고, 건물분 재산세의 경우에는 건물가격이 시장에서 파악될 수 없는 허구의 가치이므로 이를 바탕으로 이루어진 세제는 근본적으로 불공평성을 내포할 수밖에 없는 것이다.  부동산 거래가액은 토지와 건물분을 합한 부동산에 대한 가액이므로, 이러한 시장가격을 바탕으로 세제를 개편하기 위해서는 우선적으로 종합토지세와 건물분 재산세를 통합하는 것이 우선과제이다.

나. 1가구 1주택 가구에 대한 양도소득세 면세의 폐지

실거래가액으로 양도소득세제를 운영하기 위해서는 매수자와 매도자가 담합하지 않고, 정직하게 신고하도록 이해관계가 대립되도록 메카니즘을 만들어야 한다.  이때 1가구 1주택에 대한 면세조항은 너무 많은 가구에 적용되므로, 폐지할 필요가 있다.  1가구 1주택 면세조항이 중산층 이하에 대한 형평성 제고를 위해 고려된 정책인 만큼, 이러한 취지를 만족시키면서 실거래가액을 사용할 수 있는 제도적인 디자인이 필요하다.  즉, 1가구 1주택의 경우 양도소득의 일정부분(예를 들면 5천만원)을 면세함으로써 실거래가액에 대한 시장정보를 행정비용없이 확보하는 반면, 1가구 1주택 가구에 대한 세제의 형평성을 더욱 높이는 추가적인 효과를 거둘 수 있을 것이다.

) 1가구 1주택 가구로 10평과 50평의 아파트는 양도소득에 있어서 격차가 심하지만, 같은 면세조항이 적용되므로 불공평하다고 평가할 수 있다.

Ⅴ. 조세법률주의와 국회

1. 우리나라의 조세정책 수립과정

조세법률주의에 의하면 국민들의 세부담 수준은 국민의 대표인 국회에 의해 결정됨을 의미한다.  물론 행정부에서 여러 가지 세법개정안을 제출하지만, 궁극적으로 국회가 결정권이 있으므로 조세정책의 궁극적인 책임은 모두 국회에 있다고 할수 있다.  이러한 측면에서 우리나라 조세정책 수립과정에서 국회의 역할을 평가하는 것은 조세법률주의 실현을 위해 중요한 과제인 것이다.

우리나라 조세정책 수립과정을 보면, 조세법률주의에도 불구하고 행정부의 안이 그대로 실현되는 것이 일반적인 관례였다.  이는 조세정책에만 적용되는 것이 아니고, 우리나라 대부분의 정책들은 행정부의 강한 추진력을 바탕으로 이루어져 왔다.  선진국에서 백여년 이상 걸려 이루었던 경제성장을 30년 동안에 압축해서 성장하려니, 국가권력의 견제와 균형보다는 행정부의 강한 추진력이 바탕이 되어야 했다.  그 결과 행정부를 중심으로 한 경제성장 모형이 개발도상국가들에게는 많은 교훈을 주고 있는 것은 사실이다.  조세정책도 마찬가지였다.  조세법률주의에 의한 입법부의 조세입법기능이 매우 중요하지만, 입법부는 정보와 전문지식이 없으므로, 주로 행정부에서 안이 만들어지고, 입법부는 이러한 행정부 안을 바탕으로 부분적으로 조정하는 기능만을 가졌다.  입법부가 주축이 되어 뚜렷한 철학을 바탕으로 한 조세정책이 입안되지 않았으므로, 조세정책 수립과정에 있어서 입법부의 역할은 검수자의 역할 밖에 하지 못했던 것이다.

명목적으로는 국회를 통과한 후 법률화되니 조세법률주의라는 형식의 틀을 갖추었다.  그러나 입법부는 조세에 대한 전문지식과 정보가 행정부에 비해 상대적으로 열등한 관계에 있으니, 조세법률주의를 표방하고 있지만, 실제로는 행정부의 재량이 많이 작용하는 조세행정주의에 의해 조세정책이 집행되었다고 평가할 수 있다.  앞에서 설명한 불투명한 과세기반으로 설명할 수 있으며, 또한 요사이도 기업들이 가장 두려워하고 있는 것이 높은 세부담이 아니라, 세무조사라는 사실은 이러한 배경을 잘 반영하고 있는 것이다.  조세법률주의이지만, 국회가 조세관련 정보와 전문지식을 가지고 있지 않는 한, 조세법률주의란 이름만 존재할 뿐이다.  이는 결과적으로 국민들의 조세정책에 대한 불신을 가져오고, 현대 세무행정에서 가장 중요한 환경인 납세자들의 자발적인 납세협력을 저해하는 요인이 되는 것이다.

2. 미국의 조세정책 수립과정

미국의 조세정책 수립과정을 살펴보면, 조세법률주의에 충실한 조세정책 수립과정을 실현하고 있다.  미국 의회는 조세에 대한 전문지식을 바탕으로 한 입법활동과 정보를 체계적으로 행정부로부터 제공받고 있는 것이다.  이를 위해 의회 내에는 각 정당들의 조세정책안에 대한 객관적 평가를 연구분석하는 기구인 상하원 합동조세위원회(Joint Committee on Taxation; JCT)가 존재한다.  이 기구의 기능은 정당의 이해를 초월해서, 각 정당안에 대한 과학적인 분석평가만을 하는 것이다.  이러한 기능도 납세자들의 개별납세 신고자료가 없으면, 과학적인 분석기능을 발휘할 수 없다.  이를 인지하고 의회는 미국 국세청이 국회내 JCT에 납세자별 신고자료를 의무적으로 매년 제공하도록 내국세법에 규정하고 있다.  미국에서는 납세자들의 신고자료의 공개를 매우 엄격하게 규제하고 있으며, 대통령이라도 개별 납세자들에 대한 정보접근이 가능하지 않다.  납세자들의 신고자료에 대한 공개 폭과 절차를 명시하고 있는 법이 미국 내국세법 6103조이며, 제공할 수 있는 기관과 절차를 구체적으로 명시하고 있는 것이다.  조세법률주의를 표방하는 민주사회에서 국민들을 위한 조세개혁안을 입안하기 위해 납세자들의 신고자료를 사용할 수 있도록 하고 있는 것이다.

국세청이 가지고 있는 모든 과세자료들을 연구를 위해 활용하고, 많은 두뇌집단들이 의원들의 정책안에 객관적인 자료로서 자문하고 있는 것이다.  전문지식을 바탕으로 한 연구기능과 납세자 신고자료를 사용할 수 있도록 한 정책 인프라는 자연스럽게 입법부가 조세정책을 주도하여, 조세법률주의의 원칙이 충실히 지켜지는 것이다.

) 또한 납세자가 행정부의 조세부과에 불복할 경우에는 첫단계로서 국세청에 이의신청 후에는 바로 조세전담 법정(US Tax Court)으로 가도록 하고 있다.  조세전담 법정은 국회에서 만들도록 하였으며, 심판관들도 모두 국회에서 임명하도록 하고 있다.  민주사회에서 세 가지 권력의 견제와 균형을 볼 수 있는 것이다.

3. 개선방향

우리나라도 조세법률주의에 의해 조세정책 과정이 실현될 수 있는 현실적인 대안을 제시할 필요가 있다.  미국의 예를 통해 우리가 얻을 수 있는 교훈은 조세법률주의가 실질적으로 이루어지기 위해서는 국회의 역할이 대폭 강화되어야 한다는 것이다.

국회의 역할이 강화된다는 것은 결국 국회 내에 전문지식 및 정보를 바탕으로 한 전문가 집단이 존재해야 한다는 것이다.  국가간의 경계가 불투명해지는 개방화의 세계경제 속에서 정보기술의 발달로 국제간 자본이동이 활발해 지고 있다.  이에 따라 조세정책은 전문적인 이론과 분석틀로서만이 평가할 수 있게 되었으며, 일반적인 지식으로 파악하기가 어려운 특성을 가지게 되었다.  국회의원들은 조세정책의 전문가가 아니며, 전문가일 필요도 없다.  개별 국회의원 혹은 정당의 개혁안이 구체적으로 어떠한 파급효과를 줄 것인가에 대한 과학적인 분석결과 및 조언을 전문가 집단을 통해 받으면 되는 것이다.  이를 위해 우선적으로 국회 내에 조세정책 입안을 도울 수 있는 초당적인 싱크탱크 집단이 존재해야 한다.

) 국회 내에 조세 및 재정관련 연구원 설립과 관련한 구체적인 제안 및 미국의 국회 내 연구원 활동에 대한 자세한 내용은 현진권(2002)을 참조하기 바란다.

이러한 싱크탱크가 국회 내에 설립되었다고 해도, 납세자들의 신고자료를 사용할 수 없으면 아무런 의미가 없다.  이를 위해 국세청에서 소장하고 있는 개별 납세자별 신고자료를 포함한 모든 과세관련 자료를 확보할 수 있는 권한을 가져야 한다.  즉, 국세청을 포함한 행정부와는 조세정보를 확보하는 수준에서 수평적인 관계를 유지해야 한다.  국회가 정보에 있어서 행정부에 뒤지지 않아야 견제가 가능한 것이며, 정보없이 행정부를 견제할 수 없는 것이다.  이는 단순히 행정협조 차원으로 해서는 안되며, 반드시 국세기본법에 명시하여 제도화해야 한다.

) 납세자들에 대한 신고자료는 개인을 식별할 수 없도록, 주민번호, 이름 등과 같은 개별을 식별할 수 있는 정보를 모두 삭제한 후에 일정비율의 무작위추출을 통해 선별되어 공개되어야 한다. 따라서 납세자들에 대한 신고자료라 할지라도, 개인정보를 보호하면서 연구목적으로 충분히 제공될 수 있는 것이다. 미국의 예를 중심으로 자세한 설명은 현진권(1998b)을 참조하기 바란다.

Ⅵ. 결론

조세정책을 입안하는 원칙 중에서 가장 기본적인 원칙으로 조세법률주의를 들수 있다.  그러나 과세기반이 투명하지 않을 경우에는 조세법률주의는 절대 실현될 수 없고, 오히려 조세행정주의에 따라 운영되고 만다.  본 연구는 우리나라 조세정책에서 가장 우선적으로 해결해야 할 과제로 소비, 소득, 재산의 과세기반에 대한 정확한 정보파악을 제시하였다.  과세기반에 대한 정보는 민간시장에서 이루어지나, 정부에서 시장가격을 파악할 수 없으므로 이들 과세기반에 대한 정보를 간접적으로 파악하기 위해 높은 행정비용을 지불하고 있다.  이렇게 구축한 과세기반자료는 시장가격을 정확히 반영할 수 없고, 때로는 취득 및 등록세의 예에서 볼수 있듯이 납세자로 하여금 과세기반을 거짓으로 신고하도록 하는 유인책으로 작용한다.

과세기반을 정확히 파악하기 위한 기본방향은 시장에서 일어나는 거래가액이 모두 정부에 정확하게 신고되도록 제도적 유인책을 강구하는 것이다.  이러한 메카니즘을 구축함으로써 과세기반에 대한 정보를 파악하는데 소요되는 막대한 행정비용을 절감할 수 있으며, 정확한 시장가격을 반영할 수 있어 이중적 제도개선효과를 얻을 수 있는 것이다.

이러한 메카니즘을 구축하기 위한 제도개선안은 다음과 같다.  소비기반의 경우, 부가가치세제의 간이과세제도를 폐지하고, 신용카드 사용에 따른 수수료율을 대폭 인하하도록 한다.  소득기반의 경우, 세무조사에 대한 납세자들의 신뢰를 확보하고 세무조사 대상자 비율을 높이고, 조세관련 정보를 공개하여 납세자들의 자발적 납세협력행위를 유도한다.  재산기반의 경우, 토지와 건물로 이원화된 부동산 관련세제를 일원화하고, 1가구 1주택 가구에 적용되는 양도소득세 면세조항을 폐지하는 대신에 전체 양도소득차액 중 일정금액을 면세하도록 한다.

조세법률주의는 조세정책 입안에서 국회가 모든 책임이 있음을 의미한다.  우리나라는 조세법률주의를 표방하고 있지만, 국회가 정상적인 역할을 하지 못하였다.  조세법률주의를 실현하기 위해서는 국회가 정상적인 역할을 해야 하며, 이는 국회에 조세정책에 대한 전문지식 및 정보가 축적되어야 함을 의미한다.  이를 위해 국회에 조세정책을 전문적으로 분석하고 평가하는 초정당적으로 운영되는 연구원 설립이 우선적으로 필요하다.  또한 조세관련 정보를 행정부에서 의무적으로 연구원에 매년 제공하도록 국세기본법을 개정하여야 한다.

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