[한국재정․공공경제학회 정책토론회 자료]

國民年金과 特殊職域年金間

連繫方案

노인철․이용하․박성민

(국민연금연구센터)

	목 차
Ⅰ. 문제 제기 Ⅱ. 국민연금과 특수직역연금의 비교 Ⅲ. 국내외 공적연금제도간의 연계사례 Ⅳ. 국민연금과 특수직역연금간 연계방안의 모색 Ⅴ. 기간합산방식에 의한 연계방안 Ⅵ. 맺음말

Ⅰ. 문제 제기

우리나라의 공적연금제도는 크게 일반 국민을 적용대상으로 하는 국민연금제도와 공무원, 사립학교 교직원, 직업군인을 적용대상으로 하는 특수직역연금제도로 구분된다. 특수직역연금은 다시 직역 대상에 따라 공무원연금, 사립학교교원연금, 군인연금으로 구분되는데, 보험료율, 급여수준, 수급조건 등이 유사하면서도 각 직역별로 분립․운영되고 있다. 이러한 제도의 분립․운영으로 인한 연금수급권 문제를 완화하기 위해 이들 특수직역연금은 일찍부터 직역간 이동자에 대한 연계장치를 마련해 놓고 있는 점이 특징이다.

즉, 특수직역연금 간에는 가입자가 직역간 직장 이동시 종전 제도에서 수령한 퇴직일시금을 이동한 제도에 반납하거나(중도퇴직자의 경우) 또는 종전 제도로부터의 연금수급을 최종 퇴직시까지 중단(연금수급자의 경우)하면, 종전에 가입하였던 제도의 가입이력과 이동한 제도에서 새로 가입한 이력을 합산하고 연금액을 재산정․지급하는 방식이다. 이로써 종전 제도에서 수급권을 획득하지 못한 자가 이동한 제도에서 새로이 수급권을 획득하거나 종전의 연금수준을 증액할 수 있는 기회가 보장되고 있다.

그러나 국민연금과 특수직역연금 간에는 상황이 완전히 다르다. 즉, 두 제도 사이에는 현재 어떠한 형태의 연계장치도 마련되어 있지 않다. 그런 관계로 최소 가입기간을 채우지 못한 채 제도간 이동하는 자는 종전 제도에서 반환일시금을 받고 이동한 제도에서 새로이 가입이력을 쌓아가야 하는 어려움에 직면하게 된다. 특히 제도간 이동자가 새로 이동한 제도에서 연금수급권을 획득할 만큼 가입기간이 충분하지 못하면 최소한의 연금액조차도 확보하지 못할 우려가 있다.

이러한 문제는 우리나라의 연금제도가 서로 독립적으로 도입된 데다 도입된 이후에도 제도간의 조정(coordination)이나 조화(harmonization)를 추구하지 않았다는 데서 비롯되고 있다. 전국민연금시대에서 연금제도간 조정이나 조화의 미비는 연금수급권의 사각지대, 과소 혹은 과잉 급여 등 다양한 문제점을 야기하고 있으며, 특히 직종간 이동을 저해하는 요인으로 지적되고 있다. 최근 공직의 개방 등으로 공공부문과 민간부문간 이동이 활발해지고 있는 추세를 감안하면 양 제도간 연계의 필요성이 더욱 높아지고 있다.

물론 제도간 조정 및 조화의 문제는 비단 우리나라에서만 발생하고 있는 것은 아니다. 이는 사회계층별로 분립된 연금제도를 운영해 온 국가에서는 불가피하게 발생하는 문제이다. 이에 선진 외국에서는 제도간 조정과 조화를 위한 노력을 오랫동안 해 왔는데 반해 우리나라는 그러한 노력이 미흡했다는 점에서 제도간 조정과 조화를 위한 연계장치의 도입이 시급히 요구되고 있다.

그 동안에 제도간 연계와 관련된 기존의 연구들을 살펴보면, 일반적으로 이들 연구는 3가지 형태로 분류될 수 있다. 첫 번째로 제도간의 분립을 전제로 한 고철기 외(1990)의 연구는 미국 및 일본의 공적연금제도의 연계사례에 대한 분석을 통해 가입기간의 합산을 통한 연계방안을 제시하고 있으며, 김용하(1992)의 연구도 양 제도의 수급부담구조의 차이를 분석하면서 이와 유사한 연계방안을 제시하고 있다. 또 국민연금제도개선기획단(1997)에서는 국민연금과 특수직역연금은 그 성격과 수급조건이 상이하므로 양 제도간의 재정이전을 수반하지 않는 범위 내에서 가입기간만을 합산하는 과거 일본에 적용되었던 연결통산방식을 제안하고 있다. 이들 연구의 공통적인 한계점은 제도간 연계를 위한 구체적 방안을 충분히 다루지 못하고 있다는 점이다. 최근 공적연금연계기획단(2004)은 합산의 최소가입기간을 20년 이상으로 하고, 연당 지급률을 최소한 국민연금의 급여수준을 보장하는 가입기간의 합산에 의한 연계방안을 구체적으로 제시한 바 있다.

둘째로 이용하(2001)의 연구는 국민연금과 특수직역연금간의 연계를 위한 다양한 대안들을 검토하고, 단기적인 측면에서 실행 가능한 방안으로 비대칭적 소급적용방식을 제시하고 있다. 또 국민연금발전위원회(2003)에서는 국민연금과 특수직역연금간 연계의 필요성에 동의하면서 관련부처가 서로 다르기 때문에 보건복지부 위원회만으로는 논의의 한계가 있음을 인식하고, 연계방식의 구체적인 방안, 각 연금재정에 미치는 영향 분석 등 좀더 심층적인 연구가 필요하다는 의견을 제시하고 있다.

세 번째는 제도간 부분통합에 의한 연계방안들을 제안하고 있는 점이 공통적이다. 민재성․유일호(1990)의 연구는 3개의 직역연금 중에서 공무원연금과 사학연금의 통합의 필요성을 제시하고 있다. 또 공사연금제도개선실무위원회(2000)에서는 공적연금은 물론 사적연금을 포함한 우리나라 노후소득보장체계 전반의 장기 발전방안을 모색하는 차원에서 제도간 통합방안을 제시한 것이다. 하지만 이 방안들은 제도의 급진적인 개혁을 전제로 하고 있는 관계로 단기적인 실행 가능성이 낮은 점이 한계로 지적될 수 있다.

이 연구 내용은 다음과 같이 구성한다. 문제 제기의 서론에 이어 제2장에서는 국민연금과 특수직역연금간의 차이점을 알아본다. 이때 3개의 특수직역연금은 유사하므로 대표격인 공무원연금만을 중점 비교대상으로 한다. 제3장에서는 국․내외 공적연금간의 연계사례를 살펴본다. 제4장에서는 연금제도간 연계방식을 유형화하고, 각 유형별 장․단점을 비교하고  실행 가능성을 중심으로 검토한다. 이에 기초하여 제 5장에서는 기간합산방식에 의한 연계방안을 설계하고, 각 제도에 있어 최소한의 보완사항을 검토한다. 제6장은 결론부분이다.

Ⅱ. 국민연금과 특수직역연금의 비교

1. 제도적 차이

가. 기본성격

국민연금과 특수직역연금(이하 공무원연금)은 상이한 배경 아래 도입․발전하여 왔다. 공무원연금은 노령연금, 퇴직금, 산재보상 등의 성격이 혼재되어 있으며, 아울러 퇴직전의 생활수준이 유지될 수 있도록 퇴직직전 소득에 비례하는 높은 수준의 연금을 보장하고 있는 점이 특징이다.

반면, 국민연금은 기존의 산업재해보상보험과 퇴직금제도와는 분리된, 별도의 순수한 노령연금제도로 설계되었고, 일반 국민을 대상으로 주로 노후소득보장에 초점을 맞추는 연금제도로서 도입․발전하였다. 또 국민연금은 국민의 기본적 생활수준을 보장하는 데 주안점을 두고 있다. 이는 연금산정기준으로 최종소득이 아니라 생애 평균소득으로 하고 있는 데다, 연금액이 비록 소득수준에 비례하여 증가하나 소득재분배 기능으로 인해 저소득층에게 더 유리한 급여를 주도록 설계되어 있는 점에서 공무원연금제도와 구별된다.

〈표 1〉 우리나라 공적연금제도의 일반 현황 (2004. 4월말 기준)

구분		국민연금	특수직역연금
			공무원연금	사학연금	군인연금
도입연도		1988년	1960년	1975년	1963년
관장기관 (집행기관)		보건복지부 (국민연금관리공단)	행정자치부 (공무원연금관리공단)	교육인적자원부 (사학연금관리공단)	국방부 (복지보건관실 연금과)
적용대상		18세이상 60세미만 국민	국가 및 지방공무원, 법관, 경찰관	사립학교교직원	하사이상 직업군인
가입자 수		17,264천명	965천명	222천명	161천명
연금수급자 수		1,068천명	184천명	19천명	63천명
‘03년도 급여지출규모		2조 3,284억원	4조 4,635억원	6,062억원	1조 4,213억원
기금	누적기금	119조 5천억원	3조 675억원	5조 7천억원	4천 5백억원
	기금고갈	2047년	2002년	2029년	1973년

자료: 공적연금연계기획단, 제8차 회의자료.

나. 보험료 부담

국민연금의 보험료율은 기본적으로 표준소득월액의 9%이다. 다만, 제도도입 초기단계에 국민부담의 충격을 완화하고 제도 수용성을 높이기 위해 3%에서 시작하여 단계적으로 인상하여 왔다. 국민연금의 보험료 부과기준이 되는 동시에 연금산정의 기준이 되는 기준소득인 ‘표준소득월액’은 과세대상이 되는 총소득을 의미하며, 소득세법상 일부 비과세소득을 제외한 거의 대부분의 소득을 포함하고 있다. 다만, 부담과 급여수준을 일정한도로 제한하기 위해 표준소득월액의 상․하한선을 두고 있다(하한 22만원, 상한 360만원).

공무원연금은 제도도입 이래 지속적으로 보험료율을 인상하여 왔는데, 현재 ‘보수월액’의 17%에 달하고 있다. 이때 보수월액이란 기여금뿐만 아니라 각종 급여액 산정의 기준으로서 기본급과 기말수당, 정근수당(가산금중 추가가산금 제외)의 연지급액을 12개월로 나눈 금액을 말한다. 보험료 부과기준 소득의 보수월액은 연도별, 직급․호봉별로 다르지만 대체로 과세대상 총소득의 65% 수준이다. 공무원연금의 보험료 부담을 과세대상 소득기준으로 환산해 보면 약 11%(17% × 0.67) 수준이다. 따라서 공무원의 실효 보험료율이 국민연금의 보험료율보다 3% 포인트 더 높다고 볼 수 있다.

〈표 2〉 국민연금과 공무원연금의 주요 제도적 차이점 비교

구 분		국민연금	공무원연금
보험료	보험료율	표준소득월액의 9% 표준소득: 소득세법상의 비과세소득을 제외한 총소득(과세 소득)	보수월액의 17% 보수월액: 기본급+정근수당+(연간기말수당 + 연간정근수당 가산금)/12
	소득상한	있음 (1등급: 22만원, 45등급: 360만원)	없음
급여 종류 및 최소가입기간		․노령연금: 가입기간 최소 10년이상 ․장애연금: 가입기간 1월이상 ․유족연금: 가입기간 1월이상	․퇴직연금: 가입기간 최소 20년 ․장애연금: 공무상 장애 시 ․유족연금: 20년 이상
노령 (퇴직) 연금	기본급여산식	1.8×(A+B)×(1+0.5n) (소득재분배기능) A=B인 경우 40년 가입시 60%×B	W×[0.5+0.02(n-20)] (완전 소득비례형)
	급여산정기준	A: 퇴직전 3년간 전가입자 평균 소득 B: 생애가입기간 평균소득	W: 퇴직전 3년간 평균소득
	연금액 조정	소비자물가상승률(CPI)기준	매년 물가상승률, 단 3년마다 재직자 보수 상승률 감안
	지급개시 연령	60세부터 지급 (2013→2033년까지 65세로 연장)	퇴직 직후부터 지급 단, 2001년부터 단계적으로 51세에서 60세 또는 정년도달시
	지급방식	연금형	연금과 일시금의 선택가능

다. 연금급여

공무원연금은 하나의 제도로 노후소득보장적 급여(퇴직연금, 유족연금, 퇴직일시금)와 재해에 따른 재해보상적 급여(요양 및 장애급여), 근로보상성격의 급여(퇴직수당) 등 여러 성격의 급여를 제공하고 있다. 반면, 국민연금의 급여는 노령연금, 장애연금, 유족연금 등 노후소득보장적 급여에 초점을 두고 있어 급여성격이 단순화되어 있다. 또 공무원연금은 연금수급권이 있더라도 연금과 일시금 중 선택이 가능한 반면, 국민연금에서는 이러한 선택권을 허용하지 않고 있다.

가장 기본적인 급여인 노령(퇴직)연금의 경우 급여조건과 수준에 있어 큰 차이점을 보이고 있다. 먼저, 국민연금은 기본적으로 10년 이상 보험료를 납부하고 60세 도달시 연금이 지급되는 반면, 공무원연금은 20년 이상 재직하고 퇴직시(연령과 관계없이) 지급된다. 국민연금의 지급개시연령은 향후 2013년부터 5년마다 1세씩 상향조정하여 2033년부터 65세로 조정될 예정이다(1998년 법개정). 물론 공무원연금도 2000년 연금법 개정시 기본적으로 일정연령(2001년 50세 → 2021년 60세) 또는 정년 도달시 연금을 수급할 수 있도록 규정하도록 하고 있지만, 지급개시연령에 있어 국민연금과 상당한 차이를 보이고 있다.

급여수준 측면에서도 상당한 차이가 있다. 국민연금의 노령연금액은 평균소득자의 경우 40년 가입시 평균소득의 60%를 보장하지만, 생애 평균소득수준에 따라 이 소득대체율은 큰 차이가 있다. 즉, 국민연금의 소득재분배기능으로 인해 동일한 가입기간(40)을 가진 사람들이라도 소득이 높은 사람일수록 소득대체율이 낮아지고(60%이하, 360만원 최고소득자의 경우 40%), 소득이 낮은 사람일수록 소득대체율이 높아지도록(60%이상, 22만원 최저소득의 경우 100%) 설계되어 있다. 또 급여산정의 기준이 되는 소득이 최고 360만원으로 제한되어 있어 실제소득이 360만원 이상인 사람의 경우 소득대체율은 더욱 낮아진다.

반면, 공무원연금의 퇴직연금은 퇴직직전 최종 3년간 평균 보수월액의 50%～76%(33년 가입기간)를 보장하고 있다. 최대 가입가능기간이 33년으로 제한되어 있고, 생애 평균소득이 아닌 퇴직직전 최종보수를 기준으로 연금이 산정된다는 점이 특징이다. 최대 가입가능기간이 비록 제한되더라도 최종보수를 기준으로 연금이 산정되는 관계로 국민연금에 비해 상대적으로 유리하다. 더구나 공무원연금은 수급을 시작한 이후에는 물가상승률과 함께 현직 공무원의 보수상승률에도 어느 정도(물가상승률을 2%이상 초과할 경우 그 초과분만큼 3년마다 보전) 연동되므로 국민연금(물가상승률에 연동)에 비해 유리하다고 할 수 있다.

라. 재정상태

제도가 거의 성숙단계에 접어든 공무원연금과 군인연금은 현재 재정적으로 큰 압박을 받고 있다. 적립기금은 대부분 소진된 상태이고, 향후 재정적자 시 정부재정에서 적자를 보전하도록 규정하고 있다. 즉, 공무원연금과 군인연금은 현재 사실상 부과방식으로 재정이 운영되고 있으며, 향후 국고부담이 크게 증가할 것으로 예상된다.

이처럼 공무원연금과 군인연금은 이미 재정이 불안정한 상태에 있는 반면, 국민연금은 이제 도입초기단계인 관계로 상당한 적립기금을 쌓아 가는 수정적립방식을 채택하고, 적어도 수 십 년 동안은 안정적인 재정운영이 가능하다는 점도 양 제도간 큰 차이점이라고 할 수 있다. 그리고 국민연금은 일부 관리운영비에 대한 보조금 및 농어민 연금보험료에 대한 보조금을 제외한 적자보전 성격의 국고보조는 이루어지지 않고 있다.

2. 수급구조적 차이

보험료율이나 급여수준 등 국민연금과 공무원연금의 단순한 외형적 차이를 살펴보는 것만으로 공무원연금과 국민연금의 실질적인 차이를 실감하는 데는 한계가 있고, 따라서 연계문제를 논의하는데 한계가 있다. 이는 첫째, 보험료부과 기준 및 급여산정 기준(연금의 인상기준 포함)이 되는 소득의 개념이 제도마다 다르고, 둘째, 퇴직급여인 퇴직금(국민연금)과 퇴직수당(공무원연금)의 수준이 다르고, 마지막으로 최소한 지금까지는 공무원의 보수수준은 민간부문의 보수수준에 비해 낮았으므로 가입자의 생애전반에 걸친 보상격차를 판단하기가 곤란하기 때문이다. 따라서 아래에서는 이러한 요소들을 포함하는 종합적인 관점에서 국민연금과 공무원연금의 구조적 차이를 살펴보기로 한다.

가. 분석지표

두 제도의 차이 즉, 수급부담구조의 차이를 보다 명확하게 비교하기 위한 다음과 같은 분석지표를 활용한다.

① 실효 소득대체율 : 최초수급시점 기준 과세소득 대비 연금액의 비율

② 수익비 : 납부보험료 현가총액 대비 수급액 현가총액의 비율

③ 순수익 : 수급액 현가총액과 납부보험료 현가총액의 차액

나. 분석을 위한 가정

분석 대상자는 공무원의 통상적인 소득경력을 고려하여 다음 세 가지 Case로 한다. 이때 각 Case가 동일한 소득경력을 가지고 공무원연금 및 국민연금에 적용된다고 가정한다.

Case 1 : 2003년(26세)에 9급부터 시작하여 7급까지 승진한 다음 45세에 퇴직하는 남자 공무원(20년 재직)의 소득경력

Case 2 : 2003년(26세)에 7급부터 시작하여 5급까지 승진한 다음 50세에 퇴직하는 남자 공무원(25년 재직)의 소득경력

Case 3 : 2003년(26세)에 5급부터 시작하여 2급까지 승진한 다음 55세에 퇴직하는 남자 공무원(30년 재직)의 소득경력

〈표 3〉 Case별 연간소득총액과 연간보수총액

(단위: 천원, 2003년 현재가치)

구분	Case 1 (9급 1호봉)	Case 2 (7급 1호봉)	Case 3 (5급 1호봉)
과세소득(a)	15,324 (1,277)	19,250 (1,604)	25,816 (2,151)
보수총액(b)1)	10,344 (862)	12,936 (1,078)	17,400 (1,450)
b / a (%)	67.5	67.2	67.4

주: 1) 공무원연금의 급여산정 및 보험료부과의 기준이 되는 연간(월)소득 즉, 보수월액임.

( )은 연간과세소득 및 연간보수총액을 12월로 나눈 값임.

자료: 공무원연금관리공단, 내부자료.

제도변수 가정은 다음과 같다. ① 보험료 부과기준으로 공무원연금은 보수월액, 국민연금은 보수월액의 1.5배(100/67)인 과세소득을 적용한다. ② 보험료율은 공무원연금 17%, 국민연금 9%가 계속 유지되는 것으로 가정한다. 셋째, 수급개시연령으로 공무원연금은 60세이고, 국민연금은 65세를 적용한다. ③ 평균수명은 남성 72세, 여성 79세(통계청의 우리나라 평균수명)로 가정한다. ④ 연금수급기간은 공무원연금의 경우 퇴직연금 13년(60～72세), 유족연금 7년, 총 20년을 수급하며, 국민연금은 노령연금 8년, 유족연금 7년, 총 15년을 수급(국민연금의 배우자 가급연금은 미미하므로 무시)한다. ⑤ 연금액 인상률은 공무원연금의 연금인상 규정은 복잡하므로 이를 단순화하되 그 정신은 반영되도록 하기 위해 (보수상승률+물가상승률)/2를 연금인상률로 적용하고, 국민연금은 물가상승률을 적용한다.

현재 각 연금제도는 지급개시연령에 대한 경과조치를 두고 있지만, 위의 Case들은 모두 경과조치의 적용을 받지 못한다.

경제변수의 가정은〈표 4〉에 제시되어 있는 바와 같다. ① 할인율은 5%(현재 국공채와 회사채 수익률의 평균수준)로 동일하게 가정한다. ② 소득(보수)인상률과 물가상승률은 국민연금 재정추계상의 가정치를 그대로 사용하며, 국민연금가입자의 소득상승률은 공무원의 보수상승률과 동일한 것으로 가정한다.

〈표 4〉 경제변수의 가정

(단위: %)

구 분	2002～2010	2011～2020	2021～2030	2031～2050	2051～
할인율(%)	5.0
임금상승률(%) (실질임금상승률)	6.5 (3.5)	6.0 (3.0)	5.5 (2.5)	5.0 (2.0)	4.5 (1.5)
물가상승률(%)	3.0

다. 분석결과

먼저 연금수급권만 고려할 경우, 현재 각 연금에서 설정하고 있는 연금산정기준에 의거한 (명목)소득대체율은 2배 이상의 격차를 보이고 있다. 그러나 이러한 격차는 연금산정기준이 되는 소득개념이 서로 달라 정확하지 않다. 이에 동일한 소득개념(연금수급직전의 최종과세소득)에 기초하여 (실효)소득대체율을 구해 보면, 명목소득대체율 격차에 비해 그 폭이 다소 낮아지기는 하지만 여전히 큰 폭의 차이가 있음을 알 수 있다.

〈표 5〉 양 제도의 실효 소득대체율 비교

(단위: %, 천원, 2003년 현재가치)

구 분		Case 1 (20년): 9급 → 7급	Case 2 (25년): 7급 → 5급	Case 3 (30년): 5급 → 2급
공무원 연금 적용시	연금월액1)	1,025	1,671	2,731
	보수월액대비2)	49.5	59.4	69.3
	최종소득대비3)	30.6	36.5	42.8
국민 연금 적용시	연금월액1)	613	925	1,039
	생애소득대비2)	24.9	27.6	29.9
	최종소득대비3)	18.2	20.2	21.8

주: 1) 최초수급시점 기준 노령(퇴직)연금월액임.

2) 각 제도의 급여산식에서 도출되는 소득대체율임.

3) 동일 소득베이스인 최종과세소득 대비 연금월액의 비율임.

이러한 제도간의 급여수준 차이는 보험료 부담률의 격차에 의해 정당화된다고 하는데, 이 주장은 만약 양 제도간 수익비가 동일하다면 타당하다고 할 수 있다. 그러나 수익비를 구해 본 결과, 양 제도간 수익비는 대체로 2배 정도의 차이를 보이고 있다.

〈표 6〉 양 제도의 수익비 및 순수익 차이

(단위 : 천원, 배, 2003년 현재가치)

구 분		case 1 (20년): 9급 → 7급	case 2 (25년): 7급 → 5급	case 3 (30년): 5급 → 2급
공무원 연금 적용시	보험료현가(a)	57,156	99,863	169,783
	연금현가(b)	202,908	330,758	540,342
	수익비(b/a)	3.55	3.31	3.18
	순수익(①=b-a)	145,752	230,895	370,559
국민 연금 적용시	보험료현가(a)	46,599	81,418	138,423
	연금현가(b)	84,378	127,224	190,849
	수익비(b/a)	1.81	1.56	1.38
	순수익(②=b-a)	37,779	45,806	52,426
제도간 순이익차(①-②)		107,973	185,089	318,133

이는 공무원연금이 국민연금에 비해 급여수준이 절대적으로 높은 데다 연금수급기간이 상대적으로 길고, 연금이 물가상승률뿐만 아니라 보수상승률을 일부 감안하여 인상되는 등 급여혜택 상의 격차가 부담률의 차이를 상쇄하고도 남을 만큼 월등히 크기 때문이다. 이러한 제도간 혜택차이는 순수익(연금수급총액-보험료부담총액) 지표에서 더욱 극명하게 나타나고 있다. Case에 따라 순수익이 1억에서 3억원까지 차이가 있는 것으로 나타난다.

다음은 퇴직급여를 함께 고려할 경우, 공무원연금은 연금급여와는 별도로 민간부문의 퇴직금에 해당하는 퇴직수당(퇴직시점에 일시금으로 지급)을 지급하고 있다. 퇴직수당은 최종보수월액×재직년수×0.6으로 계산되며, 퇴직금은 최종 과세소득월액×재직년수로 계산된다. 이를 고려하여 수익비와 순수익 지표를 구해 보면〈표 7〉과 같다. 공무원의 퇴직수당은 민간부문의 퇴직금의 40%(=0.6×0.65)에 불과하므로 국민연금 적용시와 공무원연금 적용시의 총 보상격차는 크게 줄어드는 것으로 나타나고 있다. 그렇지만 여전히 순수익은 제도간 상당한 차이를 보이고 있다.

〈표 7〉 퇴직급여를 고려한 수익비 및 순수익 차이

(단위: 천원, 배, 2003년 현재가치)

구 분		case 1 (20년): 9급 → 7급	case 2 (25년): 7급 → 5급	case 3 (30년): 5급 → 2급
공무원 연금 적용시	보험료현가(a)	57,156	99,863	169,783
	연금현가(b)	202,908	330,758	540,342
	퇴직수당(c)	25,131	43,699	74,483
	총수급액 (d=b+c))	228,040	374,457	614,825
	수 익 비 (d / a)	3.99	3.75	3.62
	순 수 익 (①=d-a)	170,884	274,594	445,042
국민 연금 적용시	보험료현가(a)	46,599	81,418	138,423
	연금현가(b)	84,378	127,224	190,849
	퇴 직 금(c)	64,504	112,161	191,173
	총수급액 (d=b+c)	148,883	239,385	382,023
	수 익 비 (d / a)	3.20	2.94	2.76
	순 수 익 (②=d-a)	102,284	157,967	246,600
제도간 순수익 격차 (① - ②)		68,600	116,627	198,442

라. 시사점

연금급여에 있어 특수직역연금의 가입자가 누리는 초과혜택은 퇴직급여의 상대적 취약성으로 상당부분 상쇄되지만, 여전히 공무원연금 가입의 순수익 금액은 국민연금 가입에 비해 높다. 이러한 총 퇴직급여에 있어서 民官 순수익 격차는 이제까지 존재하는 임금수준의 民官격차로 인한 생애소득의 순격차를 고려하면 정당화될 수 있다. 즉, 공무원의 보수수준이 민간에 비해 낮다는 점을 고려하면 퇴직급여 부분의 民官격차는 크게 문제시 될 정도는 아니라고 판단된다. 그러나 향후 공무원의 보수수준은 2004년 말부터 민간부분(300인 이상 사업장의 근로자 임금수준 기준)과 동일한 수준으로 정상화될 예정이다(중앙인사위원회 자료). 이 경우 퇴직급여(연금과 퇴직금)의 民官격차 즉, 노후소득의 불평등 문제가 제기될 수 있다. 또 2003년에 마련된 국민연금재정안정화 방안이 시행되면 공무원 등 특수직역종사자가 민간부문 근로자에 비해 유리하게 된다. 따라서 장기적으로 퇴직급여의 民官격차를 조정하기 위한 노후소득보장체계의 개편이 필요하다는 것을 시사해 주고 있다.

가상적인 계산결과에 의하면, 10% 정도의 民官 임금격차가 향후에도 지속된다면 양 제도간 연금액의 차이는 상쇄되는 것으로 나타난다.

더구나 공무원연금의 20년 미만 가입자와 20년 이상 가입자간 퇴직급여 격차는 심각하다는 점 그리고 특수직역연금 20년 미만 가입자의 노후소득은 동일조건의 국민연금가입자에 비해서도 크게 낮다는 점에서 이에 대한 대책이 시급히 요구되고 있다. 앞에서 살펴본 바와 같이, 공무원이 20년을 재직하고 연금을 수급하게 될 경우 막대한 혜택을 보는 반면, 20년 미만(예: 19년 11개월 이하)을 재직하고 퇴직하는 경우 수익비가 1에 근접한 퇴직일시금만 수령할 수 있어 가입기간 차이로 노후소득에 있어 큰 차이를 초래하고 있다. 더욱이 이들이 공무원 퇴직 후 국민연금에 가입하더라도 가입연령 제한 등으로 인해 10년의 최소가입기간을 충족시키지 못할 경우 국민연금조차도 받지 못한다. 설령 10년 이상 가입하더라도 가입기간이 상대적으로 짧은 편이어서 동일한 생애 근로기간을 가진 국민연금가입자에 비해서도 낮은 연금액을 수급하는 과소 급여 문제를 초래하고 있다.

Ⅲ. 국내외 공적연금제도간의 연계사례

1. 우리나라의 특수직역연금간 연계방식

앞에서도 언급한 바와 같이 우리나라의 3대 특수직역연금간에는 연계장치가 마련되어 있다. 이는 1967년에 처음으로 공무원연금과 군인연금간에 도입되었으며, 1975년 사학연금이 도입되면서 제도간 연계장치가 확대 적용되었다(최재식 2001). 3개 제도는 거의 유사한 제도이므로 가입자 및 수급자가 제도간 이동시 재직기간과 연금급여를 연계하는 완전합산방식을 운영하고 있다. 이 연계방식은 본인의 신청에 의해 이루어지므로 임의사항인 점이 특징이다. 합산의 대상이 되는 가입기간은 타 특수직역연금의 적용을 받은 기간에 국한된다.

특수직역연금간 연계절차는 일시금수급자와 연금수급자에 따라 다소 차이가 있다. 이들이 제도간 연계를 원할 경우 이동한 연금관리공단에 반납금을 납부하면 재직기간이 합산된다. 이때 반납금은 퇴직일시금 원금에 일시금급여의 지급이 결정된 달의 다음 달로부터 재직기간 합산을 신청한 달까지의 기간 동안의 이자가산금을 합한 금액이다. 반납금은 일시납 또는 분할납으로 납부가 가능하다. 재직기간의 합산을 받은 자가 반납금을 납부도중 사정이 여의치 않을 경우에는 나머지 기간에 대해 합산제외신청을 할 수 있으며, 반납금의 납부도중 퇴직 또는 사망하는 경우 미납기간은 자동적으로 재직기간으로 인정되나 미납금은 연금급여에서 공제된다.

일시금 수급자란 퇴직일시금․퇴직연금일시금 및 퇴직금공제일시금을 수급한 자를 말한다.

〔그림 1〕 일시금 수급자의 공적연금간 연계절차

이동한 연금에 재직기간 합산신청	승인	이동한 연금에 반납금 납입	퇴직	최종가입기관이 재직기간 합산 및 연금산정․지급
	→		→
			사망

연금수급자의 경우는 이미 어떤 특수직역연금으로부터 퇴직연금․조기퇴직연금을 수급하고 있던 자로서, 타 직역에 재임용됨에 따라 다른 직역연금의 적용을 받게 되는 경우로 다음과 같이 연금연계가 이루어진다. 신규로 적용을 받게 된 연금제도에 재직기간 합산을 신청하면, 종전에 가입한 연금은 지급이 정지된다. 최종적으로 가입한 연금관리공단에서 재직기간을 합산하여 연금액을 산정하여 지급한다. 그런데 재직기간 합산 신청시 반납금의 납부로 연계에 따른 비용부담문제가 해소된 일시금 수급자와는 달리, 연금수급자의 경우에는 가입기간 합산 신청시 제도간 비용부담 문제가 청산되지 않는다. 따라서 연계에 따른 비용부담 문제는 비로소 연금지급이 최종적으로 이루어질 때 나타나게 되며, 특수직역연금에서는 이러한 비용부담 문제를 제도간 연금이체를 통하여 풀고 있다. 연금액은 마지막으로 가입한 연금제도에서 지급되는데, 이때 최종 가입제도는 종전에 가입했던 특수직역연금제도로부터 해당 연금액을 이체받은 다음 최종 연금액과 종전의 연금액과의 차액을 합산하여 연금을 지급하게 된다.

〔그림 2〕 연금수급자의 경우 공적연금간 연계절차

이동한 연금에 재직기간 합산 신청	승인	종전 가입 연금은 지급 정지	퇴직	최종 가입 연금은 재직기간 합산 및 연금산정․지급	연금	종전 가입 연금 은 종전 지급하 던 연금액 이체
	→		→
					←
			사망
					이체

2. 일본의 공적연금간 연계방식

일본의 공적연금간 연계는 1986년 전국민 기초연금제도가 도입되기 이전 기간과 이후 기간으로 구분해서 살펴볼 필요가 있다. 1986년 이전 일본은 총 8종의 연금제도를 직역에 따라 분립․운영하고 있었다. 특히 일반 국민을 위한 제도는 국민연금(자영업자 등)과 후생연금(근로자)이 있으며, 공무원 등 특수직역종사자를 위한 제도로는 다수의 공제연금이 존재하고 있다. 이들 각 제도는 수급요건, 급여수준 등이 상이한 관계로 제도간 이동시 연계가 되지 않는 문제가 있는데, 1961년 4월 국민연금법의 시행과 함께 전국민보험의 일환으로『통산연금통칙법』을 제정하여 통산노령연금제도를 시행하게 된 것이 일본 공적연금간 연계의 시초이다. 그로부터 15년 후인 1976년에 통산노령연금수급자가 사망시 그 유족에게도  통산유족연금을 지급하였는데, 이러한 일본의 구연금체계 하의 연계방식은 가입기간 외에는 통산이 이루어지지 않는다는 점에서 ‘연결통산방식’ 또는 ‘부분통산방식’이라고 할 수 있다.

통산연금방식에 적용되는 공적연금의 범위는 총 8개 제도이다. 각 제도에서 최소한 1년 이상 가입하고, 어떤 한 제도로부터 노령연금을 수급할 수 있는 자격을 획득하지는 못하였지만 다음의 ①과 ②의 최소합산기간 요건을 충족하거나 또는 이미 타 연금제도에서 연금수급권을 획득하게 되면 각 제도에서는 해당 가입기간에 상당하는 통산노령연금을 지급하였다. ① 국민연금과 타 공적연금의 가입기간을 합산한 기간이 25년 이상이 되는 경우, ② 국민연금의 가입기간이 없으나 기타 공적연금의 가입기간을 합산할 경우 20년 이상이 되는 경우, 통산노령연금의 지급개시연령은 각 연금법에 규정된 것에 따르도록 하였다. 통산유족연금은 동제도가 도입된 시점인 1976년 10월 1일 이후에 통산노령연금수급자가 사망한 경우에 한해 지급하였다.

이러한 통산연금의 수급요건을 설정하게 된 배경은 국민연금은 25년 이상 가입하고 65세 도달시 지급되며, 후생연금과 공제연금은 20년 이상 가입하고 60세에 도달하면 지급되기 때문이다.

〔그림 3〕 일본의 신․구 공적연금체계 비교

개혁전	[자영업자]							[일반피용자]									공무원등
	국민연금						후생연금						선원보험				공제연금
개혁후							⇓
							신후생연금										신공제연금
	신국민연금(기초연금)
	[자영업자세대]					[피용자세대]

통산노령연금은 각 제도에서 1년 이상만 가입하면 해당 제도의 가입기간에 상당하는 금액으로 지급되었다. 통산노령연금은 각 연금제도에서 실제 가입한 기간에 기초하여 산정된 기본연금액만 지급되며 가급연금은 지급되지 않았다. 그리고 통산유족연금의 지급액은 각 연금제도에서 정하고 있는 유족연금 지급률에 따라 결정되었다.

일본은 1985년 말에 자영업자에게만 적용되던 기존의 국민연금을 전국민에게 적용되는 기초연금으로 전환하고, 기존의 후생․공제연금 등 직역연금을 다층구조화하는 한편, 수급요건․연동제 등 제도내용을 일원화하는 것을 골자로 하는 새로운 연금법을 통과시키게 된다. 1986년 4월 1일부터 새로운 공적연금체제가 시작되었다. 즉, 1986년 4월 1일부터 종전의 국민연금이 전국민 공통의 기초연금으로 적용됨에 따라 통산연금법은 필요가 없어짐에 따라 폐지되었다. 그렇지만 2층 제도인 각 직역연금들은 여전히 분립․운영되면서도 각 직역연금의 최소가입기간이 사실상 폐지되어 1개월 이상만 가입하면 그에 해당하는 연금액을 각 2층 제도에서 지급하도록 한 것이다. 이러한 일본의 연계방식은 직역연금의 다층구조화 및 일층연금(기초연금)의 전국민 단일제도 적용을 통하여 이루어졌으므로 ‘제도의 부분통합에 의한 연계’라고 할 수 있다.

3. 독일의 공적연금간 연계방식

독일의 공적연금제도는 전형적으로 직역별 분립된 형태를 띄고 있는데, 일반 피용자를 위한 노동자연금, 직원연금, 광원연금(3대 공적연금)과 공무원을 위한 공무원부양제도 및 농어민을 위한 농민노령보장제도(특수직역연금) 등으로 구성되어 있다. 특별히 일반 자영업자를 위한 공적연금제도는 없다. 3대 공적연금제도는 광원연금만 다소 차이가 있을 뿐 거의 유사하다. 그러나 이들 제도와 특수직역제도 간에는 제도내용이 크게 다르다.

노동자연금과 직원연금은 5년 이상 가입하고 65세부터 연금이 지급되며, 45년 가입기준 가처분소득의 70%를 보장하고 있다. 반면, 공무원연금은 5년 이상 재직하고 65세 도달 및 폐질 등으로 퇴직시 최종소득의 35%～75%를 보장하며. 농민노령보장은 15년 이상 가입하고 65세 도달 및 은퇴시 정액의 연금을 지급하고 있다.

〔그림 4〕 독일의 공적연금체계

제도명	공무원 부양제도					3대 공적연금
				노동자 연금		직원 연금			광원 연금
												농민 노령보장
적용대상	공무원등			노동자1)			사무직원		광원			농민등
관리조직	내무성등			노동자연금관리공단등1)			직원연금 관리공단		연방 광원조합			농민노령금고

주: 1) 일반노동자 외에도 연방철도원 및 선원도 노동자연금의 가입대상이며, 이들을 위해 별도의 연금관리조직(연방철도보험공단 및 선원금고)이 있다.

독일은 3대 공적연금간의 연계방식과 3대 공적연금과 공무원부양제도간의 연계방식 두 가지로 나누어 살펴볼 수 있다. 3대 공적연금간 연계는 대칭적으로 이루어지지만, 3대 공적연금과 공무원부양제도 간에는 비대칭적으로 이루어지고 있다는 점에서 차이가 있다. 즉, 3대 공적연금 내에서는 어느 제도로 이동하든지 자동적으로 연계가 이루어지는 반면, 3대 공적연금과 공무원부양제도간에는 후자에서 전자로 이동시에만 연계가 이루어지고 있다. 독일의 연금제도간 연계방식은 모두 가입기간의 합산에 국한하지 않고 재정까지 합산된다는 점에서 ‘완전합산방식’이라고 할 수 있다. 3대 공적연금간 연계는 제도간 포괄적 재정조정 등에 의해 연계비용이 정산되며, 3대 공적연금보험과 공무원부양제도 간에는 소급보험료 납부에 의해 비용이 정산되는 방식이다. 또 공적연금간의 연계는 가입자의 신청 없이 자동적으로 이루어지는 당연 사항인 점이 특징이다.

3대 공적연금에서 공무원연금으로 이동하여 두 제도 모두에서 수급권을 획득한 경우에는 두 연금이 모두 지급된다. 그러나 두 제도 모두에서 수급권을 획득하지 못한 경우에는 일시금만 수급하게 된다.

3대 공적연금간 연계방식을 보다 구체적으로 살펴보자. 3대 공적연금간 연계는 각 제도의 발전과정, 부담․급여구조가 유사하기 때문에 최종적으로 보험료를 납부한 제도에서 각 제도에서 가입한 기간을 합산하여 연금급여를 산정․지급한다. 다만, 예외적으로 종전의 광원연금 가입자로서 이 제도에 5년 이상의 가입이력이 있는 경우에는 최종 가입한 제도에 관계없이 특별히 광원연금의 급여수급권과 관할권을 부여하고 있다.

그러나 3대 공적연금과 공무원부양제도 간에는 공무원연금의 수급권을 획득하지 못한 채 중도 탈락하여 3대 공적연금제도의 하나로 이동할 경우 공무원으로서 재직한 기간에 대해 공적연금에 소급적용을 받게 되는 방식으로 연계가 이루어지고 있다. 소급적용은 전직하는 공무원의 의사와 관계없이 자동적으로 이루어진다. 소급보험료는 재직기간 동안의 소득을 소급적용시점까지 전가입자 평균소득월액의 상승률을 감안하여 현재가치화하고 현재가치화된 소득에 소급적용시점의 공적연금 보험료율을 곱하여 산정한다. 해당 퇴직공무원의 소급보험료는 전액 국가가 부담하며, 국가가 직접 이동한 연금관리기관에 납부한다.

4. 미국의 공적연금간 연계방식

미국은 현재 1935년에 도입된 조세방식의 일반공적연금(OASDI) 외에도 연방공무원연금(CSRS 및 FERS), 주․지방공무원연금(SLERS), 군인연금(MRS), 철도직원연금(RRS) 등 특수직역연금을 운영하고 있다. 미국도 원래 직역별 다원화된 연금체계를 운영하여 왔으나 점차 OASDI를 특수직역에 확대 적용시키면서 기존의 직역연금을 부분적으로 대체함으로써 분립된 제도를 통합해 오고 있다. 즉, 높은 수준의 소득을 보장하던 기존의 직역연금을 2층으로 분리하여 1층 제도는 OASDI로 하고 2층 제도는 직역연금으로 남겨두고 있다. OASDI제도의 확대․통합과정을 연대별로 살펴보면, 다음과 같다. 첫째로 1950년대 초반: 철도직원(10년 미만 가입자), 일부 주․지방공무원에 대한 OASDI 적용, 둘째로 1956년: 군인연금을 이층구조화하고 1층에 OASDI 적용, 셋째로 1983년: 연방공무원 연금을 이층구조화하고 1층제도로 OASDI 적용(FERS)이다.

각 연금의 지급요건과 수준을 보면, OASDI는 기본적으로 10년 이상 가입하고 62세 도달시 지급되며, 평균소득자 기준 35년 가입 시 소득대체율은 생애소득의 40%를 보장하고 있다. 연방공무원연금제도는 CSRS와 FERS로 구분된다. CSRS는 1984년 이전에 임용된 공무원에 한해서만 적용되며, 장기적으로 폐지되는 과도기적 제도이다. 이 제도는 최소 5년 이상 재직하고 62세 도달시 연금이 지급되며, 40년 가입 기준 최고소득기간 3년 평균소득의 76.25%를 보장한다. FERS는 1983년 연방공무원연금이 이층구조로 개편되면서 1984년부터 신규로 임용되는 공무원에게 적용되는 신 공무원연금으로 장기적으로 CSRS를 대체하는 제도이다. 이는 5년 이상 재직하고, 62세 도달시 연금이 지급된다. 40년 가입기준 최고소득기간 3년 평균소득의 40%(1층의 OASDI는 별도)를 보장한다. RRS는 1975년 철도직원연금의 급여구조가 2층 제도로 개편되면서 도입된 제도이다. 이는 10년 이상 재직하고 62세 도달시 지급되며 최고 소득기간 5년 평균소득의 28%(1층의 OASDI는 별도)를 보장하고 있다. 그러나 다른 직역연금제도와는 달리 철도직원연금의 경우는 2층 제도로 개편되었지만 1층 부분이 재정 및 관리부분에 있어 OASDI에 통합된 것이 아니라 급여구조만 2층(1층: OASDI 급여, 2층: 직역연금 급여)으로 구분되었을 뿐이다.

〔그림 5〕 미국의 공적연금체계

제도명								MRS	FERS	SlERS	SlERS	RRS(2층)
	OASDI
												RRS(1층)
대상	일반피용자 및 자영자							직업 군인	연방 공무원	주․지방 공무원		철도원
관리	사회보험청(SSA)							국방부	연방 인사국	주․지방정부		철도연금위원회

미국의 공적연금간 연계방식은 크게 두 가지로 구분된다. 하나는 철도직원연금과 OASDI간의 연계방식과 기존 특수직역연금(군인, 지방 및 연방공무원)의 이층구조개혁을 통한 부분적 제도통합에 의한 연계방식으로 구분된다. 먼저, 특수직역연금의 하나인 철도직원연금과 OASDI간의 제도연계는 지금까지 세 단계를 걸쳐 발전하여 왔다. 첫 번째 단계는 철도직원연금에서 1946년 유족급여를 도입하면서 철도직원연금제도의 유족연금 수급요건(10년의 최소가입기간)을 충족하지 못하고 사망하는 경우 OASDI에서 그 급여를 지급하는 연계제도를 도입한 단계이다. 이때 철도직원연금에서 유족연금 수급요건을 충족하지 못하고 사망하는 경우 사망자의 가입이력은 OASDI로 이전되고 OASDI가 그 급여기준에 의거하여 결정․산정된 연금급여를 지급하도록 하였다. 그러나 당시 유족연금의 연계에 따른 제도 간에 재정조정은 이루어지지 않는다.

두 번째 단계는 1951년에 철도직원연금에서 10년 미만 가입한 자가 중도 탈락(퇴직)하는 경우에도 철도연금 가입기간을 OASDI 가입기간으로 인정하고 OASDI에서 합산노령연금을 지급하는 연계방식을 도입한 단계이다. 이는 철도직원연금제도에서 10년 미만 재직하고 중도 퇴직한 자를 대상으로 이들이 마치 원래부터 동기간 동안 OASDI에 가입했던 것으로 간주하고 OASDI에서 노령․장애․유족연금을 지급하도록 한 것이다. 이때 비로소 연금제도간 연계에 따른 포괄적인 재정조정장치도 마련되었다. 그런데 이 연계방식에 의거하면 OASDI에서 철도직원연금으로 이동한 자의 경우 획득한 OASDI 가입기간이 합산되지 않는 구조이므로 제도 이동자간 형평성 문제가 있는 데다 두 제도로부터 이중으로 연금을 수급하는 문제가 있었다.

OASDI로 이동한 철도직원연금 가입자의 보험료를 OASDI로 이전되는 것이 아니라, 반대로 철도직원의 이직으로 인해 OASDI의 재정이 좋아지므로 그에 해당하는 만큼 OASDI의 재원을 철도원연금으로 보조하는 식의 재정조정을 말한다. 이는 두 제도가 모두 부과방식으로 운영되므로 가능한 방식이다.

이러한 문제점에 직면하여 1975년에는 철도직원연금의 급여구조를 2층 제도로 개편하게 되었는데, 이로써 양 제도간에 완전한 조화가 이루어진 세 번째 발전단계에 진입하게 되었다. 이에 의하면, 1975년부터 양쪽 제도에 가입기간이 있는 철도직원은 우선 OASDI에서 OASDI 가입기간에 기초하여 지급해야 할 연금액을 결정․이체하면 철도연금에서는 1층부분 연금액(OASDI 가입기간과 철도직원 재직기간을 합산한 기간을 OASDI 급여산식에 대입하여 산정된 금액)중 OASDI에서 지급하는 금액만큼을 감액한 다음, OASDI의 이체액과 합산하여 지급하게 된다. 이로써 양 제도간에 급여의 연계가 대칭적으로 이루어지고, 이중 수급문제가 해소되었다. 1975년에 취해진 철도연금의 개혁은 사실 철도원연금의 1층 부분을 OASDI에 완전히 통합하기 위한 전단계로 해석된다.

한편, OASDI와 공무원연금 등 특수직역연금간 연계는 종전의 단층제도인 특수직역연금을 이층제도로 분리하는 구조조정을 단행하고 1층 부분의 연금은 OASDI로 통합함으로써 제도간의 조화를 도모하는 연계방식이다. 이러한 연계방식은 1950년대 초  각 주․지방별로 분립․운영되던 지방공무원연금의 일부를 OASDI로 편입하면서 시작되었다. 이어 1956년에 군인연금을 이층보장제도로 분리하고 군인에 대해 1층 제도로서 OASDI에 확대 적용되었다. 특히 1984년에는 마지막 OASDI 미편입 계층으로 남아있던 연방공무원에 대해서도 OASDI를 적용함으로써 사실 미국은 OASDI를 중심으로 하는 제도통합을 거의 완성하는 단계에 진입하게 되었다. 이때에도 종전의 공무원연금을 OASDI를 1층으로 하고, 이층은 직역연금으로 하는 이층제도(FERS)로 분리하는 연금구조개편을 통해 연금제도간 연계가 이루어졌다. 이러한 연계방식은 제도의 부분적 통합을 통해 이루어진다는 점에서 일본과 유사한부분적인 제도통합에 의한 연계로 이해할 수 있다.

Ⅳ. 국민연금과 특수직역연금간 연계방안의 모색

1. 공적연금제도간 연계의 필요성

먼저 합산방식이란 각각 연금제도에서는 최소 가입기간을 충족시키지 못하지만 이동한 각 제도의 가입기간을 합하면 최소가입기간 이상을 채우는 경우에 각각의 연금제도로부터 그 가입한 기간에 맞는 연금수급권이 발생하도록 하는 것을 의미한다. 반면 통합이란 서로 상이한 제도를 하나로 묶는 것을 뜻한다. 따라서 합산이란 각 제도가 그대로 존립하는 전제하에 연금수급권을 부여하는 것을 말하며, 연계는 합산과 통합을 포괄하는 제도간의 조정이나 조화를 말한다.

영국과 스웨덴과 같이 단일 연금제도를 채택한 국가의 경우 제도간 연계장치가 필요하지 않는다. 그러나 우리나라와 같이 연금제도가 분리되어 있는 경우 직장 이동에 의해 각 연금제도에서 평균 가입기간이 짧아 수급요건을 채우기가 어려워지므로 제도간 연계장치의 마련이 반드시 필요하다. 또 분립형 연금제도의 국가가 전국민 연금화를 실현하기 위해서는 제도간 연계장치가 마련되어야 한다. 특히 지난 해 철도공사화 문제와 관련하여 20년 미만 철도청 재직자의 연금수급권 확보 문제가 쟁점으로 부각되면서 공적연금제도간 연계 필요성이 크게 대두된 바 있다.

재직 철도공무원에 대하여 공무원연금의 수급자격이 발생될 때까지 공무원연금제도에 한시적 가입을 허용했다(2003년 10월 30일 철도산업발전기본법 발효일 기준).

국민연금과 특수지역연금간 조정과 조화의 미비로 인해 다음과 같은 문제점이 야기되고 있다. 첫째, 연금수급권의 사각지대 문제이다. 직업의 전환으로 제도간 이동시 어느 한 제도에서도 가입기간이 짧아 연금수급권을 획득하지 못하는 경우가 발생할 수 있다. 예를 들면 20년의 가입기간을 채우지 못한 채 특수직역에서 퇴직하는 일시금수급자가 국민연금으로 이동하더라도 국민연금의 수급권을 획득하지 못할 가능성도 있다. 또는 10년 미만의 국민연금 가입자가 특수직역연금으로 이동하더라도 20년의 가입기간을 채우지 못하면 전혀 연금헤택을 받지 못한다.

둘째, 과소 연금급여의 문제이다. 제도 이동자는 비록 연금을 수급하게 되더라도 한 제도 내에서 오랜 근무경력을 가지고 있는 가입자에 비해 상대적으로 훨씬 적은 연금급여를 수급하게 된다. 특히 국민연금으로 이동하게 되는 특수직역 퇴직자의 경우 10년이라는 최소가입기간을 충족하더라도 낮은 연금급여를 받게 되는데, 이들은 대개 기초생계비에 미치지 못하는 급여를 수급할 가능성이 있다.

셋째, 과잉 연금급여의 문제이다. 특수직역연금 수급자는 국민연금에 임의가입이 가능하기 때문에 특수직역연금과 국민연금의 이중 노령연금 수급이 가능하다. 또 퇴직하는 특수직역연금 수급자가 국민연금으로 이동해서 가입기간이 1월이 지나 사망할 경우 국민연금제도와 특수직역연금제도에서 유족연금도 각각 지급된다. 물론 이중 연금수급자의 수는 미미할 것으로 예상되나 연금수급권의 사각지대 및 과소 급여 문제에 비추어 볼 때 자원배분의 비효율성이며 형평성 차원에서도 바람직하지 않다.

넷째, 노동이동의 제약 문제이다. 제도간 조정과 조화의 미비는 연금수급권 상실의 우려 등으로 노동시장의 유연성을 제약하고 있다. 특히 공공부문에서 민간부문으로 직장을 이동하는 경우 상당한 연금액 손실이 발생하기 때문에 직장 이동이나 공공부문의 구조조정을 제약하는 요소로 작용하고 있다. 최근 공직개방 등으로 공공부문과 민간부문간의 이동이 활발해지고 있는 추세에 부합하지 못하고 있다.

다섯째, 연금수급자에 대한 제도간 불공평 취급문제이다. 이미 언급한 연금수급권자에 대해 양 제도간 상이한 적용처리 규정과 더불어 제도간 상이한 소득조사 및 연금 병급조정 규정 등으로 인해 각 제도의 수급자는 불공평하게 취급받게 된다.

따라서 노동시장의 변화에 따른 빈번한 이동, 평생직장의 붕괴 등으로 인한 연금수급권의 사각지대를 해소하고, 노동시장의 유연성 확보 차원에서도 국민연금과 특수직역연금간의 연계는 매우 시급한 과제이다.

2. 각 연계방식의 장․단점 분석

가. 연계방식의 유형화

연금제도간의 연계사례는 기본적으로 3가지 방식, 즉 기간(부분)합산방식, 완전합산방식, 제도통합방식으로 구분된다. 이러한 구분은 제도간 연계의 범위를 가입기간에만 국한하느냐(기간합산식), 재정이전까지 하느냐(완전합산식) 더 나아가 관리까지의 통합이냐(제도통합식)에 의거한 것이다.

제도간 연계방식이 가입기간만을 합산하는 것이므로 기간합산이란 표현이 연결통산(일본 용어)보다 더 적절하다고 본다. 반면, 완전합산은 재정이전까지 포함하는 것을 의미한다. 이런 관점에서 보면 기간합산은 부분합산이라고 할 수 있다. 완전합산은 다시 제도간 이동시 양 제도에서 합산을 허용하느냐 아니면 어느 한쪽에서만 합산을 허용하느냐에 따라 대칭적 또는 비대칭적 합산으로 구분될 수 있다(이용하, 2001 참조).

먼저 기간합산방식이란 가입기간을 합하여 수급자격을 충족시킨 가입자에게 각 연금제도에서 가입기간에 비례하여 연금을 지급하는 것이다. 이 방식의 특징은 각 연금제도를 변경시키지 않고 연계시킬 수 있는 간단한 방법이며, 각 연금제도의 재정상태에 미치는 상대적인 영향이 중립적이라는 점이다. 이때, 연금지급 청구를 최종 가입한 연금제도로 일괄하는 방법과 각 연금제도에서 분리하여 지급하는 방법이 고려될 수 있다.

〈예시〉

Case 1: 공무원연금에 15년 가입하고 국민연금에 9년을 가입한 후 60세에 도달하면 가입기간을 합하면 24년이므로 20년의 최소가입기간이 충족되므로 양 제도에서 가입기간에 비례한 부분연금을 받게 되는 경우

Case2: 공무원연금에 10년 가입하고 국민연금에 9년 가입하게 되면 가입기간의 합이 19년이므로 공무원연금에서는 일시금을 받고(19년〈 공무원연금의 최소가입기간 20년), 국민연금에서는 9년에 해당되는 연금을 받게 되는 경우(19년 〉국민연금의 최소가입기간 10년)

완전합산방식은 최종 가입제도에서 수급자격을 충족시킨 가입자에게 연금액을 산정하여 지급한다. 물론 이동 이전에 가입했던 연금제도로부터 관련 자료와 연금자산을 이관받아야 한다. 따라서 유사한 제도간의 연계시에 적합한 방식이며, 연금자산이 최종가입 연금제도로 이관되기 때문에 단일제도에 계속해서 가입한 경우와 같은 수준의 연금을 받을 수 있다는 점이다. 반면에 이관해야 할 이동자의 연금자산을 평가(적용 보험료율, 부과 보수기준, 이자율 등)하는 문제가 있다.

〈표 8〉 공적연금제도간 연계방식의 유형화

구분		구조적 특징	사례
기간합산방식		∙ 가입기간에 대해서만 합산 ∙ 급여는 각 연금의 가입기간에 기초하여 산정․지급 ∙ 재정이전 없음	∙ 1985년 개혁이전의 일본(통산연금통칙법 별도 제정․시행)
완전통산방식	대칭적	∙ 재정이전까지의 합산이 쌍방향으로 허용(최종 가입제도에서 수급권 및 급여결정 지급) ∙ 재정이전 있음(재정조정 또는 연금자산 이전)	∙ 우리나라의 특수직연금간 ∙ 독일의 3대 공적연금간 ∙ 철도연금 이층구조 개혁 이후 미국의 OASDI와 철도직원연금간
	비대칭적	∙ 재정이전까지 합산하되, 어느 한쪽 제도에서만 이전이 허용(일반제도가 특수제도 탈락자 소급적용) ∙ 포괄적 재정조정 및 소급보험료납부를 통한 재정이전	∙ 독일의 3대 공적연금과 공무원부양제도간 ∙ 철도연금 이층구조화 개혁전 미국의 OASDI와 철도직원연금간
제도통합방식		∙ 기존의 국민연금의 확대 및 제3의 제도의 도입 등을 통해 단일제도 적용 ∙ 기존 연금제도의 다층화(부분통합) 또는 폐지(완전통합) 등	∙ 미국의 연방공무원(일부 지방공무원)연금과 OASDI간 ∙ 1985년 개혁 이후의 일본 ∙ 기타 칠레 등 남미국가 및 체제전환국가

제도통합방식이란 각기 다른 연금제도를 통합하여 제3의 새로운 제도를 만들거나 또는 여러 제도의 가입대상자를 1층 제도의 가입대상자로 흡수하는 것이다. 그리고 2층인 소득비례연금은 각 연금제도에서 따로 따로 지급하든가 아니면 연금자산을 이관시켜 최종 연금제

도에서 일괄 지급하는 방안도 검토해 볼 수 있다. 이는 국민연금 및 특수직역연금의 이원화 등 현행 제도의 틀을 크게 개선해야 하는 문제가 수반된다.

나. 연계방식의 장․단점 비교

이들 3가지 연계방안의 장․단점을 비교하기 전에 평가기준을 설정할 필요가 있다. 먼저, 각 연금제도의 재정을 상호 손상시키지 않도록 하는 재정중립의 원칙이다.  두 번째로 과다급여 지양, 가입기간별 지급률 균등화 등 가입자간의 형평성의 원칙이다. 셋째로 장기적으로 제도발전 방향을 고려할 수 있는 제도의 발전성이고, 마지막으로 제도간 이동에 따른 행정의 편의성이다.

〈표 9〉 공적연금제도간 연계방식의 장․단점 비교

구분	기간(부분) 합산방식	완전 합산방식	제도 통합방식
재정중립의 원칙	제도간 재정이전 불필요	재정이전에 따른 재정중립 곤란	타제도로부터 재정이월 불가피
형평성의 원칙	이중급여 등으로 과다급여의 가능	최종제도에서 연금 액이 결정되므로 개인간 득실발생	제도간 적정 급여액 설정에 어려움 예상
장기적 방향성	장기적 방향이 미설정단계에서 무난	장기적 발전방향이 전제된다면이행과정 으로서 바람직	연금제도의 발전 방향에 따라 달라질 것으로 예상
행정의 편의성	수급자 다소 불편	최종제도로 이관에 의해 편리	한 제도에서 관리되므 로 편리

자료: 민재성, 공적연금제도의 통산방안, KDI 자료, 1992. 7.

이러한 원칙에 기초하여 각 연계방식의 장단점은〈표 9〉에 제시되어 있다. 먼저, 재정중립의 원칙은 기간합산방식이 가장 유리하다. 적정급여의 설정이 가능하다면 제도통합이 바람직하고, 과다급여에 대한 제한조치가 마련된다면 기간합산방식도 무난하다. 제도의 장기적 발전방향이 미설정 단계에서는 기간합산방식을 고려해 볼 수 있고, 장기 발전방향이 전제되면 완전합산방식도 가능하다. 다만, 행정의 편의성으로만 보면 제도통합과 완전합산방식이 연금수급자에게는 편리한 방식이라고 볼 수 있다.

연계방식의 장․단점을 비교해 볼 때, 장기적 제도 통합방안이 설정되기 전에는 또는 단기적으로 실행 가능한 측면에서 기간합산방식이 적절할 것으로 보인다. 이때, 지급창구의 일원화 문제와 관련한 예상되는 문제점들을 최소화하고 과다지급에 따른 형평성 제고 방안을 강구하는 것이 필요하다고 본다.

그러나 제도간 완전통합 또는 직역연금의 다층화를 통한 제도의 부분통합 방안은 현 단계에서는 상당한 제도개혁과 그에 따른 제도전환 비용과 이해당사자간의 갈등이 수반되므로 장기적인 관점에서 검토하는 것이 바람직하다고 판단된다.

Ⅴ. 기간합산방식에 의한 연계방안

1. 기간합산 방안의 설계

앞에서 다양한 연계방식의 장․단점을 검토한 결과, 가입기간만의 부분합산방식이 단기적인 관점에서 가장 실행 가능성이 높은 연계방안으로 판단된다. 특히 국민연금과 특수직역연금은 그 성격과 보험료 수준, 분담방법, 급여내용 및 수준, 산정방법, 수급조건 등에서 큰 차이가 있기 때문에 각 연금제도의 기본 틀을 변경하지 않고도 양 제도간의 재정이전을 수반하지 않는 범위 내에서 가입기간만을 합산하는 연계방식이 적절하다고 본다.

공적연금연계기획단(2003～2004)에서는 8차례 회의를 통해서 각 연금제도의 기본 틀을 변경하지 않고, 각 연금재정에 미치는 상대적인 영향이 중립적이어야 한다는 원칙 하에서 기간합산방식을 제안한 바 있다.

가. 기간합산 대상자의 범위

적용 대상자는 국민연금과 특수직역연금간 이동자로 처음 제도에서 보험료 납부기간이 1년 이상인 자로 한다. 다만, 어느 연금제도에서 20년 이상 가입한 퇴직자는 상당한 연금액이 보장되고, 또 과다 급여의 형평성 문제가 있기 때문에 기간합산 대상에서 제외한다. 이 외에도 이미 보험료를 납부한 기간에 대해 연금이나 일시금을 지급받은 자, 국민연금 수급연령(현재 60세) 이전에 조기퇴직연금 청구자는 적용대상에서 제외한다.

나. 기간합산 급여의 수급조건

양 제도의 재정에 미치는 영향을 최소화하기 위하여 노령연금의 수급요건을 통일할 필요가 있다. 먼저 합산 노령연금을 수급하기 위해서는 양 제도에 가입한 보험료 납부기간의 합이 20년 이상으로 한다. 그리고 합산 노령연금의 수급개시연령에 대해서는 국민연금의 노령연금 수급개시연령(현재 60세→65세)으로 맞춘다. 다만, 사망이나 장애로 인한 경우에는 가입자나 또는 가입자의 가족이 60세 이전에도 가입기간의 합산을 가능하게 한다.

필리핀의 경우 각 제도의 최소가입기간(15년과 10년)을 충족하는 가입자는 기간합산 대상에서 제외하고 있다.

합산 연금액의 산정은 국민연금연금과 특수직역연금간 이동시에도 연금혜택이 비슷한 수준으로 하기 위해서 1년당 급여율을 최소한 국민연금 수준으로 일치시킨다. 따라서 특수직역연금의 퇴직자는 평균 소득자의 국민연금 가입연당 지급률(현재 1.5%) × 재직월수 × 최종보수월액을 적용한 연금재정은 그대로 두고, 퇴직시에 정산반환금에 해당되는 퇴직일시금을 지급받는다.

단, 정산 반환금 = (특수직역연금보험료율 - 국민연금보험료율) × 재직월수 × 최종보수월액(연금산정 기준)

또한 퇴직하기 오래 전에 획득한 임금 크레딧을 재평가하는 메커니즘(임금상승을 고려하여 퇴직 직전 연금산정 기준의 임금수준 반영)이 필요하다.

다. 합산 연금액 산정

〈예시 1〉 공무원(사학․군인)연금제도에서 최종 가입된 경우

- 처음 국민연금제도에서 보험료 납부기간이 25년(25～49세)이고, 평균 임금수준 Ａ1, 평균 생애소득수준 Ｂ1

- 최종 공무원연금에서 보험료 납부기간이 10년(50～59세)이고, 최종 임금수준 Ｗ2

단, 과거 Ａ1와 Ｂ1의 가치를 재평가한 Ａ2, Ｂ2

∴ 합산 연금액 = 1.8(Ａ2＋Ｂ2)(1＋0.05×5) ＋ 1.5%×10×Ｗ2

〈예시 2〉 국민연금제도에서 최종 가입된 경우

- 처음 공무원연금제도에서 보험료납부기간이 10년(25～34)이고, 최종 임금수준이 Ｗ1

- 최종 국민연금제도에서 보험료납부기간이 25년(35～59세)이고, 평균 임금수준 Ａ2, 평균 생애소득수준 Ｂ2

단, 과거 Ｗ1의 가치를 재평가한 Ｗ2

∴ 합산 연금액 = 1.5%×10×Ｗ2 ＋ 1.8(Ａ2＋Ｂ2)(1＋0.05×5)

2. 연금재정에 미치는 영향

가. 재정추계 결과

합산노령연금의 수급조건이 20년 이상으로 할 경우 2003년에서 2070년까지 발생하는 총 재정규모는 2003년 현재가치 기준으로 약 24.9조원에 달할 것으로 추정된다. 특히 국민연금제도는 약 11.3조원이 더 소요 되는데, 전출 이동자에 의해 10.9조원, 전입 이동자에 의해 0.4조원이 각각 더 증가한 것으로 나타난다. 만일 국민연금이 특수직역의 임금상승률과 동일한 가정을 할 경우 적자 규모는 11.3조원에서 5.9조원으로 줄어들게 될 것이다.

국민연금법 개정안이 국회를 통과하게 되면, 국민연금은 오히려 3.9조원의 흑자재정으로 전환되어 총 재정적자 규모는 약 9.7조원으로 대폭 감소될 것으로 예상된다.

〈표 10〉 연계에 따른 각 연금별 재정소요액(2003년 현재가치)

(단위: 조원)

구분	계	국민연금	특수직역연금
			공무원연금	사학연금	군인연금
합산 20년	24.9(19.5)	11.3(5.9)	9.0	2.0	2.6
합산 10년	33.0(25.9)	14.7(7.6)	13.1	2.6	2.6

주: ( ) 숫자는 국민연금의 임금상승률이 특수직역연금의 가정과 일치시키는 경우임.

자료: 공적연금연계기획단, 공적연금간 연계방안(안), 제8차 회의자료, 2004. 5.

나. 재정수지 추이

각 연금제도의 재정수지는 오랜 기간 동안 보험료수입 증가, 퇴직일시금 지급 중지 등으로 적립규모가 확대되어 2040년대 후반부터 재정적자가 발생할 것으로 예상된다. 먼저 국민연금의 경우 특수직역연금으로 전출이동자의 일시금 지급이 일부 정지되고, 특수직역연금에서 오는 전입이동자의 보험료 수입이 증가하여 재정수지는 2047년까지 흑자로 유지되다가 그 이후부터 연금지급이 늘어나면서 적자로 전환될 것으로 추정된다.

공무원연금의 재정수지는 2048년까지 흑자로 유지되다가 그 이후부터 연금지급이 늘어나면서 적자로 전환, 사학연금의 재정수지도 2058년까지 흑자로 유지되다가 그 이후부터 연금지급이 늘어나면서 적자로 전환, 그리고 군인연금의 재정수지는 2052년까지 흑자로 유지되다가 그 이후부터 연금지급이 늘어나면서 적자로 전환될 것이다.

다만, 2050년까지 각 제도의 재정수지상으로 볼 때, 추가 재정부담은 미미한 것으로 예상된다. 국민연금은 2050년에 1.7조원의 수지적자, 공무원연금 2050년에 0.6조원의 수지적자 예상된다. 그러나 향후 각 연금제도의 개선(보험료 인상, 급여수준 인하 등)이 이루어지면 재정적자 규모는 훨씬 더 감소될 것이다.

Ⅵ. 맺음말

국민연금과 특수직역연금간의 기간합산방식이 도입되면, 우리나라 공적연금제도는 새로운 발전단계에 접어들 것으로 기대된다. 첫째, 연금수급자는 크게 늘어나 가입기간 분산으로 인한 연금수급권의 사각지대 해소에 기여하게 될 것이다. 둘째, 노동력 이동과 경험교류에 의한 연금수급권 상실의 불이익이 해소됨으로써 공공부문과 민간부문간의 자유로운 이동촉진과 공직개방에도 긍정적이다. 즉, 근로자들은 좀 더 나은 일자리를 찾아보려는 노력을 하게 되고, 특히 공공부문의 구조조정의 사회적 비용을 낮추고 효율성을 높이게 되는 등 노동시장의 유연성 확대로 인한 생산성의 증대효과도 기대할 수 있다.

한편, 국민연금제도와 특수직역연금간의 연계는 장기적으로 가입자 개인의 수급권 확대로 초래된 연금재정지출의 상승은 불가피하지만, 현재 특수직역연금제도의 재정불안 요인이 상존하는 상태에서 추가 재정 소요액을 더 부담해야 하는 우려도 없지 않다. 즉, 현재 군인연금은 재정적자에 직면하고 있고, 저금리에 따른 연금수령의 선호, 퇴직수당제의 신설 등 공무원연금의 재정불안이 예상되고 있다. 또 특수직역연금 적용대상 계층의 사회적 신분의 특성으로 국민연금제도에 비해 여러 가지 유리한 규정이 있고, 재정불안정에도 불구하고 기득권을 쉽게 포기하지 않을 것이다. 따라서 국민연금과 특수직역연금 간의 연계와 함께 각 연금제도의 장기 재정안정화 대책을 별도 과제로 추진 할 필요가 있다.

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〈부록 1〉 재정추계를 위한 주요 변수 가정

ㅇ 재정추계기간 : 2003～2070년

ㅇ 소비자물가 상승률

- 한국은행의 장기 정책목표치인 3%(2070년까지 동일) 적용

ㅇ 소득 및 보수 상승률

- 특수직역연금의 보수월액 상승률(KDI 추정치)

(단위 : %)

구 분	2002～2010	2011～2020	2021～2030	2031～2050	2051～
보수상승률	5.11	4.85	4.05	3.70	3.70

※ 연금산정기준이 되는 보수월액의 상승률은 총보수 상승률보다는 다소 낮게 유지될 것으로 전망

- 국민연금의 소득상승률

(단위 : %)

구 분	2002～2010	2011～2020	2021～2030	2031～2050	2051～
소득상승률	6.5	6.0	5.5	5.0	4.5

※ 2003 재정계산 시 사용한 장기 가정치

ㅇ 기금투자 수익률

- 국민연금과 사학연금은 기존 국민연금이 사용하는 가정치를 동일하게 적용

∙ 공무원연금과 군인연금은 기금이 없으므로 해당사항 없음

(단위 : %)

구 분	2002～2010	2011～2020	2021～2030	2031～2050	2051～
국민연금, 사학연금	7.5	7.0	6.0	5.5	5.0

ㅇ 연금수령액 인상률

- 국민연금 : 소비자 물가상승률

- 특수직역연금 : 연금의 역전보전원칙에 의거하여 연금액 인상을 전제하되, 추계편의상 다음과 같은 단순 가정치 적용

구 분	현 행
국민연금	물가상승률
공무원연금	(보수상승률+물가상승률)/2
사학연금	(보수상승률+물가상승률)/2
군인연금	(보수상승률+물가상승률)/2

※ 특수직역연금의 실제 연금액 연동은 물가상승률과 보수상승률의 차이가 2%pt이상인 경우 3년마다 초과분만큼 조정(공무원연금법 제43조의2)

ㅇ 기타

- 보험료율 및 급여수준은 현행 수준 유지

〈부록 2〉 공적연금제도간의 이동 현황

먼저, 특수직역연금간 이동현황을 살펴보자. 제도간 이동자에 대한 각 특수직역연금별 재직기간 합산 승인내역에 기초하여 살펴보면, 특수직역연금제도간 이동자수는 현저하게 줄어들고 있는 추세를 보이고 있다. 그런데 2003년의 경우 특수직역연금의 퇴직자(사망자는 제외, 군인연금퇴직자는 이전의 수준을 가정)는 총 6만여 명으로, 이중 불과 3,000여명만이 타 특수직역에 재취업하여 재직기간 합산을 신청하였다. 재직기간을 합산신청자의 대부분은 일시금수급자로 추측된다.

〈표 1〉 재직기간 합산 신청건수로 본 특수직역연금제도간 이동 현황1)

(단위: 명)

연도	군인→공무원			사학→ 공무원	공무원․군인 → 사학	계
	소계	연금수급자	일시금수급자
1997	1,975	50	1,925	1,058	1,392	4,425
1998	1,372	30	1,342	671	1,573	3,616
1999	1,020	26	994	665	445	2,130
2000	914	35	879	737	497	2,148
2001	1,093	140	953	1,035	570	2,698
2002	1,451	124	1,327	1,301	609	3,361
2003	1,209	78	1,131	1,128	615	2,952

주: 1) 각 제도별 재직기간 합산승인내역에 기초한 것이다. 이때 공무원연금 및 사학연금에서 군인연금으로 이동하는 규모는 자료확보 곤란으로 파악하지 못하였으나 거의 미미할 것으로 추정됨.

자료: 공무원연금관리공단, 2003년도 공무원연금통계; 사립학교교직원연금관리공단, 사학연금통계연보 2003.

〈표 2〉 특수직역연금의 연도별 퇴직자 현황

(단위: 명)

연도	공무원			사립교원			군인1)
	계	퇴직	사망	계	퇴직	사망	계	퇴직	사망
1997	33,989	32,285	1,704	12,367	12,118	249	16,579	16,164	415
1998	54,900	53,443	1,457	14,068	13,837	231	15,155	14,709	446
1999	94,797	93,762	1,035	20,084	19,872	212	14,666	14,258	408
2000	64,345	63,331	1,014	20,072	19,888	184	16,523	16,042	481
2001	29,509	28,583	926	17,719	17,534	185	-	-	-
2002	23,095	22,129	966	19,040	18,845	195	-	-	-
2003	24,899	23,954	945	19,766	19,577	189	-	-	-

주: 1) 공무원․사립학교교원으로 재취업하거나 타 연금에 합산된 자는 제외됨.

자료: 공무원연금관리공단(2004), 2003년도 공무원연금통계 및 사립학교교직원연금관리공단(2004), 사학연금통계연보 2003. 국방부 연금과(2001), 군인연금 현황자료.

재직기간 합산신청을 한 규모는 퇴직자 규모에 비해 미미하므로 이들을 제외한 특수직역 퇴직자의 다수는 국민연금으로 이동했을 것으로 판단된다. 특수직역연금 중 규모가 큰 공무원연금의 경우를 살펴보면, 2003년 퇴직급여수급자의 50.6%가 퇴직일시금 및 퇴직연금일시금 수급자이고 또 퇴직자의 88%가 60세 미만인 점(표 3 참조)을 감안할 때 이들 일시금 수급자의 다수는 국민연금 적용대상이 되었을 것으로 추측되기 때문이다. 또 특수직역퇴직자를 재직기간별로 보면, 이들의 69%는 10년 미만 가입자인 것으로 나타났다.

특수직역에서 퇴직했다가 동일 직역에 재임용되는 경우에도 재직기간 합산이 이루어지는데 이 경우의 수가 전체 퇴직자에 비하면 미미한 규모이다(2000년 공무원연금의 경우 재임용 케이스 수는 1,761명임).

사학연금의 경우 퇴직급여수급자의 55.3%는 퇴직일시금 및 퇴직연금일시금을 수급하였다. 이 중 연금수급요건이 충족시키지 못하여 퇴직일시금을 받게 된 경우가 대부분이다(사립학교교직원연금관리공단, 사학연금통계연보).

〈표 3〉 특수직역 퇴직자1)의 연령대별 분포(2003년말 기준)

(단위: 명, %)

구분	계	20세이하	21～30	31～40	41～50	51～60	61세이상
공무원	24,899 (100)	12 (0.0)	3,500 (14.1)	4,864 (19.5)	3,450 (13.9)	10,154 (40.8)	2,919 (11.7)
사 학	19,766 (100)	90 (0.5)	10,461 (52.9)	4,629 (23.4)	1,849 (9.4)	1,413 (7.1)	1,324 (6.7)
계	44,665 (100)	102 (0.2)	13,961 (31.3)	9,493 (21.3)	5,299 (11.9)	11,567 (25.9)	4,243 (9.5)

주: 1) 사망자도 포함되어 있으나 거의 미미함으로 별도로 구분하지 않음.

자료: 공무원연금관리공단, 2003년도 공무원연금통계 및 사립학교교직원연금관리공단, 사학연금통계연보 2003.

〈표 4〉 재직기간별 공무원 및 사립교원의 퇴직자 현황(2003년말 기준)

(단위: 명, %)

재직기간 직 역	계	10년 미만	10-20년 미만	20-30년 미만	30년 이상
공 무 원	24,899 (100)	7,607 (30.6)	3,576 (14.4)	5,370 (21.6)	8,346 (33.5)
사학교원	19,766 (100)	15,726 (79.6)	1,692 (8.6)	1,394 (7.1)	954 (4.8)

자료: 공무원연금관리공단(2004), 2003년도 공무원연금통계 및 사립학교교직원연금관리공단(2004), 사학연금통계연보 2003.

〈표 5〉 국민연금에서 특수직역연금으로 이동한 자1)의 연령대별 분포(2003년말 기준)

(단위: 명, %)

구분	계	20세미만	20～29	30～39	40～49	50～59	60세이상
인원 (%)	30,658 (100)	53 (0.2)	16,658 (54.3)	10,712 (34.9)	2,218 (7.2)	953 (3.1)	64 (0.0)

주: 1) 타 공적연금 가입을 사유로 반환일시금이 지급된 경우의 수임.

자료: 국민연금관리공단(2004), 2003년 국민연금통계연보.

한편, 국민연금 가입자이었던 자로서 특수직역연금으로 이동한 경우의 수(타 공적연금 가입 사유로 국민연금 반환일시금 수급자수)는 1999년 9,846명, 2000년 11,820명, 2001년 32,227명, 2002년 26,887명, 2003년 30,658명에 달하고 있으며, 그 수가 증가하고 있는 추세이다. 그러나 특수직역에서 국민연금으로 이동자수에 비해서는 크게 미미한 규모이다. 이동자의 연령별 구성을 살펴보면, 30～40대가 주종을 이루고 있다. 특수직역 퇴직자의 연령별 구성과 비교할 때, 국민연금에서 특수직역으로 이동하는 자의 대부분은 20～30대의 청장년층인 반면 특수직역 퇴직자의 대부분은 상대적 고연령층인 40～50대의 비중이 크게 높은 점이 특징이다.