재정분권과 중앙-지방간 기능 및 재원의 배분 방향

최병호(부산대학교 경제학과)

I. 서론

■ 지방분권과 관련된 최근 동향의 특징

- 지방자치제도 시행 이후 지난 10여년간 우리 사회는 많은 비용을 지불하면서 지방자치와 분권을 학습하는 기간을 가졌는데, 참여정부 출범과 함께 이제 지방분권은 국정운영의 기조이자 거스를 수 없는 시대적 과제로 등장함.

- 지방분권과 관련된 최근 움직임의 특징은 정치적 의미보다는 중앙집권적 국가운영이 가져온 여러 가지 문제점(불균형적 지역발전, 수도권과 비수도권간의 격차 등)을 시정하고자 하며, 특히 경제적인 측면에서 재정분권에 관심이 높다고 있다는 점임.

- 또한 자치단체와 시민단체를 중심으로 한 지방의 입장에서는 분권이란 □투쟁을 통해서 쟁취해야 하는 것□으로 파악하는 경향도 나타나고 있음.

- 나아가 그 어느 때보다 지방분권의 당위성이 강조되는 탓에 분권과 관련된 여러 가지 쟁점과 예상 문제점에 대해서는 상대적으로 관심이 소홀한 경향이 있다는 점도 지적할 수 있음.

) 재정분권과 관련된 대표적 쟁점으로는 재정분권과 동태적 효율성 또는 경제성장과의 관계(Bahl and Linn, 1992; Oates, 1993; Davoodi and Zou, 1998, Zhang and Zou, 1998; Ebel and Yilmez, 2002 등), 재정분권과 거시경제적 안정성간의 관계(Prud'humme, 1995; Hurther and Shah, 1996; Ter-Minassian, 1999; Fukusaku and de Mello, 1999; de Mello 2000 등), 개발도상국에서의 재정분권의 문제(Litvack, Ahmad and Bird, 1998 등), 재정분권과 부패가능성의 문제(Prud'humme, 1995; Tanzi, 1996; 2000 등), 재정분권 하에서의 지역간 및 개인간 형평성의 문제 등을 들 수 있다.

■ 재정분권의 의의

- 분권은 정치적 분권(Political decentralization), 행정적 분권(Administrative decentralization), 재정적 분권(Fiscal decentralization), 경제적 분권(Economic decentralization) 등으로 구분됨.

- 이 가운데 공적 기능의 책임을 민간부문으로 이전하는 것을 의미하며, 구체적으로는 민영화와 규제 철폐 등의 형태로 나타나는 경제적 분권은 가장 완성된 형태의 분권으로 간주됨(Litvack and Seddon, 1999).

- 즉 분권의 궁극적인 의의는 공적 기능에 관한 권한과 책임을 정부로부터 시장 또는 시장과 보다 가까운 조직으로 이전시킴으로써 공공 서비스를 제공하는데 있어서 시장기능을 이용한다는 데 있음.

- 이런 측면에서 재정분권은 시장에 보다 가까운 지방정부가 공공서비스의 공급을 담당하게 함으로써 배분상의 효율성을 높이는데 그 의의가 있음.

■ 분권과 정부간 재정관계의 중요성

- 재정분권의 성공여부는 정부간 재정관계를 어떻게 설계하느냐에 달려있음.

- 지출기능의 배분(expenditure assignment), 재정수입의 배분(revenue assignment), 정부간 재정이전(intergovernmental transfers/grants), 하위정부의 채무발행(subnational debt/borrowing)은 정부간 재정관계의 디자인에 있어서 4가지 근간임(Bird, 2000a).

- □누가 무엇을 과세할 것인가□라는 세원배분(tax assignment)의 문제와 함께 지출기능의 배분, 정부간 재정이전의 설계, 지방정부의 채무발행 능력, 그리고 이러한 문제들이 언급되는 제도적 틀(institutional framework) 등은 정부간 재정관계에서의 puzzle임(McLure, 2001).

- 정부간 재정관계의 설계의 기본 원칙은 국가의 정책목표를 가장 잘 달성하도록 설계하는 것인데, 그러한 목표에는 효율성, 투명성과 책임성뿐만 아니라 개인 및 지역간 형평성과 국가통합 및 안정성의 유지 등이 포함됨(Ebel and Yilmez, 2003).

- 따라서 그 원칙은 사실 상 대부분의 경제적 목표를 충실히 달성하도록 설계하는 것이 되므로, 그 만큼 중요하고도 어려운 문제임.

■ 분권과 정부간 재정관계에 관한 연구

- 많은 학자들이 이론적 측면에서뿐만 아니라 실증적으로도 많은 국가들을 대상으로 바람직한 재정관계에 대해 연구하였으나, 어떠한 경우에도 적용되는 최적 해(First-best solution)는 찾지 못하고 있음.

- 1990년대를 전후하여 우리나라를 비롯한 많은 개발도상국과 체제전환국이 재정분권화 작업에 착수하였으나 성공적인 사례는 그리 많지 않음.

- 이에 많은 학자들은 분권이 항상 최선은 아니라고 경고하면서 정부간 재정관계 설계의 중요성에 관해 언급함(Shah, 1994; Litvack and Seddon, 1999; Fukusaku and de Mello, 1999; Bird, 2000 등)

■ 우리나라에서 재정분권과 중앙-지방간 재정관계에 관한 논의

- 우리나라에서 중앙-지방간 재정관계에 관한 논의는 1990년대 초 지방자치제도의 출범을 전후하여 본격적으로 촉발되었으며, 이 문제와 관련하여 지난 10여년간 수많은 연구와 그에 따른 정책제안들이 제시되었으나 실제적으로 반영된 사항은 상당히 제한적임.

) 세입 측면에서 주요 변화는 지역개발세 도입(1992), 지방교부세 법정률 인상(2000년), 주행세신설(2000년), 지방세분 교육세의 지방세화(2001년), 지방양여금 재원의 변화, 경주마권세를 레져세로 확대개편(2002년) 등을 들 수 있음.

- 그 이유로는 앞서 지적한 바와 같이 최선의 해를 찾기가 어렵다는 문제도 있지만, 제도의 현실화를 위해서는 정치적 과정을 거쳐야만 한다는 제약이 존재하기 때문에 결국 중앙과 지방간 그리고 유관 중앙부처간 타협의 산물일 수밖에 없었기 때문이었던 것으로 보임.

- 참여정부의 출범을 전후하여 지방분권이 국가적 정책과제로 부각되면서 이 문제와 관련된 논의는 새로운 라운드로 돌입하고 있음.

- 지방분권을 □투쟁을 통해서 쟁취해야 하는 것□으로 파악하는 경향은 지방의 입장에서는 지방분권이란 매우 절실한 과제이며, 그간의 경험이 말해주듯이 무성한 논의만으로는 지방분권이 자리 잡을 수 없다는 인식이 바탕이 되고 있는 것으로 보임.

- 따라서 이 문제에 관하여 중앙과 지방자치단체가 대체로 동의하는 기본적인 추진방향과 단계별 및 시기별 세부 시행시책이 조속히 마련되어야만 중앙과 지방간, 그리고 국가전체적인 소모적 갈등을 최소화 할 수 있음.

■ 지방(재정)분권 추진의 현재 상태와 과제

- 이론적으로는 재정분권은 하나의 시스템으로 인식되어야 하며(Bahl, 1999 등) 중앙-지방간 재정관계를 최선의 상태로 재구축하는 것을 지향해야 하지만, 현실적으로 모든 나라에 적용되는 최적의 해는 없으며, 결과적으로는 정치적 과정의 산물임을 인식할 필요가 있음.

- 현재 지방재정의 확충과 함께 배분 상의 효율성을 확보할 수 있는 방향으로 재정분권을 추진해야 한다는 점에 대해서는 정치권과 학계, 그리고 중앙과 지방간 대체적인 합의가 도출되고 있으며, 구체적으로 일부 국세의 지방세 이양, 재정조정제도의 개편 등에 관해서도 논란은 있으나 그 기본 방향에 대해서 의견차가 좁아지고 있는 것으로 보임.

- 따라서 이 글에서는 재정분권에 관한 이론에 의존하기 보다는 재정분권의 현황과 실행가능성을 염두에 두고 첫째, 재정분권에 따른 정부간 재정관계 설계에 관한 기본적 접근방법과 추진방향에 대해 정리하고, 둘째, 선행 논의들을 중심으로 정부간 재정관계에 관한 각 이슈들을 중심으로 논의를 전개하고자 함.

II. 재정분권의 현황과 정부간 재정관계 설계의 기본 틀

1. 재정분권의 수준과 과제

■ 기능배분의 문제

- 중앙과 지방의 재정지출 책임의 배분에 관하여 자원배분기능은 지방이, 그리고 소득분배와 경제성장 및 안정화기능은 중앙이 담당해야 한다는 것이 Musgrave 이후 전통적인 견해임.

- 최근 들어서는 정부의 기능을 유형별로 구분하여 어떤 기능은 어떤 수준의 정부가 담당하는 것이 바람직한가를 구체적으로 예시한 연구도 있음(Shah, 1994; 1998 등).

- 우리나라의 경우 중앙-지방간 기능배분의 기본 틀은 중앙집권적 체제 하에서 형성되었는데, 지방자치제로의 전환과 함께 지방이 담당해야 할 기능이 확인되고 점진적 이양이 추진되어 왔으나 아직까지 중앙기능의 지방이양은 미비한 수준이라는 것이 일반적인 평가임.

- 따라서 기능이양에 관해서는 중앙이 담당하는 기능 가운데 지방 이양이 적합한 기능이 아직 다수 존재한다고 볼 수 있음.

■ 재원배분의 문제

- 재원배분은 세원의 배분과 이전재원의 규모 및 배분방식으로 나눌 수 있는데, 특히 세원배분에 있어서는 다른 많은 나라와 마찬가지로 풍부한 세원과 높은 신장성을 특징으로 하는 세목은 주로 국세로 편성되어 있는 반면 지방세는 비교적 안정적이긴 하나 세원이 빈약한 재산과세위주로 편성되어 있음.

- 이 문제에 관련된 대부분의 선행연구에서는 우리나라의 지방재정 규모는 지방이 담당하는 기능에 비해 부족하다는 견해를 가지고 있음.

- 현행 지방세 체계 내에서는 (탄력세율을 적용하더라도) 지방세입 확충에는 한계가 있다; 지방재정이 총재정에서 차지하는 비중이 정체 내지 축소되고 있다; 기능이양은 있으되 재원의 이양은 없다; 지방교부세를 통한 재정부족액 충족률이 80% 정도에 불과하다; 자치단체의 재정지출 중 자체투자사업비의 비율은 20% 미만에 머무르고 있다; 지방세 수입으로 인건비조차 해결하지 못하는 자치단체가 전체의 절반이 넘는다 등의 현상이 그 근거가 됨.

- 이런 점들을 고려할 때, 현재의 기능배분 하에서, 그리고 중앙 기능의 추가적인 이양이 진행될 경우 각각 현재보다는 많은 재원이 지방으로 배분되는 것이 필요하다고 볼 수 있음.

) 지방재정이 부족하다는 판단은 지방자치단체가 추가적인 재정수요를 지방세의 증가를 통해 해소하고자 하는 노력을 전혀 하지 않고 있기 때문이라는 지적도 가능하다. 그러나 여기에서 언급된 지방의 재정상황에 관한 현상들로 미루어 볼 때, 현재의 세원배분으로는 많은 지방자치단체는 주어진 과세자주권을 활용하여 자체적인 지방세 수입을 증가시키더라도 재원 부족이라는 굴레를 벗어나기는 힘들 것으로 판단된다.

■ 재정책임성의 문제

- 지역간 선호와 비용의 차이가 존재하는 한 공공부문의 행위는 분권화된 형태로 수행될 수 있다면 배분상의 효율성이 증진될 수 있다는 것이 재정분권의 근거임.

) 이에 관한 구체적인 내용은 Bird(1993)의 지방재정의 편익모형(The benefit model of local finance)에 잘 요약되어 있음.

- 지방정부의 경제적 책무는 주민들에게 그들이 지불할 용의가 있는 공공서비스를 공급하는 것인데, 이 때 지방정부는 주민들의 비용부담행위에 대해 책임을 져야함.

- 달리 말하면 책임성을 확보하기 위하여 지방정부는 공공서비스 공급에 필요한 재원을 기본적으로 수혜자인 주민들의 부담으로 조달해야 함.

- 만약 주민들의 한계비용이 없더라도 추가적인 공공서비스가 공급될 수 있다면 지방정부의 재정책임성은 그 만큼 희박해지며, 그 결과 배분상의 효율성은 확보될 수 없음.

- 이와 같은 의미의 재정책임성과 함께 지방정부는 재정적 규율(fiscal discipline)을 지킬 의무가 있는데, 이를 위해서는 자체적인 통제시스템을 갖추는 동시에 중앙으로부터 적절한 통제(monitoring)가 필요함.

- 우리나라의 경우에는 지방세가 가격기능을 거의 담당하지 못하며, 자치단체는 증가된 재정수요를 추가적인 이전재원의 확보를 통해 해결하고자 하는 경향이 일반적이므로 자치단체의 재정책임성은 매우 낮다는 것이 일반적인 평가임.

) 재정분권화와 관련된 자치단체의 재정적 책임성을 강조하는 최근 연구들로는 김정훈(1999), 임성일(1999), 안종석(2000), 국중호(2002), 이영희(2003), 원윤희(2003), 조기현□서정섭(2003) 등이 있다. 이러한 연구들에서는 지방공공재의 공급에 대한 비용부담 차원에서의 주민들의 책임성, 혹은 지방자치단체의 한계적 지출이 자체적인 한계비용과 일치하는가 라는 측면에서 재정적 책임성 여부를 살펴보거나 재정책임성을 확보하기 위한 지방재정제도 개편의 대안을 제시하고 있는데, 모든 연구들이 우리나라 자치단체의 재정책임성에 관해서는 매우 회의적인 견해를 보이고 있다.

- 이와 같이 낮은 재정책임성과 직간접적인 연관 하에 지방자치단체의 재정행위에 대한 중앙정부의 개입 수준은 상당히 높다고 지적됨.

■ 재정분권화의 과제

- 이상에서 살펴보았듯이 기능배분과 재원배분의 측면, 그리고 재정적 책임성에 있어서 각각 우리나라의 재정분권 수준은 상당히 낮은 상태에 있는 것으로 평가됨.

- [그림 2]를 통해서 살펴보면, 우리나라의 재정분권 수준은 현재 A점에 머무르고 있는 것으로 볼 수 있음.

- 바람직한 재정분권을 위해서는 책임성만의 증대(A■D), 지출책임만의 분권화(A■B), 재원만의 분권화(A■C)는 곤란함.

- 지출책임과 재원의 분권화와 함께 재정적 책임성의 확보가 가능할 경우(A■E)에만 재정분권은 배분적 효율성의 증진이라는 본래 목적을 달성할 수 있을 것임.

- 단기적으로는 실천가능성을 염두에 두고, 중장기적으로는 분권화의 논리와 이상(자율과 책임)에 적합한 방향으로 대안을 모색하는 시기적인 접근이 필요함.

[그림 1] 재정분권의 과제

2. 정부간 재정관계 설계에 관한 접근의 틀

■ 기능배분의 문제:

- 어떤 기능을 정부(공적 기관)가 담당해야 하는가? ■ 민영화 대상 기능의 선정

- 어떤 기능을 지방정부가 담당해야 하는가? ■ 공공서비스에 관한 지출책임의 배분

- 중복□유사 기능의 통폐합을 통한 정부 기능의 정리

■ 재원배분의 문제:

■ 세원배분의 문제:

- 현재의 기능배분에서 또는 기능이양을 전제로 했을 때, 지방재정은 얼마나 부족한가?

- 국세 가운데 지방세로 이전할 수 있는 조세는 무엇인가?

- 지방세 가운데 국세로 이전하는 것이 바람직한 조세는 무엇인가?

- 지방정부의 책임성(accountability)을 어떻게 증진시킬 수 있는가?

■ 재정이전제도의 설계

- 일반재원인가 특정재원인가?

- 일반재원의 배분방식은 어떻게 설계되어야 하는가?

- 특정재원은 어떤 용도에 어떻게 배분되어야 하는가?

- 재정이전에 의한 자치단체의 인센티브 문제는 어떻게 해결해야 하는가?

■ 지방정부의 재정적 규칙에 관련된 사항

■ 자치단체의 지방채 발행권은 어떤 수준에서 통제되어야 하는가?

■ 자치단체의 재정행위에 대한 자율권과 중앙정부의 감독(monitoring)은 어떤 수준이 적당한가?

[그림 2] 정부간 재정관계 정립에 관한 접근의 틀

III. 바람직한 정부간 재정관계 설정의 기본방향과 과제

1. 기능의 배분

■ 명확한 기능배분의 필요성

- 많은 학자들은 기능(지출책임)의 배분에 관하여 가능하면 엄격한 기준에 의해 중앙-지방간의 역할 분담이 뚜렷하게 규정되어야한다고 밝히고 있음(Shah, 1994; Litvack and Seddon, 2000; Ebel and Yilmaz, 2003 등).

- 이는 기능배분이 재원의 배분과 직결되는 문제이기 때문이기도 하지만, 지방정부의 책임성과도 밀접한 관계가 있기 때문임.

- 즉 중앙과 지방의 기능이 명확하게 구분되어 있어야만 지방정부의 역할에 관하여 주민들이 잘 이해할 수 있으며, 자신들이 납부하는 지방세와 공공서비스로부터의 혜택이 연계된다는 것을 인식할 수 있고 이를 통해 비로소 지방세의 가격기능이 작동할 수 있기 때문임.

■ 민영화 대상 사업의 시장 이양

- 공공서비스 공급에서의 시장기능의 이용이라는 분권의 의의를 상기한다면 중앙과 지방간 기능배분에 앞서 우선 중앙과 지방이 제공하는 공공서비스 가운데 민영화가 필요한  부분은 가능하다면 민영화의 단계를 조속히 밟아나가는 것이 필요함.

) 이와 관련하여 재정분권의 성과에 대해 회의적인 견해를 취하는 대표적인 학자인 Tanzi(2000)는 분권의 정당성에 관한 몇 가지 의문을 제기하면서 □분권을 주장한다면 많은 공공부문의 행위들에 있어서 민영화는 분권에 대한 대안으로 고려되어야 하는데, 민영화의 과정이 광범위할수록 분권의 정당성은 줄어든다□라고 지적하고 있다.

- 이를 통하여 서비스 공급 상의 효율성을 증진시킴은 물론 기능재배분과 그에 따른 재원의 지방이양이 가져올 국가 및 지방재정의 압박을 다소간 해소할 필요가 있음.

■ 중앙-지방간 기능배분

- 중앙과 지방간의 기능배분에 관해서는 이론적 기준에 충실하고 지방자치 선진국 경험을 참고로 하되 역사적□정치적□규범적인 차원에서 형성된 현재의 기능배분 상황을 무시할 수 없으므로 전면적인 재검토 보다는 단계적인 추진이 필요할 것으로 판단됨.

) EU의 경우에는 각 국가는 개별적인 주권을 보유하고 필요한 기능을 담당하며 초국가적 기관인 EU는 개별 국가가 독자적으로 수행할 수 없는 기능만을 수행한다는 보충성의 원칙(principle of subsidiarity)이 EU와 회원국들간의 기능배분에 관한 기준이 되고 있다. 이러한 경우에서와 같이 새로운 수준의 정부가 탄생했을 경우에는 그 수준에 맞게 일부 기능을 배정하는 작업이 비교적 수월할 수 있으나 다양한 배경 하에서 역사적으로 기능배분이 이루어져 왔을 경우에는 재배분 작업은 매우 곤란하다.

- 단기적으로는 기 확정된 지방이양대상 중앙사무의 조속한 지방이양이 필요함.

) 지방이양추진위원회에서 발굴한 3,622개의 이양 대상 단위사무 가운데 다수의 사무가 지방으로 이양되지 못하고 있으며, 1999~2002년 기간 중에는 총 779건의 중앙사무가 지방으로 이양되기로 확정되었지만 실제 이양된 사무는 불과 227건이다.

- 아울러 현재 중앙정부가 담당하고 있는 교육과 자치경찰(교통, 방범 등) 등 이른바 공적으로 공급되는 사적재(publicly provided private good)로 분류되는 공공서비스는 집권적으로 공급될 근거가 약하므로 조속히 지방으로 이양될 필요가 있음.

) 교육 및 경찰 부문의 공공서비스에 관한 최근 논의는 Kim(2003) 참조.

2. 재원의 배분

■ 기능배분과 재원배분의 연계

- 기능배분을 재원배분과 대응시키는 작업은 그 필요성에도 불구하고 근본적인 문제가 있으며, 현실적으로 불가능함.

- 이런 점을 인식하여 최근 연구에서는 보통교부세 산정에 있어서 재정부족액 충족률의 상향조정과 자치단체의 자체투자사업비 부족액 등을 기준으로 현재의 재정부족액을 산정(조기현□서정섭, 2003; 박정수, 2003) 하는 등 대안을 모색하고 있으나 그 방법론은 논란의 소지가 있음.

) 나아가 자치경찰 및 교육기능의 지방이양과 중앙행정기관 및 특별지방행정기관의 지방이양에 따라 발생할 추가작인 지방재정 소요액을 추정하고 있다

- 여기서는 구체적인 금액을 추정하기 보다는 현재의 기능배분 하에서 지방재정이 부족하다는 일반화된 판단을 바탕으로 재원배분 문제에 접근하고자 함.

- 다음으로는 향후 기능재배분을 전제로 했을 때는 지방재정이 얼마나 더 확충되어야 하는지를 판단해야 해야 하는데, 기능재배분의 경우 지방으로 이양되는 기능에 따라 그 업무량을 바탕으로 필요재원이 상대적으로 쉽게 산출될 수 있을 것임.

■ 지방세와 이전재원의 선택

- 많은 학자들은 성공적인 재정분권을 위해서는 □지방세 중심의 지방재정 구조□와 □지방세의 가격기능□이 필수불가결한 조건임을 역설하고 있음(Oates, 1993; Bird, 1993 등).

- 이러한 두 가지 조건은 동시에 충족되어야 하는데, 즉 공공서비스로부터의 편익에 대한 가격의 역할을 하는 지방세가 지방재정의 근간이 될 때 배분 상의 효율성이 증진될 수 있다는 것임.

- 지방자치제 실시 이후 지방재정에서 이전재원은 지방세 못지않게 중요한 역할을 해왔으며, 특히 근년에는 이전재원이 지방세보다 중요한 역할을 하고 있음으로 미루어볼 때, 국세의 지방세 이양을 통하여 지방세 중심의 지방재정 구조를 정착시켜나가는 것이 당연한 듯 보임.

) 2003년 예산을 기준으로 지방세와 이전재원은 각각 288,165억원과 294,660억원임.

- 그러나 지방세가 가격기능을 담당하지 못한다면 지방세 중심의 지방재정구조가 정착되더라도 추가적인 재정수요에 대하여 자치단체는 다시 이전재원의 추가적 확보를 먼저 고려할 가능성이 높다는 문제가 해결되지 않음.

- 또한 단기적으로 지방재정 확충에서는 현재의 기능배분 상태에서 부족한 지방재정을 보완해주고자 하는 것이므로, 형평성의 문제를 반드시 고려할 필요가 있음.

- 이렇게 볼 때, 지방재정의 확충에는 동의하나 충분한 준비가 되지 않은 상태에서는 당분간 국세의 지방세 이양은 현재 논의가 진행 중인 지방소비세의 신설로 국한하고 이전재원의 확충을 중심으로 지방재정 부족분을 보완하는 것이 바람직할 것으로 보임.

- 향후 지방세의 구조조정(지방세 구조 및 부과체계의 개선, 국세와 지방세의 세목교환, 과세자주권 활용의 유도 등을 포함)의 절차가 원활하게 진행됨으로써 점진적으로 지방세 중심의 구조로 나아가는 것이 바람직할 것으로 판단됨.

[그림 3] 재원 재배분의 절차

3. 재원배분의 방향

가. 국세의 지방세 이양 및 세목 조정 등

■ 국세의 지방세 이양

- 여러 국가에서 발견되듯이 우리나라에서도 가장 생산적인 조세는 국세로 편성되어 있어 지방자치단체는 이전재원에 과도하게 의존할 수밖에 없으며 이는 결과적으로 자치단체의 책임성 없는 행위에 대한 한 가지 원인을 제공함(Bird, 2000a).

- 따라서 국세 가운데 일부를 지방으로 이양하는 것은 비단 지방재정의 확충 측면에서뿐만 아니라 책임성을 강화시키기 위한 준비라는 측면에서도 필요함(그러나 지방재정의 확충은 재정책임성 강화의 필요조건이지 충분조건은 아님).

- 현재 가장 유력한 안은 부가가치세의 일정 부분을 이용한 지방소비세의 도입인데, 이는 최선의 선택은 아니나 풍부한 세원, 지역간 세원 배분의 상대적 형평성, 그리고 다소간의 응익성 등이 장점으로 부각됨.

) 이에 관한 최근 연구로는 이상용□라휘문(2003), 박정수(2003), 임성일(2003) 둥 참조.

- 아직까지 배분방식에 관해서는 명확한 결론은 도출되지 않았으나, 지역간 형평성을 고려하여 지방교부세와 배분방식을 유사하게 운영하자는 안과 독립적인 지방소비세를 운영하자는 안 등의 두 안이 제시되고 있음.

- 단기적으로 국세의 지방세 이양을 통해 부족한 지방재정을 보완하자는 측면에 무게를 둔다면 가장 중요한 판단기준은 지방소비세의 도입으로 지역간 세수 불균형이 적어도 도입 이전보다 심화되지는 않아야 한다는 점임.

) 부가가치세는 그 특성 상 지역간 세수 격차가 매우 심한데, 2001년의 경우 서울□경기지역에 전체 세수의 약 64%가 집중되었으며, 광역시를 포함할 경우 그 비중은 약 88%로 늘어난다(행정자치부).

- 따라서 지방소비세는 부가가치세에 세원공유(tax sharing)의 형태로 부과하되, 그 가운데 일정률은 나머지는 인구 등을 기준으로 형평성을 고려한 배분방식이 바람직할 듯함.

- 또한 기초자치단체에 대해서는 시도에 배분된 몫의 일정 부분을 조정교부금(자치구)과 재정보전금(시□군)의 배분 방식과 유사한 방식으로 재배분하는 것이 형평성의 차원에서 바람직할 것임.

- 중장기적으로 기능의 재배분과 함께 지방재정의 추가적 확충이 요구되고, 또 일부 지방세의 국세이양이 진행된다면 현재 논의되는 지방이양대상 국세 중 부가가치세의 일정율로 정해진 지방소비세의 비율을 상향조정하거나 지방소득세를 신설하는 방안 가운데 재정책임성 제고에 보다 효과적인 방안을 선택할 필요가 있음.

) Bird(1993)는 지방공공서비스의 수요가 소득탄력적이라면 소득관련 과세를 지방세로 고려할 수 있으며, 지방공공서비스의 소비가 일반 소비와 밀접하게 연관되어 있다면 소비세도 지방세로 적절하다고 주장한다.

■ 국세와 지방세간의 세목 조정 등

- 지방재정의 확충이라는 측면에서 일방적으로 국세의 지방세 이양을 추구하기 보다는 세제조정의 과정에서 일부 지방세의 국세 이양도 중장기적으로 검토되어야할 과제임.

- 유력한 대상으로는 레져세(원윤희, 2003; 임성일, 2003), 등록세(임성일, 2003; 이상용□라휘문, 2003) 등이 거론되고 있는데, 레져세의 경우에는 지역간 세수 불균형이 심각하며 사행행위에 대해 지방세를 부과하기 보다는 특별소비세(국세)를 부과하는 것이 옳다는 점이 지적되며, 등록세의 경우에는 등기 또는 등록에 관한 국가의 인정을 받는 행위에 대한 과세이므로 국세로 과세하는 것이 옳다는 점이 지적됨.

- 등록세의 경우는 취득세와 함께 지방세의 근간이 되고 있다는 점, 보유과세의 강화와 맞물려 개편이 필요하다는 점, 특별□광역시에서는 자치구 재원조정교부금의 재원이 되고 있다는 점 등을 고려할 때, 중장기적인 시각에서 접근할 필요가 있음.

- 한편 세수의 불균형이라는 측면에서 지역개발세의 개편도 필요함. 현재 지하수, 발전용수, 지하자원, 컨테이너 등의 4개 세원에 대해 과세하는 지역개발세는 세수의 지역간 불균형이 매우 심하고 탄력세율의 적용을 통한 조세수출이 발생하는 대표적인 세목임.

) 지역개발세의 경우 징수액 기준 상위 3개 지역이 차지하는 비중이 매년 전체 지역개발세 수입의 90%를 상회하고 있다.

- 또한 부과대상 세원이 없는 자치단체에서는 새로운 세원을 지역개발세의 과세대상으로 추가하거나 지역개발세와 유사한 의미에서 지역의 부존자원을 과세대상으로 삼는 지방세의 신설을 지속적으로 주장하는 등 논란이 계속됨.

) 예를 들어 인천시는 벌크화물에 대한 지역개발세 부과, 경기도 의왕시는 내륙 컨체이너에 대한 지역개발세 부과, 강원도와 충북, 제주도 등은 관광세 도입, 부산과 전남 및 경북에서는 원자력발전에 대한 지역개발세 도입 등을 오래전부터 주장하고 있다.

- 전체 지역개발세 수입의 80% 이상을 차지하는 부산의 컨테이너세가 2006년에 징수 만료되는 시기를 계기로 각 지방자치단체에서 요구하는 지역특성에 적합한 세원을 지역개발세 부과 대상에 추가하되, 세원의 지역간 형평성을 고려하여 결정할 필요가 있음.

나. 지방교부세의 문제

■ 보통교부세 배분방식의 개선

- 보통교부세는 자치단체의 재원보전과 재정형평화를 목적으로 하는 일반보조금으로서 사실 상 가장 중요한 역할을 담당하는 이전재원이며, 향후 재정분권의 진전과 관련하여 그 역할이 강화될 것으로 전망됨.

- 이와 같은 의미를 부여할 때는 보통교부세가 그 본연의 역할(재정보전과 재정형평화)을 충실히 할 수 있어야 하며, 일반재원으로서 그 배분 방식이 객관적이고 공정해야 한다는 전제조건이 충족되어야 함.

- 보통교부세의 배분 방식에서 기준재정수요액과 기준재정수입액을 동시에 고려하는 현 체제를 계속 유지하는 한 정확성, 객관성 및 공정성의 측면에서 논란의 대상이 되고 있는 기준재정수요액의 산정방식을 대폭 개선할 필요가 있음.

) 최근 연구들은 기준재정수요액과 기준재정수입액을 동시에 고려하는 현 체제를 유지하는 것이 바람직하다는 견해를 취하고 있음(김정훈, 2001; 임성일, 2003 등)

- 이 때 공공서비스의 공급비용을 가능하면 정확히 반영하는 방식을 고안하는 것도 중요하지만 자치단체의 영향력이 작용할 수 있는 변수나 배분상의 자의성이 작용함으로써 자치단체의 인센티브를 왜곡할 가능성이 있는 변수의 역할을 최소화해야 함.

■ 법정율의 상향 조정

- 단기적으로 이전재원의 확충을 통한 지방재정 부족의 해소를 추구함에 있어서 가장 유력한 방안은 지방교부세의 법정률을 인상하는 방안임.

- 그 근거는 보통교부세의 재정부족액 충족률이 80% 미만이기 때문에 보다 완전한 재정수요와 재정수입간의 격차 조정(gap-filling)을 위해서는 지방교부세의 규모가 증가해야 한다는 점임.

- 또한 평균적으로 기준재정수요액의 실제 세출액 반영비율이 50% 미만이인 반면 기준재정수입액 산정 상의 기준세율은 80%라는 점으로 미루어 볼 때 보통교부세 산정 상의 자치단체의 재정부족액은 실제보다 과소평가되고 있으며, 따라서 실질적인 재정부족액 충족률은 훨씬 낮을 것으로 판단됨.

) 전체 자치단체의 평균 세출대비 기준재정수요액은 1999~2001년 기간 동안 각각 48.14%, 45.78% 및 44.71%로 나타났다. (행정자치부, 보통교부세 산정내역 각년도 및 지방재정연감 각년도, 일반회계 기준). 또한 자치단체 유형별로도 세출대비 기준재정수요액은 상당한 편차가 있는 것으로 나타났다.

- 이와 같은 문제를 해결하기 위하여 법정률 인상을 통한 지방교부세 재원의 확충이 유력한 대안으로 부각되고 있음(원윤희, 2003; 조기현□서정섭, 2003 등).

) 조기현□서정섭(2003)은 2002년을 기준으로 76.4%에 머무르는 재정부족액 충족률을 90%까지 인상하는 경우 약 2조 7,680억원의 추가적 재원이 발생한다고 본다.

- 재정부족액 충족률을 얼마나 높여야 하는가는 합의된 바가 없으나, 모든 자치단체의 부족한 재정부족액을 전액 교부세로 보전시켜주는 것 또한 자치단체의 인센티브(세원확대 노력 및 지출절감 노력 등) 문제를 발생시킬 소지가 있으며, 지역간 선호와 비용의 차이를 무시하는 조치임.

) 예를 들어, 서울특별시의 경우 자치구의 세수노력이 광역시 자치구에 비해 대체로 낮은데, 여기에는 여러 가지 이유가 있겠지만 재정부족액 충족도가 100%를 넘는다는 점과 무관하지 않는 것으로 추측할 수 있다. 서울특별시의 경우 6개 광역시와는 달리 조정교부금의 재원 규모가 자치구 재정부족액의 합계보다 훨씬 커서 재정부족액의 100%를 보전해 준 이후 다시 일정한 기준에 따라 가산교부를 해주고 있다. 1997∼2000년 기간 동안 지방세 평균징수율은 서울특별시 자치구는 86.88%임에 비해 6개 광역시는 87.07%로 다소 높았던 것으로 나타났다. 서울특별시 자치구의 종합토지세 과표현실화율은 각 년도에 있어서 모든 광역시 자치구에 비해 낮게 나타났으며, 그 결과 3년간 평균 과표현실화율은 광역시 평균이 30.82%임에 비해 서울은 27.81%에 머물렀다. 이러한 결과에는 다양한 이유가 있겠으나 서울특별시 조정교부금의 재정부족액 충족도가 100% 이상이라는 사실이 한 가지 원인을 제공하는 것으로 짐작된다(최병호□정종필, 2003).

- 지방교부세의 본연의 역할은 모든 자치단체가 필요 최소한의 기본적인 지방공공서비스를 공급할 수 있도록 만드는 것이나, 세원이 절대적으로 부족하여 실제로 기본적인 공공서비스의 재원을 마련하지 못하는 경우와 그렇지 않은데도 수입이나 지출 상의 의사결정을 제대로 못하여 문제가 생기는 경우는 분명히 구별해야 함.

- 이런 점들을 종합하면, 현재 수준보다 법정률을 높이되, 재정부족액을 100% 충족시켜주는 것을 목표로 삼는 것은 바람직하지 않으며, 재정부족액 충족률을 직접적으로 높이는 접근보다는 기준재정수요액 산정방식의 개선을 통해 기준재정수요액과 실제 세출예산간의 격차를 축소함으로써 실질적으로 재정부족액을 줄여주는 방식을 택하는 것이 바람직할 것으로 보임.

- 이는 기준재정수요액 산정과정에서 현실적인 재정수요의 반영정도를 높이자는 것인데, 이런 과정을 통하여 지방교부세는 모든 자치단체가 주민들이 필요로 하는 기본적인 공공서비스를 제공하는 역할을 보다 충실히 할 수 있을 것임.

- 한편 지방교부세 법정률의 인상과 함께 지방소비세의 신설이 동시에 진행된다면 지방재정의 확충에는 유효하지만 중앙정부 재원의 축소로 인한 충격이 발생할 수 있으므로 단기적으로는 지방소비세가 신설될 경우 지방교부세의 확충은 지방양여금 제도 개선과 맞물려 그 재원의 일부(지역개발사업 분 등)를 이용하는 것이 바람직함.

■ 지방교부세 재원의 조정에 관한 논의

- 현재 내국세의 15%로 정해져 있는 지방교부세의 재원을 소득세, 부가가치세 및 법인세 등 주요 3세의 일정비율로 하자는 주장이 등장하고 있는데, 그 근거로는 주요 3세의 신장률이 내국세 전체의 신장률에 비해서 높다는 점, 내국세가 법정 개념이 아니라는 점 등이 지적됨.

- 그러나 세수의 신장성이 높다는 것은 역으로 경기 하강기에는 세수 증가 정도가 약하거나 감소 정도가 심하다는 것을 의미하므로 지방재정의 안정성을 저해하는 결과를 초래할 가능성이 높음.

- 이는 취득세와 등록세의 일정 비율을 재원으로 삼는 특별□광역시의 조정교부금제도가 외환위기 때 취득세와 등록세의 세수 격감으로 인한 재원 축소로 자치구의 재정을 위기에 빠뜨렸던 경험에서 잘 확인할 수 있으며, 이에 보통교부세와 같이 특별□광역시세의 전체의 일정비율을 재원으로 삼자는 주장이 등장했음을 상기할 필요가 있음.

- 따라서 내국세의 일정비율인 현재 상태를 유지하되, 내국세의 개념으로 인해 세제개편 등에 문제가 생길 것을 예상한다면 아예 관세를 제외한 전체 국세의 일정비율로 정하는 방안도 생각할 수 있음.

) Bird and Smart(2002)는 이에 대한 견해를 명확히 밝히고 있는데, □지방정부에 대해 일정 수준의 안정성(stability)과 중앙정부에 대해 일정 수준의 신축성(flexibility)을 주기 위해서는 모든 국세의 일정 부분이 이전되는 것이 바람직하다□라고 주장한다. 국세의 일부만을 중앙과 지방이 공유하는 경우에는 중앙정부는 불가피하게 공유되지 않는 세목에 대한 세수를 증가시키려고 할 경향이 나타날 것이므로 장기적으로 조세정책을 왜곡시킬 가능성이 있다는 것이다.

■ 특별교부세의 문제

- 현재 지방교부세의 1/11로 정해진 특별교부세는 그 배분방식이 투명하지 못하고 재량적이라는 점에서 비판을 받아왔으며, 내용상으로는 재정형평화 교부금으로서의 지방교부세의 역할을 거의 반영하지 못한 채 국고보조금이나 지방양여금 등과 중복되는 역할을 담당(특히 시책사업수요의 경우)해온 바, 그 개편의 필요성이 제기되고 있음.

) 김상헌□배병돌(2002)은 1996년부터 1999년기간 동안 특별교부세의 배분 결정요인에 관한 회귀분석을 실시하였는데, 동 기간 동안 특별교부세는 인구, 보통교부세, 해당지역 국회의원의 당 4역 여부, 그리고 소속 국회상임위원회 등의 변수에 의해 영향을 받았음을 확인하였다.

- 이와 같은 문제와 더불어 보통교부세의 재정부족액 충족도가 낮다는 점을 상기하면 최근 1조원 이상 규모를 나타내고 있는 특별교부세의 일부를 보통교부세로 전환시켜 사용함으로써 지방교부세의 재정보전기능과 재정형평화 기능을 강화할 이유가 있음.

- 다만 예기치 못한 재해나 불가피한 지방재정수요의 발생 등에 대비하여 일정 부분을 특별교부세로 남겨두는 것은 필요하되, 엄격한 배분기준을 정함은 물론 사후적으로도 자치단체별 배정내역과 사유를 전면적으로 공개함으로써 투명성을 제고해야 함.

■ 자본보조 전용 지방교부세 제도 검토의 필요성

- 장기적으로는 지방교부세 가운데 일부를 자치단체가 자본투자에 전적으로 사용할 수 있도록 하는 자본투자 전용 일반재원의 교부를 검토할 필요가 있음(Bird and Smart, 2002; 임성일, 2003 등).

- 이는 현행 국고보조금 제도와 지방양여금 제도의 단점을 보완하기 위한 변화로서 자치단체가 자율적인 판단에 의해 자본투자 프로젝트를 수행할 수 있는 재원을 교부하되, 지방비 부담 문제, 용도의 지정으로 인한 재량권 침해, 투자우선순위 파악 상의 문제 등을 해결할 수 있다는 장점이 있음.

- 국고보조금 및 지방양여금과 그 역할이 중복될 수 있으나, 지방비 부담이 없으며 용도가 엄격히 지정되지 않았다는 점에서 국고보조금과 구분되며, 일부 경상보조금을 포함하며 용도에 맞지 않는 대상사업 까지 포함하는 지방양여금제도와도 구분되는 것임.

- 단 자치단체가 일반재원으로 교부되는 자본보조금을 효율적으로 사용하도록 유도하기 위해서는 자본투자사업의 적정성 평가, 성과 평가제도 등 별도의 제도적 장치가 마련되어야 할 것임.

- 또한 이 문제는 자본보조를 위한 별도의 재원을 마련하여 지방교부세에 포함시켜야 한다는 과제가 해결되어야 하므로 중장기적으로 국고보조금제도 및 지방양여금제도의 개편과 함께 생각해야 할 것임.

다. 지방양여금의 문제

■ 지방양여금의 존폐론

- 지방분권 및 국가균형발전의 양대 시책과 맞물려 가장 논란이 되고 있는 제도가 지방양여금임.

- 그 골자는 지방양여금을 폐지하는 대신 지역개발사업 분과 도로정비사업 분은 각각 지방교부세의 재원으로 포함시키고, 수질오염방지사업 분과 청소년육성사업 분은 각각 국고보조사업으로 재편하며, 농어촌지역개발사업 분은 국가균형발전특별회계에 포함시키자는 것임(행정자치부).

- 이와 같은 주장이 나온 배경으로는 지방교부세의 확충의 필요성과 신설될 국가균형발전특별회계의 재원을 마련하기 위한 과정에서 정체성의 문제로 그 동안 꾸준히 도마에 올랐던 지방양여금이 가장 손쉬운 대상으로 판단되었기 때문으로 보임

■ 지방양여금제도의 개선

- 실제로 지방양여금은 대상 사업의 부적절성(청소년육성사업, 수질오염방지사업), 사실 상의 재정보전적 역할(지역개발사업), 목적의 달성(도로정비사업), 지방비 부담, 심사에 의한 배분, 재원의 불안정성 등을 이유로 논란의 대상이 되어왔음.

- 그러나 이론적으로 또한 실제적으로 그 역할이 인정되어 폐지를 하기보다는 그 정체성을 살리고 포괄보조금으로 개선해 나가는 것이 옳다는 점에 대해 학계를 중심으로 이미 대체적인 합의가 이루어졌음.

- 따라서 지방양여금은 단기적으로는 대상사업의 조정과 지방비 부담 삭제, 그리고 공식에 의한 배분 등을 통하여 포괄보조금화 함으로써 지역 사회간접자본의 균형적 공급이라는 본래의 목적을 확립하도록 개선하되, 중장기적으로는 지방교부세의 자본보조 일반교부금으로 편성되는 것이 바람직할 것으로 판단됨.

- 대상사업의 조정과정에서 실질적인 교부세의 역할을 담당하는 지역개발사업 분은 지방교부세 재원에 편입시키고 부적절한 사업은 국고보조금 대상사업화 하며, 도로 등 기존의 물리적 인프라의 지역간 형평성은 어느 정도 달성되었으므로 지역정보화를 위한 인프라 구축 사업이나 문화 인프라의 확충 등 지식정보화 시대에 적합한 인프라의 추가를 검토할 필요가 있음.

- 현재 지방양여금 재원의 일부를 국가균형발전특별회계의 재원으로 삼고 국가균형발전을 위한 포괄보조금화 하자는 안이 유력함.

- 그러한 변화가 지방양여금의 정체성을 살려 존치할 경우에 비해 어떠한 장점이 있는가, 균형발전에 대한 정의로부터 무엇을 균형적으로 발전시킬 것인가, 그리고 그 목적을 달성하기 위하여 어떻게 재원을 배분하는 것이 합리적인가 등에 대한 명확한 판단이 선행되어야 할 것임.

- 이러한 조건이 선행되지 않고 새 제도의 도입한다면 자치단체의 입장에서는 자칫하면 새로운 국비의 개념을 도입하는 것으로 비춰지기 쉬우며, 따라서 보조금을 확보하기 위한 자치단체의 인센티브 문제를 발생시킬 수도 있을 것임.

라. 국고보조금의 문제

■ 국고보조금제도의 문제점

- 현행 국고보조금제도가 가진 문제점 가운데 핵심적인 사항은 대상사업의 부적절성이라고 볼 수 있으며, 그 외 유사한 영세 국고보조사업의 난립, 기준(국고)보조율 적용 상의 문제, 과도한 지방비부담, 신청주의로부터 발생하는 문제 등이 있음.

) 2002년을 기준으로 총 513개의 국고보조사업이 시행되었는데, 이 중 1,000만원 이하의 소액 사업이 70개 사업(전체의 13.6%)에 달할 정도로 대상사업의 난립과 영세성에 문제가 있다.

) 현행 법상 총 158개 대상사업에 대해 기준보조율이 정해져 있으며(보조금의 관리 및 예산에 관한 법률 시행령) 자치단체의 재정상태를 감안하여 기준보조율에서 일정률을 가감하는 차등보조율을 적용할 수 있도록 규정되어 있다. 그러나 현실적으로 재정력이 풍부한 자치단체에 대한 인하보조율은 적용하지만 그렇지 못한 자치단체에 대한 인상보조율은 적용하지 않는 등 문제가 많으며, 기준보조율이 정해지지 않은 대다수의 대상사업에 있어서는 적용상의 자의성이 작용할 소지가 높다.

- 자치단체는 국고보조금(이른바 국비) 대상 사업이라고 볼 수 있는 사업은 무조건 국비를 확보하고 보는 것이 최선이라고 관행처럼 여기고 있음.

- 중앙정부는 국고보조금의 지원에 있어서 국고보조금 지원대상으로 부적절한 사업에 대해서도 지원을 하고 있으며, 국고보조금의 지원과 차등보조율의 적용에 있어서 통상 재정력을 기준으로 삼는 경우가 많음(예를 들어 기준보조율을 인하하는 경우는 보통교부세를 지원받지 못하는 자치단체만 대상이 됨).

- 그 결과 국고보조금은 자치단체의 재정적 의사결정에 많은 악영향을 미치고 있으며,  사실 상 지방교부세와 유사한 역할을 담당하고 있다는 점마저 지적됨.

■ 개편의 기본방향

- 국고보조금 제도의 개선을 위해서는 먼저 편익의 지역간 파급(spill-over)이 발생하는 공공재에 대한 재원 보조라는 원칙에 충실하여 대상사업을 정리하는 것이 우선과제가 되어야 함.

- 이 과정에서 유사 및 소액 보조사업의 통폐합, 실질적인 지방사무의 성격을 가진 사업의 구분 등을 통하여 순수 국고보조사업(편익의 파급이 발생하는 사업)과 중앙정부의 경비부담 차원의 사업(사무위임과 연관된 사업) 등을 대상 사업들로 따로 묶어낼 필요가 있음(김정훈, 2002).

- 이런 작업을 통하여 점진적으로는 특정보조금인 국고보조금의 역할과 재원을 줄이는 대신 지방교부세를 확대하는 방향으로 나아가는 것을 검토할 필요가 있음.

- 국고보조금의 대상사업은 원칙 상 경상보조의 성격을 지니는 것이 아니라는 점에 유의하여 지방교부세로 편입되는 국고보조금 부분은 자본보조 일반재원화 하는 방향을 모색할 필요가 있음.

- 한편 보조율의 적용에 있어서는 비록 국고보조금의 목적이 형평화에 있지는 않지만 지역간 편익의 파급에 대한 정확한 측정이 불가능하다면 보조율을 자치단체의 재정력과 연관시킴으로써 국고보조금으로 제공되는 공공재의 가격이 자치단체별로 달라지도록 유도하여 결과적으로 재정력의 차이를 상쇄하도록 설계하는 방안도 고려할 수 있음.

) 이와 같은 견해는 Bird and Smart(2002)에서도 발견할 수 있는데, 그들은 □특정보조금의 대응률(matching rates)은 지방정부의 수입능력이나 소득수준과 역의 관계를 유지할 필요가 있다□고 하면서 이는 □대웅율의 변화가 지방정부간 재정력의 차이를 중립화시키도록 공공서비스의 가격을 정하자는 것□이라고 한다.

4. 재정 책임성의 확보

■ 재정책임성의 중요성

- 현재 재정분권화와 관련하여 매우 중요한 질문은 자치단체의 재정력이 확충되고 재정 운용상의 자율권이 강화되면 지방세의 가격기능이 강화되며, 나아가 자치단체는 추가적인 재정지출에 소요되는 재원을 지방세 수입의 증가를 통해 해결할 메커니즘이 작동할 수 있는가 하는 점임.

- 지방세가 공공서비스의 편익을 적절히 반영하는 세원을 중심으로 편성되어 있을 뿐만 아니라 지방정부가 지방세에 대한 과세권을 보유하고 있으며 실제로 그 권한을 활용할 경우에 지방세는 가격기능을 제대로 할 수 있으며, 이 때 바로 재정분권의 효율성이 발휘될 것임.

) 이런 점에서 Bird(1993)는 지방정부가 지방의 재정수입에 관한 일정한 자율성을 가지고 있지 않으면 책임감 있고 주민들의 선호에 반응하는 지방정부의 발전은 이룰 수 없는 환상이라고 강조한다. 나아가 그는 실질적인 지방세(truly local tax)란 지방정부에 의해 부과되며, 지방정부가 세율을 결정하며, 지방정부가 징수하며, 나아가 세입이 지방정부에게 귀속되는 세금을 의미한다고 주장한다.

- 그러므로 중앙-지방간 재원배분의 문제 또는 세원배분의 문제에서 핵심은 그러한 배분을 통하여 지방정부에게 얼마나 충분한 재정수입이 주어지는가라는 문제가 아니라 지방정부가 추가적인 재정수요에 대해 주민들의 부담을 증가시킴으로써 적절히 대응할 수 있는가의 문제임.

- 이는 McLue(2001)가 □세원배분은 전체적인 재정수입의 적정성을 의미하기 보다는 재정수입의 한계적 원천에 대한 통제력(control over marginal sources of revenue)을 의미한다□라고 지적한 바임.

) McLure(2001)는 세원배분의 문제는 누가 어떤 수준의 정부가 과세할 조세를 결정하는가?; 누가 세원을 결정하는가?; 누가 세율을 결정하는가?; 누가 조세행정을 담당하는가? 등에 관한 질문에 대답하는 것이라고 보면서 지방정부가 이러한 결정에 대한 권한(특히 세율결정에 대한 권한)을 갖지 못한다면 지방정부의 수입이 지출과 적절히 대웅되더라도 중앙과 지방간의 수직적 재정불균형이 발생할 수밖에 없다는 점을 강조한다. 지방재정에 관한 문헌에서는 이러한 주장을 자주 접할 수 있는데, Bird(1993)는 지방세 수입 가운데 많은 부분이 지방정부에게 귀속되더라도 지방정부가 세율이나 세원을 결정할 수 없다면 주민에 대한 책임성을 확보하는 것은 곤란하다고 강조한다. 또한 Bird(2000a)는 의미있는 세원배분은 자체적인 수입을 의미있는 방법으로 결정할 수 있는 능력과 책임이라고 주장하면서 가장 중요한 한 가지 원칙으로서 유효세율(effective tax rate)에 관한 지방정부의 결정권을 들고 있다.

■ 재정책임성의 현황

- 우리나라의 지방세는 공공서비스에 대한 가격기능을 거의 못하고 있다는 것이 일반적인 견해이며, 재정책임성은 매우 낮은 수준에 있다고 지적되는데, 그 이유는 다음과 같이 요약됨.

■ 지방세 구조의 문제

- 우선 지방세 가운데 공공서비스로부터의 편익을 적절히 반영할 수 있는 세목이 많지 않다는 점을 지적할 수 있음.

- 이론적으로 볼 때, 편익과세의 같은 원칙에 가장 충실한 재원의 형태는 사용자부담금(user charge)과 부동산에 대한 과세(Bird, 1993; 2000a)를 들 수 있음.

- 공공서비스의 편익은 재산의 가치에 환원되므로 부동산(재산)관련 과세는 가장 바람직한 지방세로 알려져 있는데, 우리나라의 경우 재산관련 과세가 전체 지방세 수입의 50% 안팎을 차지하는 등 형식적으로는 재산관련 과세가 지방세의 중심이 되어 있으나 편익과세에서 말하는 재산보유과세의 비중은 높지 않음.

) 소득세와 소비세도 일정한 조건이 충족되면 지방세로 적절하다는 Bird(1993)의 견해와 소득세도 지방세로 적절할 수 있다는 McLure(2001)의 등의 견해는 어떤 개별적인 세목이 지방세로 적합한지 여부에 관한 기본적인 판단의 근거는 조세의 유형이 아니라 그것이 공공서비스로부터 발생하는 편익에 대한 대가로 볼 수 있는가 하는 점을 강조하는 것이다.

) 재산관련 과세가 전체 지방세 수입에서 차지하는 비중은 2001년과 2002년에 각각 55.4%와 46.9%를 나타내고 있다(행정자치부).

■ 과세권 활용 상의 문제

- 다음으로는 가격기능에서 필수적인 세율과 과표 결정에 있어서 일정 부분의 재량권을 자치단체가 보유하고 있음에도 불구하고 거의 활용하지 않고 있다는 점을 지적할 수 있음.

- 지방세법 상 11개 지방세목에 대해서는 주어진 범위 내에서 탄력세율의 적용이 허용되고 있으며, 재산관련 6개 세목에 대해서는 재산가액의 평가결정 과정을 통해 자치단체의 과세표준 결정에 관한 재량권을 일정 부분 허용하고 있음.

) 지방세법 상 모두 13개 지방세목에 대해 탄력세율이 적용될 수 있으나 이 중 담배소비세와 주행세의 세율조정을 위해서는 대통령령의 개정이 필요하기 때문에 실질적으로는 탄력세율의 적용 대상에서 배제된다고 볼 수 있다.

- 이러한 과세권으로 인해 자치단체는 한계적으로 수입능력을 보유하고 있으나, 탄력세율제도 조세경쟁이나 조세수출을 위해서만 일부 활용되고 있으며 과세표준 결정상의 재량권도 거의 활용되지 못하고 있음.

- 즉 우리나라에서 세원배분 상의 문제의 핵심은 재정수입의 한계적 원천에 대한 통제력(McLure, 2000) 혹은 유효세율에 대한 결정권(Bird, 2000a)이 보장되어 있으되, 그 것이 행사되지 않는다는 점임.

- 이와 같이 주어진 과세자율권이 활용되지 않는 이유는 선거를 의식한 위험 부담회피 행위의 결과라는 점이 설득력있게 제시되고 있음.

- 자치단체의 과세자주권 또는 재정적 자율권이 없다는 주장을 종종 접할 수 있는데, 이는 주어진 과세자주권의 행사를 통한 재정책임성의 확보라는 측면은 무시한 채 예산편성, 지방채발행, 지출행위 등과 관련된 중앙정부의 지나친 통제만 문제가 된다고 주장하는 바와 다름이 아님.

■ 이전재원 배분 구조상의 문제

- 세 번째는 두 번째 이유와 밀접한 관련이 있는데, 그 것은 자치단체가 추가적인 재정수요에 대응하여 과세권의 활용 등을 통해 지방세 수입을 증가시키지 않아도 되는 유인이 존재한다는 것으로서 이전재원의 추가적 수혜를 통해 증가된 재정수요를 해소할 가능성이 있다는 점임.

- 이는 이전재원(특히 국고보조금, 지방양여금과 특별교부세) 배분 과정에서의 중앙정부의 자의성 및 불투명성과 연관이 있는데, 즉 분명치 못한 이전재원의 배분과정이 자치단체의 재정적 의사결정을 왜곡하는 것임(원윤희, 2003).

■ 재정책임성의 강화

- 이런 상황이 고쳐지지 않는 한 지방소비세의 신설이나 이전재원의 확대를 통하여 지방재정이 확충되더라도 재정수요가 다시 증가한다면 자치단체는 추가적인 재정확대를 요구하게 될 것이며, 이는 재정분권에서 말하는 배분상의 효율성과는 전혀 다른 결과를 초래하게 될 것임.

- 비록 단기적으로는 자치단체의 재정부족분의 보전을 과제로 삼고 일반재원 중심의 지방재정 확충과 지방소비세 배분에 있어서도 형평성을 강조하였으나 이와 동시에 재정책임성을 강화하기 위한 제도적 변화를 모색해 나가야 할 것임.

- 최근 연구들은 재정책임성을 강화하기 위한 과제로 부동산 보유과세 강화(원윤희, 2003 등)와 종합토지세와 재산세의 세율체계 조정(김정훈, 2001; 이영희, 2003 등), 주민들이 직접적으로 부담을 지거나 부담 비중이 높은 세목을 중심으로 한 탄력세율제도의 제한적 적용과 그러한 지방세의 세율수준이 세출예산과 연계되어 결정되도록 유도(김정훈, 1999; 원윤희, 2003), 이전재원 배분 상의 객관성과 투명성 증대를 통한 자치단체의 인센티브 문제 해소 등을 제시하고 있음.

- 각 방안들은 나름대로 장단점이 있으며, 구체적인 실행을 위해서는 지방세제의 개편과 맞물려야 한다는 문제가 있으나 어떤 방안을 선택하더라도 현재보다는 재정책임성을 제고할 수 있을 것으로 전망됨.

- 아울러 이와 같은 변화를 시작으로 주민들 스스로가 지방공공서비스에 대한 올바른 비용부담 의식을 가지도록 유도해 나가는 것도 필요함.

■ 지방재정에 대한 증앙정부의 효과적인 통제

- 자치단체가 지방세를 납부하는 주민에게 책임을 져야하는 바와 마찬가지로 중앙정부가 이전재원을 통해 비용을 부담하는 경우에는 그 부분에 대해서는 중앙정부에 대해 책임을 질 수 있는 제도적 장치가 필요함.

- 이를 재정분권의 한 측면인 자율성에 대한 제약으로 인식하기보다는 지방정부가 재정적 규율(fiscal discipline)을 스스로 지키도록 유도하며, 중앙-지방간 재정관계가 효과적으로 조정되며, 그 결과 전체 재정시스템의 효율적인 작동을 위해 요구되는 것으로 인식할 필요가 있음.

) 이는 Bahl(1999)이 재정분권화에 필요한 12개의 규칙을 제시하면서 □중앙정부는 지방재정을 감시하고 평가하는 강력한 권한이 있어야 한다□고 주장한 바와 Fukusaku and de Mello(1999)가 □분권화 프로그램은 ..... 지방정부가 재정적 규율(fiscal discipline)을 지킬 때만이 제도적 명확성과 투명성을 증진시킨다□고 주장한 바와 일맥상통한다. 또한 de Mello(2000)는 재정분권으로 인하여 생길 수 있는 상하위 정부간 재정관계에 있어서 조정의 실패(coordination failure)를 우려하면서 지방정부에 대해 재정적 규칙을 준수하게 하거나 제도를 잘 고안함으로써 상하위 정부간 재정관계에 있어서 조정의 실패의 범위를 최소화시키는 것이 성공적인 분권화의 필수적인 전제조건이라고 본다.

- 이러한 책임에는 직접적으로는 중앙정부가 비용을 부담하는 행위에 대해 투명하고 효율적인 방법으로 지출해야 할 책임과 간접적으로는 지방재정 상의 각 과정(예산편성, 수입의 확보, 지출행위, 성과의 검토 등)에서 자치단체가 주어진 자율권을 남용함으로써 경제전체적인 문제를 초래하지 않아야 하는 책임을 포함함.

- 중앙정부의 지방재정 감시 또는 통제제도는 이미 지방재정 과정의 각 단계별로 다수의 제도가 존재하며, 그 역할에 대한 평가는 많은 연구에서 밝히고 있으므로 꼭 필요한 경우가 아니라면 새로운 제도를 도입하기 보다는 불필요하거나 유명무실한 제도는 폐지하고 효과적인 제도는 더욱 그 실효성을 높이는 방향으로 나아가는 것이 바람직함.

- 특히 자치단체의 지방채 발행권에 관하여 현재의 엄격한 개별사업별 지방채 승인제도를 폐지하거나 대폭 완화하고자 하는 견해가 있는데, 재정분권을 시도하는 국가들에 대한 많은 연구들에서는 연예산제약조건(soft budget constraint) 하에서는 지방채 발행권의 남용이 궁극적으로는 거시경제적 안정성을 저해할 수 있다고 경고하는 점에 주목할 필요가 있음.

- 비록 현재의 지방채 발행규모는 크게 걱정할 정도는 아니라고 하나, 향후 이전재원의 규모가 감소되고 지방세 중심의 지방재정구조가 정착된다면 추가적인 재원확보를 위해 지방채를 이용할 유인이 충분히 존재한다고 볼 수 있으므로 매우 신중하게 접근해야 할 것임.

IV. 요약 및 결론

■ 요약

■ 참여정부의 출범과 함께 새로운 라운드로 돌입한 최근의 지방분권 움직임에서는

- 분권을 □투쟁을 통해서 쟁취해야 하는 것□으로 파악하는 경향조차 있을 정도로 절실한 문제로 받아들이고 있으며, 말만이 아닌 제도의 실질적인 변화를 요구하고 있음.

- 그러므로 지방분권의 추진에 있어서는 정부간 재정관계의 이론과 논리, 그리고 선진국 등의 분권화 경험에서 힌트를 얻는 것도 매우 중요하나,

- 사회적 갈등을 최소화시키며, 실행 가능성을 고려하는 것은 그에 못지않게 중요함.

■ 중앙-지방간 재정관계의 현황으로부터 파악할 때,

- 부족한 지방재정의 확충, 중앙-지방간 기능재배분 및 그에 따른 지방재정의 추가적 확충, 그리고 재정책임성의 확보는 동시에 해결되어야 할 과제임.

■ 기능재배분에 있어서는

- 우선 공적 기능 중 민영화 대상 부분의 단계적 민간이양을 통해 효율성의 강화와 재정상의 압박을 해소하는 동시에

- 기 확정된 지방이양 대상기능의 조속한 이양과 자치경찰 및 교육기능의 지방이양이 우선적으로 필요함.

■ 재원재배분에 있어서는

- 현재의 기능배분 하에서 부족한 지방재정의 보전이 먼저 필요하므로

- 단기적으로는 재배분으로 인해 지역간 세수불균형이 심화되지 않아야 한다는 원칙을 정하고,

- 당분간은 이전재원의 확충을 중심으로 지방재정부족분을 보완하고, 유력시 되는 지방소비세의 도입에서도 세수 불균형을 심화시키지 않는 방안을 모색해야 함.

■ 지방교부세는 향후 이전재원의 근간이 되어야 하는데, 이를 위해서는

- 배분방식을 개선하고 특별교부세의 몫을 축소하여 보통교부세에 편입하는 등 배분과정에서 자치단체의 인센티브를 왜곡할 가능성을 최소화시켜야 하며,

- 중장기적으로는 국고보조금과 지방양여금의 역할 축소와 함께 보통교부세의 재원을 늘이고, 그 가운데 일정 부분은 자치단체가 자본투자 프로젝트에 사용할 수 있는 일반보조금화함.

■ 지방양여금은

- 그 정체성을 살리고 단기적으로는 포괄보조금화, 그리고 중장기적으로는 자본투자 전용 지방교부세화 하는 방향으로 나아가는 것이 바람직하며,

- 재원의 일부를 국가균형발전특별회계에 포함시키는 것이 불가피하다면 그 정당성에 관한 논의와 함께 재원의 역할과 배분방식 등에 관한 명확한 판단이 선행되어야 함.

■ 국고보조금은

- 대상사업의 유형별 구분을 통한 부적절한 사업의 정리 및 보조율 적용의 합리화가 우선적인 과제이며,

- 중장기적으로는 그 역할과 규모를 차츰 줄임으로써 잉여재원은 지방양여금 재원과 함께 자본투자 프로젝트에 사용할 수 있는 일반보조금화 하는 것이 바람직함.

■ 중앙-지방간 재원배분의 문제의 핵심은

- 그러한 배분을 통해 지방정부에게 얼마나 충분한 재정수입이 주어지는가라는 문제가 아니라 지방정부가 추가적인 재정수요에 대해 주민들의 부담 증가를 통해 적절히 대웅할 수 있는가의 문제임.

- 현재는 지방세 구조상의 문제, 과세자율권 활용 상의 문제, 이전재원 배분방식 상의 문제 등으로 재정책임성은 매우 약한 실정임.

- 기 제시된 여러 방안을 시행하기에는 제약이 많으나 그 만큼 중요한 문제이므로 제도적 변화와 함께 주민의 비용부담 의식도 변화를 유도해야 함.

■ 결론

- 지방분권은 피할 수 없는 시대적 과제이기는 하나 그 추진 과정에서는 분권 자체에 대해 회의적인 시각과 잘못된 분권에 대한 경고에 대해서도 유념해야 함.

- 기능과 재원의 지방이양을 통한 재정적 자율권의 강화를 추진하되, 동시에 재정책임성의 강화문제도 해결해야 함.

- 현실적으로 중앙과 지방간의 관계, 중앙부처간의 관계 등은 제도의 개선과 새로운 제도의 채택과 시행을 결정하는 가장 중요한 변수이며, 나아가 서로 다른 정치□경제□사회적 환경과 다양한 이해관계를 가진 250여개의 지방자치단체들의 의견을 모두 수렴하는 대안을 제시하는 것은 불가능하다는 점을 고려해야 함.

- 따라서 단기적으로는 현재의 기능배분 하에서 지방재정 부족분의 해소해야 한다는 점, 그리고 제도 변화 과정에서의 갈등의 최소화를 통하여 실행가능성을 높여야 한다는 점에 유념하여 형평성에 준거하는 것이 바람직할 것임.

- 이와 동시에 재정책임성을 강화하기 위한 제도적 변화를 적극적으로 모색함으로써 궁극적으로는 재정분권의 효율성을 극대화시켜야 할 것임.

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