자율과 책임의 원칙에 입각한 지방재정시스템 구축

원윤희 (서울시립대)

I. 서론

참여정부의 핵심국정과제인 지방분권화를 추진하기 위한 제반 정책들이 점차 구체화된 형태로 제시되고 있다. 지난 7월 정부혁신지방분권위윈회의 지방분권전문위윈회와 재정세제전문위원회는 각각 지방분권추진 로드맵과 재정·세제개혁 로드맵을 통해서 지방분권화 추진을 위한 기본청사진을 제시하였으며, 이러한 청사진에 따라 세부적인 정책과제의 추진을 위한 구체적이고 실천적인 방안을 마련하기 위한 작업들이 이루어지고 있다.

이들 로드맵을 중심으로 하는 추진과제의 내용은 다음 절에서 보다 자세하게 살펴보게 될 것이지만, 그 핵심은 중앙과 지방정부간 권한 재배분을 통하여 중앙권한을 획기적으로 지방에 이양하고, 재정측면에 있어서도 재원이양과 자율성 강화 등을 통해서 획기적인 재정분권을 이루는데 있다.

경제학적인 시각에서 볼 때 지방분권화의 기본취지는 지역주민들이 원하는 바에 따라 지방정부가 자율적으로 지방공공서비스를 제공함과 동시에 이에 대한 재정책임은 지역주민이 부담하도록 함으로써, 주민 스스로 서비스의 공급이 부담에 부합하는가를 판단하게 되어 궁극적으로 적정수준의 서비스 공급이 이루어지도록 하는 것이라고 할 수 있다.

다시 말해서 지방분권화는 자율과 책임의 메커니즘을 통해서 자원배분의 효율성을 달성하기 위한 것이다.

우리나라의 지방자치는 1988년 지방자치법의 전문개정을 통해 법적인 틀이 정비되었으나 그후 여러 차례의 연기 끝에 1991년 지방의회가 구성되었다. 그후 1995년에는 자치단체장의 선출이 이루어지는 등 일련의 과정을 거쳐 도입·실시되어 오고 있다.

그 동안의 지방자치 운영성과에 대해서는 다양한 평가가 이루어지고 있지만, 이들은 기본적으로 두 가지의 서로 다른 관점에서 접근되고 있다고 할 수 있다. 한편에서는 민선자치의 결과 지역특성에 맞는 창의적인 시책을 경쟁적으로 개발·시행되어 행정서비스의 질적 향상이 이루어지는 등 많은 성과를 나타내고 있지만, 자치단체들의 열악한 재정여건과 중앙정부의 통제 위주 정책 때문에 지방자치의 장점이 충분히 구현되지 못하고 있다고 주장하고 있다. 이에 대해 다른 한편에서는 선거를 의식하는 자치단체장들의 선심성·전시성 예산집행 등 방만하고 낭비적인 재정운영으로 인하여 많은 비효율이 야기되고 있으며, 자치단체장의 인사권이 남용되고 지역의 난개발이 이루어지는 등 부정적인 효과가 크게 나타나고 있기 때문에 이를 억제할 수 있는 효과적인 장치를 마련해야 한다고 주장하고 있는 것이다.

지방자치의 운영성과를 둘러싼 이러한 논란은 기본적으로 보는 관점에 따라 자율과 책임이라는 지방자치의 양대 축을 구성하는 기본이념 중에서 어느 한 쪽을 더 강조하고 있기 때문에 나타나는 현상이라고 할 수 있다. 그러나 이러한 양자의 주장은 자율과 책임이라는 지방자치의 메카니즘에서 본다면 사실상 동전의 양면을 이야기하고 있는 것이라고 할 수 있으며, 지방분권화를 통하여 우리가 기대하는 성과가 충분히 나타나도록 하기 위해서는 지방재정 운영의 자율성과 책임성이 균형 있게  확보될 수 있도록 하는 제도적 장치를 마련할 필요가 있을 것이다.

이하에서 본고의 진행은 다음과 같다. 제2절에서는 현행 우리나라 지방재정의 현황과 문제점을 자율과 책임이라는 지방자치의 기본원리에 비추어 살펴본다. 제3절에서는 정부혁신지방분권위원회의 지방분권 추진 로드맵과 재정세제 개혁 로드맵 등 현재 논의되고 추진되고 있는 각종 개편방안을 살펴보고, 자율과 책임의 원리하에서 우리나라 지방재정의 향후 발전방안을 모색해본다.

II. 지방자치시대 우리나라 지방재정의 현황 및 문제점

1. 개관

<표 1>과 <표 2>는 각각 정부혁신지방분권위원회의 지방분권전문위원회와 재정세제전문위원회가 발표한 지방분권추진 로드맵과 재정세제개혁 로드맵에서 지방재정개혁과 관련하여 제시하고 있는 주요 추진과제별 현황 및 문제점, 그리고 향후 개선방안들을 보여주고 있다. 이들 로드맵에서 제시하고 있는 내용들은 지금까지 지방분권화 추진과 관련하여 논의되어 왔던 지방재정 개혁과제들을 사실상 거의 망라하고 있다고 할 수 있는데, 우리나라 지방재정의 문제점을 크게 ①권한과 재원이 중앙에 집중되고 지방재정은 영세하고 구조적으로 취약하며 자치단체간 재정력 격차가 심하다는 점, ②이전재정 운영방식의 투명성·자율성이 부족하며 지방예산 등 지방재정운영에 중앙의 통제정도가 심하다는 점, 그리고 ③지방의 재정책임성이 부족하며 재정운용성과를 분석·평가할 수 있는 사후관리시스템이 부족하다는 것 등으로 요약하고 있음을 알 수 있다.

<표 1> 획기적 재정분권 추진방안 (지방분권 추진 로드맵)

주요 과제	현황 및 문제점	개선 방안
지방재정력 확충 및 불균형 완화	- 지방재정이 영세하고 구조적으로 취약 . 교부세 기본재정수요 충족율 76.4%에 불과 - 자치단체간 재정력 격차 심화 . 세원불균형으로 재정규모 격차가 심함	- 지방재정기반의 확충 . 지방교부세 법정율 인상 . 국세의 지방세 이양 - 지역간 재정격차 완화 . 지방교부세 산정방식 개선 . 지방양여금제도 개선 . 자치구 재원조정제도 개선
지방세정제도 개선	- 탄력세율 활용 미흡 - 지방자치단체의 자구노력 부족 . 과표현실화 및 체납세 징수노력 부족 등 - 불필요한 법·제도에 의한 세수잠식 . 지방세 비과세·감면 종류와 규모 과다 . 비과세·감면세액이 자치세수 10% 상회	- 과세자주권의 확대 . 지역개발세 신세목 확대 . 탄력세율 적용 활성화 - 자치단체의 자구노력 강화 . 재산세와 종합토지세 과표현실화 . 체납세 징수강화 - 비과세·감면제도의 개선
지방재정의 자율성 강화	- 비효율적인 국고보조금 운영 - 지방예산 편성 및 운영에 대한 중앙의 과도한 관여 . 지방예산편성지침 문제 . 기채승인권 문제 등	- 국고보조금 제도 개선 . 보조금사업 정비 및 자주재원화 . 포괄보조금제 운영 - 재정운영의 자율성 확보 . 지방예산편성지침 폐지 . 지방채 개별승인제도 폐지
지방재정운영의 투명성·건전성 확보	- 지방재정의 책임성 부족 . 재정운용·재정성과에 대한 사후관리시스템 미흡 . 사후통제장치 미흡에 따른 재정운영의 투명성 저해 - 건전지방재정운영을 위한 유인체계 미흡	- 지방재정분석 및 진단제도의 강화 - 투명한 재정운영성 확보 . 복식부기제도의 도입 . 재정출납관 독립성 강화 . 지방채 발행시 신용평가제 도입 검토 - 합리적 유인체계 마련 . 지방교부세 인센티브 확대

자료: 정부혁신·지방분권위원회, 지방분권전문위원회 (2003. 7)

<표 2> 지방재정분권 추진방안 (재정·세제개혁 로드맵)

주요 과제	현황 및 문제점	개선방향
중앙과 지방의 기능조정과 재원 이양	- 중앙·지방간 사무구분 불명확 - 권한과 재원이 중앙에 집중 * 사무중 70% 이상 국가수행 * 국세:지방세 = 80:20 * 중앙:지방의 재정규모 = 51:49	- 국가사무의 정의를 명확히 규정 - 주민밀착형 사무의 지방이양 * 교육·경찰·복지·SOC 시설관리 - 기능이양에 따른 재원이양 * 교부금 또는 조세이전 방식(지방소비세 등)
세원의 자주적 확보 및 균형발전 촉진	- 과세자주권 강화시 오히려 수도권으로 돈과 권한 집중 문제발생 * (인구) 47:53, (법인세) 85:15 - 각 부처 지역발전 예산이 칸막이식, 중앙정부 주도적으로 운영	- 국세·지방세간 조정 및 지방세 체계 개편 - 지방세 세수확충 . 부동산 관련세(종합토지세, 재산세)의 개편 * 과표현실화(매년 3%p씩 인상), 과표체계 개선, 토지·건물 통합과표산정 등 . 지역개발세 대상세원 확대(관광세, 광고세 등) - 국가균형발전특별회계의 신설·운영
지방재정 운영의 자주성 확보	- 이전재원(교부금, 양여금, 보조금) 운영방식의 투명성·자율성 부족 - 지방재정운영에 대한 중앙정부의 과도한 통제 - 지방재정운영에 대한 사후적 평가관리 시스템이 매우 취약	- 이전재원 지원방식의 획기적 개선 . 교부세 배분방식의 단순·투명화, 특별교부금 축소, 증액교부금 폐지 등 . 국고보조금 정비 및 자주재원화 . 보조금·양여금의 포괄적 사용방안 강구 - 지방 예산, 지방채 발행, 정원·조직·조달업무 등 자율성 대폭 확대 - 지방재정평가단 구성·운영 등

자료: 정부혁신·지방분권위원회, 재정·세제전문위원회 (2003. 7)

이하에서는 이러한 우리나라 지방재정의 문제점을 자율과 책임이라는 지방분권화의 기본원리와 연계하여 그 구체적인 의미를 살펴본다.

2. 자율성의 측면

지방재정 운영의 자율성은 자치단체가 세입과 세출 등 제반 재정운영 활동에 있어 지역주민들의 선호에 따라 의사결정을 할 수 있도록 함으로써 주어진 자원으로부터 극대화된 효용을 끌어내도록 한다는 점에 그 중요성이 있다고 할 수 있다.

이러한 재정자율권과 관련하여 그 동안 제시되어온 문제점들은 앞의 <표 1>과 <표 2>에 요약된 바와 같이 지방예산 편성 및 운영 등 지방재정운영에 대한 중앙정부의 과도한 통제나 이전재원 운영방식의 투명성·자율성 부족과 같이 지역의 시각이 아닌 중앙정부의 시각에서 재정운영이 이루어지고 있다는 점으로 요약될 수 있을 것이다.

그런데 이러한 문제들이 발생하는 기본적인 이유는 물론 지방예산편성지침이나 기채승인권 등 재정운영에 대한 각종 제도적인 측면에서도 찾을 수 있겠지만, 보다 본질적으로는 열악한 지방재정에서 연유하는 것이라고 할 수 있다. 권한과 재원이 중앙에 집중되어 있으며, 지방세 수입으로 공무원의 인건비도 해결할 수 없는 자치단체가 60%를 넘어서는 현실에서 지방자치단체가 원하는 사업을 자율적으로 추진하기는 어렵다는 것이다.

최근 한 일간지는 「예산에 목마른 자치구」라는 제목의 기사에서 □자치구들은 예산편성 때만 되면 좀더 많은 예산확보를 위해 서울시의 눈치를 살펴야 하는 등 독립적 자치행정에 지장받고 있다□면서 □각종 사업예산을 서울시가 대부분 관리하고 있어 자치구가 할 수 있는 일은 별로 없고 낙후지역 자체 개발은 엄두도 못낸다. 자치구가 할 수 있는 사업을 과감하게 이양하고 이에 따른 사업비를 배정해줘야 행정 및 예산의 종속화를 다소나마 완화시킬 수 있다□는 한 구청공무원의 인터뷰 내용을 제시하고 있다(대한매일, 2003. 10. 1). 물론 이 기사의 내용은 자체의 적극적인 노력보다는 서울시에 의존하려는 자치구들의 성향을 보여주는 것이지만 동시에 열악한 재정환경을 잘 표현하고 있다고 할 수 있다.

<표 3>은 2002년도 최종예산기준 각급 지방자치단체의 세입구조를 보여주고 있다. 총계기준 전체 자치단체의 평균적인 세입구조는 지방세 30.7%, 세외수입 12.2% 등 자주재원 비율은 42.9%이며 지방교부세 등 의존재원 비율은 55.7%로 나타나고 있다. 자치단체별로 볼 때 이러한 세입구조는 큰 차이가 있음을 알 수 있는데, 특히 군 자치단체의 경우 지방세 6.6% 등 자주재원 비율은 17%에 불과한 것으로 나타나고 있다.

한편 자치단체의 자율권이라는 측면에서 볼 때 중요한 것은 자주재원의 개념보다는 지방교부세를 포함하는 일반재원의 개념이라고 할 수 있다. 지방교부세의 경우 그 사용용도에 제한을 두지 않기 때문에 지방의 자율적인 사업결정에 있어 자주재원과 차이가 없다고 할 수 있기 때문이다. 전체 자치단체 일반재원 비율 평균은 61.6%로 나타나고 있는데, 시도 본청의 63.3%에서 군의 50.1%까지 분포하고 있어 자주재원에 비해서 그 편차는 상당히 낮게 나타나고 있음을 알 수 있다.

<표 3> 각급 자치단체별 세입구조(2002년)1)

구분		합계	시도본청	시	군	자치구
금액	합계 지방세 세외수입 지방교부세 교부금2) 지방양여금 보조금 지방채	920,149 282,609 112,489 123,167 48,716 43,597 296,854 12,717	445,431 210,536 38,875 32,411 - 18,071 137,312 8,226	232,279 46,848 36,229 40,674 19,222 12,823 73,042 3,441	157,435 10,341 16,390 49,252 2,870 12,665 64,994 923	85,004 14,884 20,996 831 26,624 37 21,506 126
비중	합계 지방세 세외수입 지방교부세 교부금2) 지방양여금 보조금 지방채	100.0 30.7 12.2 13.4 5.3 4.7 32.3 1.4	100.0 47.3 8.7 7.3 - 4.1 30.8 1.8	100.0 20.2 15.6 17.5 8.3 5.5 31.4 1.5	100.0 6.6 10.4 31.3 1.8 8.0 41.3 0.6	100.0 17.5 24.7 1.0 31.3 0.0 25.3 0.1
	자주재원 의존재원	42.9 55.7	56.0 42.2	35.8 62.8	17.0 82.4	42.2 57.6
	일반재원	61.6	63.3	61.6	50.1	74.5

주 1) 일반회계 최종예산 총계기준임.

2) 자치구의 조정교부금과 시군의 재정보전금으로 지방교부세와 유사한 일반재원임.

자료: 행정자치부, 『지방자치단체 예산개요』, 2003.

세입구조에서 나타나는 또 다른 특징은 의존재원 중에서도 일반재원인 지방교부세보다는 특정재원이라고 할 수 있는 지방양여금이나 보조금의 비중이 크게 높다는 점이다.  자치단체 전체로는 보조금은 평균 32.2%로 나타나고 있는데 군 자치단체의 경우 그 비율은 41.3%이며, 전체 의존재원에서 점하는 특정재원의 비중은 약 60% 수준으로 높게 나타나고 있다.

<표 4>는 □90년대를 중심으로 지방자치단체의 전체적인 세입구조를 일반회계 순계기준으로 보여주고 있다. 전체 세입을 자주재원과 의존재원으로 구분하여 살펴보면, 지방자치가 도입된 초기에는 지방채를 포함한 자주재원의 비중이 1987년의 57.3% 수준에서 1992년에는 72.1%까지 큰 폭으로 증가하였으나, 그 이후에는 비교적 일정수준을 유지하다가 외환위기 이후에 크게 하락하여 2001년에는 64.1% 수준으로 나타나고 있다.

<표 4> 연도별 지방자치단체 일반회계 세입내역 (일반회계 순계 결산)1)
		합계	자체 재원계	지방세	세외수입	지방채	의존 재원계2)		지방 교부세	지방 양여금	보조금
금액	1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001	60,421 78,917 114,078 154,910 199,038 232,558 250,611 302,800 366,673 449,954 507,497 509,892 537,725 576,533 714,608	34,609 50,903 75,955 106,845 141,068 167,642 174,841 214,254 259,069 320,287 365,255 346,030 360,564 378,376 457,920	21,923 30,989 49,608 63,786 80,351 94,622 110,258 132,278 153,169 173,947 184,977 171,483 185,685 203,616 266,397	10,330 16,333 23,653 39,796 55,716 66,581 59,935 77,380 90,325 138,887 166,917 154,431 157,593 166,537 183,376	2,356 3,581 2,694 3,263 5,001 6,439 4,648 4,596 15,575 7,453 13,361 20,116 17,286 8,223 8,147	25,812 28,014 38,123 48,065 57,970 64,916 75,770 88,546 107,604 129,667 142,242 163,862 177,161 198,157 256,688		16,097 17,208 21,869 27,647 34,524 39,251 44,124 48,214 56,713 65,239 70,146 73,313 69,187 84,494 123,501	- - - - 5,570 12,306 14,211 16,961 18,701 25,744 28,764 28,795 29,061 37,134 46,281	9,715 10,806 16,254 20,418 17,876 13,359 17,435 23,371 32,190 38,684 43,332 61,754 78,913 76,529 86,906
비중	1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001	100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0	57.3 64.5 66.6 69.0 70.9 72.1 69.8 70.8 70.7 71.2 72.0 67.9 67.1 65.6 64.1	36.3 39.3 43.5 41.2 40.4 40.7 44.0 43.7 41.8 38.7 36.4 33.6 34.5 35.3 37.3	17.1 20.7 20.7 25.7 28.0 28.6 23.9 25.6 24.6 30.9 32.9 30.3 29.3 28.9 25.7	3.9 4.5 2.4 2.1 2.5 2.8 1.9 1.5 4.2 1.7 2.6 3.9 3.2 1.4 1.1	42.7 35.5 33.4 31.0 29.1 27.9 30.2 29.2 29.3 28.8 28.0 32.1 32.9 34.4 35.9	(37.6) (38.6) (42.6) (42.5) (40.4) (39.5) (41.8) (45.5) (47.3) (49.7) (50.7) (55.3) (60.9) (57.4) (51.9)	26.6 21.8 19.2 17.8 17.3 16.9 17.6 15.9 15.5 14.5 13.8 14.4 12.9 14.7 17.3	- - - - 2.8 5.3 5.7 5.6 5.1 5.7 5.7 5.6 5.4 6.4 6.5	16.1 13.7 14.2 13.2 9.0 5.7 7.0 7.7 8.8 8.6 8.5 12.1 14.7 13.3 12.2

주 1) 자료의 통일성을 기하기 위하여 지방양여금의 경우 지방양여금특별회계로 구분하던 내용도 포함하였으며, 지방채의 경우 1989년까지는 세외수입에 포함되었던 부분을 별도로 분리하였음

2) 괄호안은 의존재원중 특정재원(지방양여금+국고보조금)의 비중임

자료: 행정자치부, 『지방재정연감』, 각년도.

의존재원의 전체적인 변화는 물론 자주재원의 변화와 반대로 나타나게 되는데 표에서 보는 바와 같이 의존재원 내에서의 변화에 큰 특징이 있음을 알 수 있다. 즉 의존재원 중에서 특정한 용도에 지출이 한정되는 지방양여금과 보조금의 비중이 1987년에 37.6%이던 것이 90년대 초반에는 40∼42% 수준으로 증가하였으며, 1997년에는 50.7%, 그리고 외환위기 직후인 1999년에는 60.9%까지 크게 증가하고 있는 것이다. 의존재원중에서 중앙정부의 재정적 통제정도가 상대적으로 크다고 할 수 있는 특정재원형의 비중이 지방자치의 시행이 본격적으로 이루어지는 90년대 중반이후에 크게 증가하고 있는 것은 지방재정 운영의 자율성에 대한 저해요인이 된다는 점에서 의미있는 특징중의 하나라고 할 수 있다. 물론 외환위기에 따른 지방세수의 감소를 보전하기 위한 역할을 보조금이 담당하게 되었다는 측면도 있지만 이러한 과정을 통해서 지방재정 운영의 자율성이 저해된 결과가 나타나게 된 것이다.

결국 지방재정 운영의 자율성 확보라는 측면에서 현행의 지방세입구조를 평가한다면 일반재원 비율이 평균 약 62% 수준, 다시 말해서 보조금 등의 특정재원 비율이 약 37%에 이르고 있으며 이러한 특정재원의 비중은 특히 외환위기 이후 매우 급속히 증가하였다는 것으로 요약할 수 있다.

과연 이러한 일반재원의 규모가 적정한 것인지의 여부는 자치단체의 기능에 대한 엄밀한 분석을 토대로 판단될 수 있을 것이지만 이는 현실적으로 매우 어려운 작업이라고 할 수 있다. 현재 정부혁신지방분권위원회에서는 국고보조금 정비 T/F를 구성하여 국고보조금 사업을 지방으로 이양하고 그 재원은 일반재원인 지방교부세로 전환함으로써 실질적인 재정분권을 뒷받침하는 계획을 추진하는 등 국고보조금 정비를 중앙정부의 기능조정 및 지방이양을 위한 핵심수단으로 활용하고 있다.

일반재원 규모의 적정성과 연관되는 쟁점중의 하나는 지방재정을 확충하는 방안의 하나로서 지방교부세 법정교부율을 어느 수준으로 인상할 필요가 있는지에 대한 논란이라고 할 수 있다. 2003년 보통교부세 산정에서 계산된 지방자치단체의 기준재정부족액은 총 15조 4,896억원으로 이중 보통교부세로 11조 8,320억원을 교부하기 때문에 지방교부세의 지방재정부족액에 대한 보전율은 76.4%에 불과한 것으로 나타난다. 이러한 계산에 따르면 결국 지방자치단체가 제공하여야 할 기초적이고 필수적인 행정수요를 제공하는데 필요한 재정수요를 충족하기 위한 지방교부세의 법정교부율은 상당 수준 인상될 필요가 있다는 주장이 제기될 수 있는 것이다.

그러나 이에 대해서는 기준재정수요액은 절대적인 수치라기보다는 보통교부세 배분을 위해 자치단체간의 재정수요를 비교하는 상대적인 수치이며, 단위비용 등을 조정하면 기준재정수요액과 재정부족액 그리고 그 충족율은 얼마든지 달라질 수 있다는 반론이 제기되고 있다. 또한 기준재정수요액의 계산에서 가장 높은 비중을 점하는 인건비의 경우 표준정원에 대한 비용을 전부 반영하고 있는데, 사실상 표준정원의 전부가 기초적이고 필수적인 행정수요 제공에 필요한 인력이라고 할 수는 없기 때문에 기준재정수요액이 그만큼 과다책정되고 있다는 주장도 제기될 수 있는 것이다.

3. 책임성의 측면

지방재정의 책임성은 좁게는 자치단체의 재정관리측면에서 회계적으로 적합하고 합법적이며 투명하고 건전한 재정운영을 의미할 수도 있지만, 보다 본질적으로는 지방공공서비스를 소비하는 지역주민들로 하여금 그에 부합하는 재정부담을 하도록 함으로써 과연 그 부담에 걸맞는 서비스의 공급이 이루어지는지를 판단하게 하여 궁극적으로 적정한 자원배분이 이루어지도록 하는데서 그 의미를 찾을 수 있을 것이다. 공공서비스에 대한 대가로서의 재정부담은 원칙적으로 해당 서비스의 소비자인 지역주민들이 부담하는 지방세의 부담으로 나타나는 것이며 지방재정의 책임성을 확보하기 위해서는 조세가격으로서 지방세의 역할은 매우 중요한 것이라고 할 수 있다.

이러한 재정책임성의 확보라는 관점에서 볼 때 우리나라 지방재정의 큰 문제점은 지방세의 조세가격으로서의 역할이 극히 제한적이라는 것이다. 지방공공서비스에 대한 대가로서 지방세가 작용하기 위해서는 공공서비스의 변화, 즉 자치단체 지출의 변화가 해당 지역주민들의 지방세 부담의 변화로 나타나야 하는데 현행 우리나라의 지방재정시스템하에서 이러한 역할은 사실상 기대할 수 없는 것이다. 물론 대다수의 지방세목에 자치단체가 조례로서 그 세율을 자율적으로 변화시킬 수 있는 탄력세율이 설정되어 있지만 이를 활용하는 자치단체는 거의 없는 실정이다.

이와 같이 지방세의 가격기능이 거의 발휘되고 있지 않은 이유는 기본적으로 중앙에 의존적인 지방재정구조하에서의 의존재원 배분에 있어 투명성이 낮고 중앙정부의 재량성이 발휘될 수 있는 여지가 높기 때문이다. 다시 말해서 현행 우리나라의 지방재정시스템하에서는 추가적인 사업을 시행하거나 서비스를 공급하기 위해 추가적인 재원이 필요한 자치단체가 있을 경우 그 필요한 재원을 자기 지역주민에 대한 지방세를 인상하여 조달하기 보다는 특별교부세나 지방양여금, 국고보조금 등 중앙정부로부터 추가적인 재원을 획득하기 위하여 적극적인 노력을 기울이게 되는 것이다. 이들 재원의 배분은 사전적으로 정해진 배분공식에 따라서 이루어지기 보다는 중앙정부의 재량적인 판단에 의존하는 경우가 많기 때문에 그만큼 자치단체들의 그 지원획득을 위한 로비활동의 영향도 크다고 할 수 있다. 현실적으로 얼마만큼의 중앙정부 지원을 획득하였는가가 지역주민들에 의한 평가에 큰 영향을 미치게 되기 때문에 다음 선거를 의식하는 자치단체장이나 국회의원으로서는 보조금이나 양여금 등을 획득하는데 많은 노력을 기울일 수 밖에 없는 것이다.

이러한 중앙의존적인 지방재정구조는 사실상 대부분의 참여자들에 의해서 바람직한 것으로 평가될 개연성이 높다고 할 수 있다. 중앙정부 입장에서는 국고보조금 등의 배분과정을 통해서 담당조직 및 인력과 함께 지방자치단체에 대한 영향력을 확대할 수 있어 바람직한 것으로 평가된다. 지역주민들은 자신들의 부담이 아닌 중앙정부로부터의 지원에 의해서 지방공공서비스의 혜택을 받을 수 있는 것기 때문에 바람직한 것이며, 자치단체장의 입장에서는 주민들의 저항이 많은 지방세의 인상보다는 중앙정부의 지원을 획득하는 것이 더 쉬운 방법일 수 있는 것이다. 그러나 이와 같이 참여자들에 의해서 환영받는 시스템이 사회전체로는 비효율적인 자원배분이라는 결과를 야기하게 되는 것이다. 지방세의 조세가격 역할이 발휘되지 못하는 중앙의존적인 재정구조하에서 주민들은 자기가 소비하는 공공서비스의 가격을 중앙의 지원만큼 낮게 인식하게 되고 이는 지방공공서비스에 대하여 지속적으로 과도한 수요를 발생시키게 될 것이다.

III. 지방재정의 자율성과 책임성 제고를 위한 정책제언

1. 현재 추진되고 있는 주요 정책방안 및 쟁점

앞에서 언급한 바와 같이 현재 정부혁신지방분권위원회에서는 지방분권화 추진을 위한 로드맵을 마련하고 행정자치부와 재정경제부 등 각 부처들과 함께 이를 본격적으로 추진하는 과정에 있으며, 중앙정부의 권한을 이양하고 각종 규제를 완화함으로써 지방의 자율권을 확대하도록 하는 조치들이 이루어지고 있다. 예를 들어, 행정자치부는 지방분권화와 관련하여 부처 자체가 추진할 수 있는 보다 구체적인 실천방안들을 제시·추진하고 있는데, 행정자치부의 지방관련 업무·기능을 일제조사 분석하여 지방이양 대상 사무를 파악하고 이를 정비하기 위한 방안을 제시하고 있다. 전체 8개 분야 313개 단위업무 중에서 94개의 업무를 정비대상으로 선정하고 즉시처리과제(18개)와 연내정비 가능한 단기과제(29개), 그리고 2005년까지 단계적으로 추진하는 중기과제(47개) 등으로 구분하고 있다. 이들 중에서 지방재정과 지방세 분야의 과제를 살펴보면 다음 <표 5>와 같다.

<표 5> 행정자치부의 지방재정 관련 기능정비 계획

분야	정비과제
지방재정 분야	□ 지방자치단체예산편성기본지침(폐지/법/중기) □ 지방채 개별발행 승인(폐지/법/중기) □ 지방공기업 예산편성 공통지침(일부위임/법/중기) □ 지방공사·공단 사채발행 승인(위임/법/중기) □ 지방공사·공단 설립 운영지침(위임/계획/중기) □ 공영개발사업 공사채 승인 및 사후관리(일부위임/법/중기) □ 지역개발기금운용계획 승인(일부이양/법/중기) 등
지방세 분야	□ 지방세 감면조례 허가(폐지/법/중기) □ 건물 과세표준제도 개발 및 표준지침 시달 (일부이양/대통령령/중기) □ 토지(취득세) 과세표준제도 개발 및 표준지침 시달 (일부이양/대통령령/중기) □ 종합토지세 과세표준제도 개발 및 표준지침 시달 (일부이양/법/중기) 등

자료: 행정자치부 (2003b)

한편 <표 1>과 <표 2>에 요약된 지방분권추진 로드맵과 재정세제개혁 로드맵에 제시된 지방재정부문의 제반 개선방안들은 여러 분야의 매우 다양한 내용들을 포함하는 것이지만 대부분의 경우 자율과 책임이라는 지방분권화의 원칙을 실현하는 의미를 가지는 것이라고 할 수 있다.

우선 지방재정과 관련한 가장 큰 현안중의 하나는 지방의 열악한 재정기반을 확충함으로써 지방이 그 우선순위에 따라 자율적으로 사업을 추진할 수 있는 여지를 확보하기 위한 방안을 모색하는 것이라고 할 수 있다. 이와 관련해서는 지방교부세의 법정교부율을 인상하는 방안과 지방소비세 등 지방세원을 확충하는 방안 중에서 어느 것이 더 적절한 것인지에 대한 논의, 소위 일반재원주의와 자주재원주의에 대한 논의가 계속되고 있다고 할 수 있다.

일반재원주의와 자주재원주의간의 논란과 관련하여 우리가 보다 본질적으로 관심을 가져야 하는 것 중의 하나는 왜 우리가 지방세를 중심으로 하는 자주재원을 강조하는 것인가 하는 점이다. 자주재원이 강조되는 이유는 그것이 자율과 책임을 바탕으로 하는 지방자치의 메카니즘에 부합하기 때문이다. 다시 말해서 지방자치단체가 제공하는 지방공공서비스의 소비자인 지역주민들이 그에 대한 재원을 부담하도록 함으로써, 과연 그 부담에 걸맞는 서비스의 공급이 이루어지는지 또는 그 부담을 지불하고 해당 서비스를 소비할 것인지 등을 판단하게 되고, 조세가격으로서 이러한 부담수준을 조정할 수 있도록 함으로써 궁극적으로 자원배분의 효율성을 달성하고자 하는 것이다.

그러나 이러한 조세가격의 역할은 평균가격이 아닌 한계가격을 통해서 나타나게 될 것이다. 다시 말해서 중요한 것은 자치단체의 모든 재정지출을 지방세 등 자주재원으로 충당하는 것이라기보다는 추가적인 재정지출의 부담이 지방세로 이루어지는 것이 중요한 것이다. 이러한 관점에서 볼 때 지방공공서비스를 위한 재원조달에 있어 전국적으로 공통적인 기초적이고 필수적인 행정서비스를 제공하는데 필요한 재정수요는 표준세율등에 따른 각 자치단체의 표준적인 지방세 수입을 통해서 우선 조달하고 부족분을 지방교부세가 채워주는 역할을 수행하는 것이다. 전국적으로 통일된 기준에 따라 제공되어야 하는 이러한 서비스 제공에 필요한 재원조달은 반드시 자주재원일 필요는 없다고 할 수 있으며 오히려 이 때 중요한 것은 자치단체간 형평성의 문제라고 할 수 있다. 그리고 지방교부세 법정교부율의 인상문제는 어느 수준까지의 기초서비스를 각 자치단체가 제공하여야 하는가와 함께 중앙기능의 지방이양 등 여러 요인에 따라 달라진다고 할 수 있다.

한편 자치단체가 기초적인 수준 이상으로 제공하는 행정서비스나 새로운 사업에 필요한 재원에 대해서는 기본적으로 추가적인 지방세 수입을 통해서 조달하도록 할 필요가 있다. 다시 말해서 추가적인 사업에 소요되는 재원의 많은 부분은 지역주민들의 지방세 부담의 증가를 통해서 조달되도록 하며 그러한 지방세 부담의 증가가 가시적으로 나타날 수 있도록 하는 제도개선이 필요한 것이다.

국고보조금을 대폭 정비하여 관련 기능과 재원을 지방으로 이양하기 위한 작업도 구체적으로 추진되고 있다. 현재 중앙정부가 국고보조금을 통하여 수행하고 있는 사업중에서 명백히 지방사무인 경우, 중앙정부 기능조정과 연계하여 대상사무가 지방으로 이양되는 경우, 그리고 소액사업으로 국고보조의 실인이 낮은 경우 등에는 해당 국고보조금을 지방교부세 등 자주재원으로 전환함으로써 지방의 실질적인 자율권을 제고할 수 있는 것이다.

그러나 국고보조금 사업을 폐지하고 그 재원을 일반재원인 지방교부세로 전환하는 경우 나타날 수 있는 문제점도 지적되고 있다. 우선 국고보조금 사업은 많은 경우 국가적인 필요성은 인정되지만 지방에서의 우선순위가 낮은 사업을 대상으로 하는 경우가 많은데 지방교부세로 전환할 경우 과연 필요한 만큼의 사업이 진행될 수 있을 것인가 하는 의문이 제기된다. 또한 자치단체간 국고보조금 배분기준과 지방교부세 배분기준의 차이로 인하여 재원배분에 큰 차이가 발생할 경우 현실적으로 그것이 수용되는데 많은 어려움이 있을 것이라는 문제점도 지적되고 있다.

지방재정의 책임성을 확보하기 위한 여러 방안들도 제시되고 있는데 그 내용은 주로 재정관리의 측면에서 접근되고 있다고 할 수 있다. 지방재정분석 및 진단제도 등 재정운영의 사후적 평가를 강화하고, 투명한 재정운영성을 확보하기 위하여 복식부기제도의 도입, 재정출납관 독립성 강화, 지방채 발행시 신용평가제 도입 검토 등이 제시되고 있다.

한편 행정자치부는 2004년도 지방예산편성기본지침을 통해서 지방예산운영의 자율성과 책임성을 확보할 수 있도록 하는 제도들을 도입하고 있는데, <표 6>에 제시된 바와 같이 예산편성 과정에 주민들의 참여를 확대하고 편성결과를 공개함으로써 책임있는 지방재정 운영이 될 수 있도록 하고 있다.

<표 6> 2004년 지방예산편성기본지침의 주요 내용

구 분	내용
주민참여형 예산편성제도 도입	- 예산편성전 주요사업에 대하여 인터넷, 설문조사, 공청회, 단체간담회 등 의견수렴 절차를 이행 - 사업추진에 전문가의 자문 등이 필요한 경우 전문분야별로 외부전문가 참여 □ 자치단체의 우수사례를 확산보급, □참여형 예산편성제도□ 정착
예산편성결과 주민공개 확대	- 예산편성결과를 주민이 이해하기 쉽게 표준서식에 따라 작성 게시할 수 있게 표준재정공개모델 보급 - '04. 2월말까지 예산편성내용을 자치단체 홈페이지 등에 공개
기준경비의 자율화 및 탄력성 부여	- 공무원 일·숙직수당, 강사수당 기준 자율결정 - 시책추진업무추진비, 사회단체보조금 등의 편성에 탄력성 부여
부서별 예산편성 운영의 자율성 확대	- 시·도 공무원교육원 등에 대한 수입대체경비 예산편성제도 시범운영 - 부서별 예산편성방식(Top-down) 시범운영

2. 지방재정의 자율성과 책임성을 제고하기 위한 정책방안의 모색

위에서 살펴본 바와 같이 정부는 현재 핵심국정과제의 하나로서 지방분권화를 추진하기 위한 로드맵을 마련하고 세부과제별로 이를 추진하고 있다. 물론 이러한 추진과정에서 다양한 변화가 예상되지만 로드맵에서 제시하고 있는 과제들은 지방재정의 발전과 관련하여 그 동안 논의되어 왔던 내용들이 사실상 거의 망라된 것이라고 할 수 있다. 따라서 본고에서는 가급적 중복을 피하면서 자율과 책임이라는 지방분권화의 기본원칙을 바탕으로 하는 지방재정시스템의 골격을 논의하는데 초점을 두고자 한다.

앞에서도 언급된 것처럼 지방재정시스템에서 가장 중요한 것은 각 자치단체가 어떠한 지방공공서비스를 얼마만큼 제공할 것인가 등의 제반 의사결정이 주민들의 선호를 반영하여 자율적으로 이루어지도록 하면서도 그 결과에 대한 궁극적인 책임도  지역주민이 지도록 함으로써, 제반 결정에 있어 그 부담에 걸맞는 공공서비스인지를 고려하게 하도록 하여 가장 효율적인 자원배분이 이루어질 수 있도록 하여야 하는 것이다. 지방자치 또는 지방분권화는 단순히 중앙정부와 지방자치단체라는 정부간 또는 기관간의 기능이나 권한의 배분, 그리고 이들을 중심으로 하는 자율과 책임의 문제만이 아니라 지역주민을 중심으로 하는 논의가 더 중요하게 이루어져야 할 것이다.

1) 지방세의 가격역할을 제고하기 위한 개편방안

지방세의 가격역할이란 자치단체의 서비스 공급수준 등의 변화에 따른 지출수준의 변화가 지방세 부담수준의 변화로 연계됨으로써 해당 서비스를 소비하는 주민들이 그 부담을 인식하도록 하는 것이다.

지방자치단체의 지출변화가 지방세 부담의 변화로 나타날 수 있도록 하기 위해서는 우선 현행 지방세 및 예산 제도상의 개편이 필요할 것이다. 구체적으로는 세수규모가 크고 세수중에서 지역주민들이 부담하는 비중이 높은 일부 주요세목들의 세율수준이 매년 세출예산과 연계되어 결정될 수 있도록 하는 방안을 고려할 수 있을 것이다. 즉, 이들 세목의 지방세법상 세율은 그 상한만을 규정한 제한세율로 설정하고 그 구체적인 실행세율의 수준은 예산의회에서 세출예산의 결정과 연계하여 자치단체의 조례로 매년 조정할 수 있도록 하는 것이다. 이렇게 함으로써 지방자치단체의 세출규모의 증감에 따른 주민 부담수준의 변화가 보다 가시적으로 나타나게 되고 사업의 적정성에 대한 주민들의 관심이 높아질 수 있을 것이다.

물론 현행 지방세 제도내에도 많은 세목에 대해서 자치단체장이 조례가 정하는 바에 따라 세율을 달리 정할 수 있도록 하는 탄력세율 제도가 설정되어 있다. 그러나 선거를 의식하는 자치단체장의 입장에서는 중앙으로부터의 의존재원을 획득하기 위하여 노력하게 될 것이며, 탄력세율을 이용하여 추가적인 세수를 확보하게 될 유인은 현실적으로 거의 없다고 할 수 있다.  더욱 중요한 측면으로는 자기지역보다는 타지역주민에게 그 세부담이 많이 귀착되는 세목들에 대해서 탄력세율을 적용할 가능성이 높으며, 현실적으로도 그러한 경향들이 존재하고 있기 때문에 조세가격으로서의 지방세의 의미를 강화하는 역할을 수행하지 못하고 있는 것이다.

한편 이러한 개편을 위해서는 관련된 여러 제도들의 개편도 함께 이루어질 필요가 있을 것이다. 우선 국고보조금이나 특별교부세 등 이전재원의 배분이 투명하고 객관적인 기준에 따라 이루어지도록 함으로써 이러한 제도들이 지방자치단체의 재정의사결정에 미치는 왜곡효과를 줄이도록 해야 할 것이다. 지방자치단체가 희망하는 추가적인 재정지출의 재원을 자체부담의 증가가 아닌 중앙정부로부터의 이전재원을 통해서 조달할 수 있는 여지가 많으면 많을수록 이전재원에 의존하려는 자치단체의 행태가 강화될 것이며 조세가격으로서의 지방세의 역할은 그 만큼 축소될 수밖에 없는 것이다. 앞에서 언급한 바와 같이 현재 지방사무로서의 성격이 강한 사업에 대한 국고보조금의 많은 부분을 지방으로 이양하는 작업이 추진되고 있는 것은 이러한 점에 비추어 볼 때 긍정적인 효과를 나타낼 것으로 기대된다.

이 밖에도 사업의 확대에 필요한 추가재원과 지방세간의 연계성을 강화할 수 있기 위해서는 이전재원의 결정이 가급적 빨리, 가능하다면 자치단체의 예산결정 이전에 이루어지도록 하는 것도 필요할 것이다. 중앙으로부터의 이전재원 규모가 사전에 결정되어야 자체적으로 조달해야 하는 재원규모를 추정하고 채택여부를 판단할 수 있기 때문인데, 이를 위해서 지방자치단체의 예산주기를 중앙정부보다 2-3달 늦추도록 하는 것도 고려할 필요가 있을 것이다.

한편 지방세의 가격역할이 강화될 수 있기 위해서는 전체 재원중에서 지방세가 점하는 비중이 높아져야 한다는 필요성이 제기될 수 있다. 지방세 비중이 낮은 경우 비록 지출과의 연계가 이루어지더라도 조세가격으로서 충분한 역할을 수행할 수 없기 때문이다. 그러나 앞에서 논의한 바와 같이 조세가격으로서의 지방세의 역할과 관련하여 중요한 것은 이것이 평균적인 관점이라기보다는 한계적인 관점에서 연계되는 것이기 때문에, 반드시 전체 세입중에서 지방세가 점하는 비중 그 자체가 필수적인 조건이라고는 할 수 없을 것이다. 즉 지방자치단체가 제공하는 모든 공공서비스에 필요한 지출과 지방세의 부담을 연계하는 것이라기보다는 각 자치단체 또는 지역이 필수적이고 전국 공통적인 행정서비스 수준 이상으로 추진하는 사업에 필요한 재원과 지방세 부담을 연계하는 것이다. 공통적이고 필수적인 행정서비스는 국민들이 어느 지역에 거주하는가에 관계없이 일정수준으로 제공되어야 하며 그에 필요한 재원은 평균적이고 통상적인 조세부담을 통해서 확보되고 그 부족분에 대해서는 지방교부세 등을 통해서 중앙정부로부터 지원되어야 하는 것이다.

2) 재정정보의 공개와 주민들의 책임있는 참여확대

자율과 책임의 메카니즘이 잘 작용하기 위해서는 주민들이 세입과 세출의 재정운영에 대한 내용을 적절히 인식하고 그 결정과정에 책임있는 자세로 참여하는 것이 매우 중요하다고 할 수 있다. 육동일(2003)은 최근 한 신문칼럼에서 □여러 문제들 중에서 가장 심각한 문제는 지방자치에 대한 주민들의 무관심, 그리고 권리의식만 팽배한 채 책임의식이 결여된 주민들의 자치의식이다......지방지치는...그를 통해 지역주민의 일상적 삶에 미치는 변화를 주민들이 인식하고 자각할 때 비로소 지역사회에 뿌리내릴 수 있다. 그러나 아직도 그 의미와 변화를 주민들이 체감하고 있지 못한 실정이다.□고 말하고 있다.

앞에서 살펴본 바와 같이 행정자치부도 재정과정에 주민들의 참여를 활성화시키기 위한 노력을 기울이고 있는데, 주민참여형 예산편성제도를 도입하여 예산편성 전에 주요사업에 대하여 인터넷과 설문조사, 공청회, 단체간담회 등 의견수렴 절차를 거치도록 하였으며, 예산편성의 결과를 주민들이 이해하기 쉽게 공개하기 위하여 표준서식을 작성하는 등 표준재정공개모델을 보급하고 '04. 2월말까지 예산편성의 내용을 자치단체 홈페이지 등에 공개토록 하고 있다.

한편 주민들의 참여는 집단민원식의 참여라기보다는 건전한 자치의식을 지닌 시민으로서의 참여가 중요하다고 할 수 있다. 물론 이러한 건전한 시민의식의 발현은 오랜 지방자치의 경험과 사회전체의 성숙도, 그리고 교육 등 보다 장기적인 문제라고 할 수 있지만 제도적인 측면에서 이를 제고할 수 있도록 하는 방안도 모색되어야 할 것이다.

이를 위한 한 예로서 지방세의 납세와 투표권이 가급적 연계되도록 하는 방안을 고려할 수 있을 것이다. 지역주민으로서 주인의식을 가지고 지방자치에 참여할 수 있기 위해서는 해당지역의 지방세를 납부한다는 납세자 의식을 가지는 것이 매우 중요한 조건이라고 할 수 있다. 현행 지방세제는 기본적으로 물세(物稅) 위주로 되어 있기 때문에 투표권과 연계된 주거요건과 지방세 납부를 연결시키는 것은 매우 어려운 과제라고 보여진다. 또한 현재 특정세목이 국세인지 또는 지방세인지 등에 대한 인식도 미약한 현실에서 지방세의 납부를 주민의식과 연계하는 것은 너무 이론적이고 추상적이라는 비판도 제기될 수 있을 것이다. 그러나 향후의 세제개편에서는 가급적 주거와 지방세 납부를 연계시켜 나감으로써 책임있는 주민의식을 제고하는 것이 성숙한 지방자치의 발전을 위하여 필요한 과제로 보여진다.

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