보육재정의 새로운 방향모색:

정부와 시장의 역할분담

현진권

한국조세연구원

E-mail: jkhyun@kipf.re.kr

2004년 6월

본 논문은 2004년 6월 한국재정․공공경제학회에서 주최하는 정책세미나 발표자료이며, 연구 초기단계이므로 관심있는 분의 어떠한 논평도 환영한다.

Ⅰ. 서론

참여정부가 들어서면서 여성정책의 일환으로 보육에 대한 정부재원을 확대하고, 정책담당 부서를 보건복지부에서 여성부로 이관하고, 중앙정부 기구를 확대하는 등 일련의 정책들이 시행되고 있다.  또한 영유아 양육서비스에 대한 정부정책의 방향은 이들 서비스에 대한 공적체계 확립을 목표로 향하고 있다.  현재 영유아 양육서비스 공급은 영유아 수 기준으로 약 70% 정도가 민간시장에 의해 이루어질 정도로 민간의 역할이 큼에도 불구하고, 공체계로 전환의 정책목표는 충분한 설득력을 지니지 않고 있다.

보육정책에 대한 대부분의 연구들은 보육사업의 공공성을 강조하고, 공적체계를 구축해야 함을 강조하고 있다.  가장 최근의 예를 들면, 김종해(2004), 여성부(2003), 유희정과 강정희(2003) 등을 들수 있다.

여성정책의 한 일환으로서 영유아 양육서비스의 중요성을 감안할 때, 정부재원을 최대한 확대하여 공적체계로 전환하는 것이 감정적으로 호소력은 가질 것이다.  그러나 시장을 무시한 정부주도의 영유아 정책은 정부규제 강화, 관료주의에 의한 행정비용 상승 등의 부작용을 낳게 된다.  또한 효율측면에서 볼때도 투입된 정부재원 규모에 비해 서비스 질 상승은 매우 낮아, 정부재원의 낭비를 낳게 된다.  영유아 양육서비스가 중요하다는 인식은 같이 한다고 해도, 이를 달성하는 정책수단에 대해서는 경제적인 효과를 중심으로 심도있는 분석을 필요로 한다.

본 연구의 목적은 영유아기 양육비용에 대한 정부의 역할이 커짐에 따라, 정부재원의 효율성을 높이기 위한 합리적인 영유아 보육정책 방향을 제시하는데 있다.  특히 시장의 활성화를 통한 민간과 정부와의 역할분담으로 영유아 정책을 효과적이고 효율적으로 추진할 수 있는 제도적 개선안을 제시하고자 한다.

영유아 정책에 대한 논의 전에 용어의 정의를 분명히 할 필요가  있다.  “보육(child care and education)”이란 만 0-2세의 영아와 만 3-5세의 유아를 포함하는 영유아를 물리적으로 보호하고 교육하는 것을 의미한다.  그러나 우리나라에서는 보육정책을 담당하는 부서가 보건복지부와 인적자원부로 양분화되어, 보건복지부는 0-5세 영유아 대상의 정책을 보육정책이라 칭하고, 주로 보육시설에 관한 정책을 담당하고  있다.  반면 인적자원부는 3-5세 유아대상의 정책으로 영유아 교육이라 명하고, 유치원 관련 정책을 맡고 있다.  또한 유사한 기능으로 학원이 있으며, 인적자원부가 주무관서이다.  따라서 넓은 의미의 보육은 영유아 시설대상인 보육시설, 유치원, 학원을 모두 포함한 범주의 정책을 의미하는 반면, 좁은 의미의 보육은 2004년 9월로 보건복지부에서 여성부로 이관되는 보육시설과 관련된 정책을 의미한다.  일반적으로 보육이라 하면, 좁은 의미로 인식을 많이 하고 있으므로, 넓은 의미의 보육을 지칭하기 위해 “영유아 양육서비스”라는 용어를 사용한다.  또한 넓은 의미의 보육정책을 표현하는데 혼동을 피하기 위해, “영유아 정책”으로 표현하도록 한다.

넓은 의미의 보육으로서 이 용어는 아직 보편화되어 있지 않기 때문에, 용어에 대한 정의작업부터 전문가를 중심으로 이루어질 필요가 있다.

본 연구의 구성은 다음과 같다.  제Ⅱ절에서는 영유아 정책에서 정부가 개입해야 하는 필요성에 대해 이론적으로 검토하고, 제Ⅲ절에서는 영유아 양육서비스 시장의 수요실태와 특성을 살펴본다.  제Ⅳ절에서는 영유아 양육서비스 관련 정부재정구조와 시장의 특성을 보여준다.  제Ⅴ절에서는 합리적인 영유아 양육서비스 제공을 위한 정부와 시장역할을 명시하고 구체적인 정책제안을 제시하고, 제Ⅵ절에서는 본 연구를 요약하고 결론짓는다.

Ⅱ. 정부개입의 필요성

영유아 보육시장에 정부가 개입해야 하는 이유에 대해서는 다각적인 검토가 필요하다.  여기에서는 정부개입이 필요한 논리로서 여성노동공급의 확대와 시장실패의 두가지 사항에 대해 설명한다.

1. 여성노동공급의 확대

경제발전을 위해서는 투입요소인 노동의 역할이 매우 중요하다.  그러나 우리나라의 경우, 여러 가지 요인들로 인해 출산율은 점차로 하락하게 되었고, 2002년 현재 출산율이 1.17%로 인구감소로 인한 경제성장의 기반을 잃어버릴 가능성도 충분히 있게 되었다.  따라서 지속적인 경제성장을 계속하기 위해서는 남성중심의 노동공급에서 여성노동의 공급확대를 이루어야 한다.  여성노동 공급확대를 위해서는 여성이 노동시장에 진입하는데 방해가 되는 요인들에 대한 분석이 필요하다.  여러 가지 요인들 중에서 여성들이 필요로 하는 다양한 보육서비스가 제공될 수 있는 제도를 구축해야 한다.  현재 여성들이 보육서비스에 대한 만족이 낮은 이유는 접근도 문제, 비용문제, 낮은 서비스 수준 등을 들수 있다.  이는 현재의 시장구조 하에서 여성노동공급을 확대할 수 있는 서비스 수준이 제공될 수 없음을 의미한다.  따라서 정부의 시장개입을 통해 수요자들이 가장 필요로 하는 서비스를 제공할 수 있도록 할 필요가 있다.

2. 시장실패

보육시장의 실패로 인해 정부가 개입할 필요성이 있다.  여기에서는 두가지 측면에서 시장실패에 대해 논의한다.  첫째, 보육은 경제적 외부효과(externality)를 가진다.  영유아 시기에 사회적으로 바람직한 수준의 보육서비스를 받지 못하게 되면, 성장 후에 여러 가지 사회적 문제를 발생하게 된다.  따라서 시장에만 맡겨 둘 경우, 소득이 충분하지 않은 저소득 계층은 영유아들에게 보육서비스를 받지 못하게 되어, 장래에 사회적으로 더 높은 비용을 발생하게 되는 것이다.  또한 영유아 시기에는 가정의 보육도 중요하지만, 사회관계를 인지하기 시작하는 가장 초기단계이므로, 이때의 교육은 한평생 효과가 지속된다.  따라서 영유아 보육은 가정과 정부의 역할이 동시에 공존하므로, 보육시장에 정부가 개입해야 하는 당위성이 존재한다.  이를 실증적으로 보여주는 연구결과로는 한국의 경우는 없지만, 미국의 경우에는 비용-편익분석을 통해 영유아 시기의 보육투자에 대한 효과를 구체적으로 보여주고 있다. Heckman and Klenow(1997)는 청소년기 교육에 대한 투자 효과는 미비한 반면, 영유아기의 투자는 그 효과가 매우 큼을 여러 가지 연구결과를 통해 보여주고 있다.  영유아기에 정부에서 1단위 투자할 경우, 긍정적인 효과가 8.7단위가 나타남을 실증적으로 보여준다.

보육의 시장실패에 대한 논의는 Reishus(1989)에서 종합적으로 논의하고 있다.

둘째, 저소득 계층에 대한 자본시장의 불완전성(capital market imperfection)을 들수 있다.  저소득 계층의 경우에는 보육서비스가 필요하지만, 소득이 없으므로 서비스를 수요할 수 없게 된다.  특히 저소득 계층에 대해서는 자본시장이 불완전하여, 미래의 소득을 담보로 대출받을 수 없다.  이러한 요인으로 인해 저소득층에 대한 보육서비스는 근본적으로 정부가 시장에 개입해서 해결할 수 밖에 없는 것이다.

Ⅲ. 실태

여기에서는 영유아 정책방향을 논의하는데 필요한 기본적인 사항에 대한 실태로서 여성의 경제활동, 수요형태, 민간과 공공부문의 규모를 파악해 본다.

1. 여성의 경제활동

우리나라 여성의 경제활동 참여율이 비교적 낮다는 평가가 일반적이다.  먼저 남성과 비교해서 경제활동참여율 차이를 살펴보면 <표 1>과 같다.  여성의 경우, 경제활동참가율이 50% 미만 수준인 반면, 남성은 70% 이상의 수준을 보여준다.  따라서 여성은 남성에 비해 노동시장에서 차별을 받고 있거나, 영유아 양육 등의 여러 가지 요인들로 인해 노동시장에 진입이 어려운 것으로 해석할 수 있겠다.

우리나라 여성의 경제활동참여율이 낮지만, 어느 정도 심각한지에 대한 간단한 방법으로 국제간 비교를 들수 있다.  <표 2>는 2001년 기준으로 여성경제활동 참여율을 국제간 비교한 결과이다.  한국의 경우, 여성경제활동율이 약 49%로 나타나, 오스트리아, 독일, 일본과 같은 수준을 보여준다.  그 외 모든 나라가 한국보다는 높은 수준이다.  그러나 영유아 양육서비스를 필요로 하는 연령층인 25-29세와 30-34세 여성의 경제활동참여율을 비교해 보면, 한국이 가장 낮은 수준임을 알수 있다.  이는 영유아 양육서비스를 필요로 하는 연령의 여성들이 여러 가지 요인들로 인해 제대로 서비스를 받지 못해, 결과적으로 경제활동 참여를 포기하는 것으로 해석할 수 있겠다.  이를 뒷받침하는 실증연구결과로 황윤재와 최강식(1999)을 들수 있다.  이 연구는 대우패널조사자료를 사용하여 여성의 노동공급 결정요인을 분석한 것으로, 8세 미만 자녀의 존재가 여성의 노동공급을 억제하는 결정적인 요인임을 보여주었다.  8세 미만 자녀의 존재는 여성의 경제활동 참가를 억제할 뿐아니라, 여성의 노동공급시간에도 결정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다.

<표 1> 성별 경제활동 참가율 추이

(단위: %)
연도	여성	남성
2000 2001 2002	48.3 48.8 49.7	74.0 73.6 74.8

<표 > 여성의 연령별 경제활동 참여율(2001)

(단위: %)
국가	전체1)	25~29	30~34
한 국 호 주 캐나다 핀란드 오스트리아 독 일 일 본 네덜란드 뉴질랜드 폴란드 포르투갈 스웨덴 미 국	48.8 55.2 59.7 56.8 49.0 48.8 49.2 54.4 57.2 49.5 54.1 76.2 60.1	57.7 74.3 80.5 76.2 78.8 75.0 71.1 82.2 68.2 74.8 82.8 78.8 76.1	48.8 67.5 79.3 80.7 79.2 76.5 58.8 77.7 65.4 79.4 83.1 83.6 75.5
주: 1) 15세 이상. 자료: ILO, ｢노동통계연감｣, 2002.

2. 영유아 양육서비스의 수요실태

영유아를 가지고 있는 가구 중에서 양육서비스 형태별 수요실태를 2002년 전국 대상으로 표본조사한 전국보육실태조사보고 결과인 <표 3>을 통해 살펴본다.  영유아 양육서비스 형태는 크게 기관과 비기관의 두가지로 구분할 수 있다. 공급서비스 기관시설로는 보육시설, 유치원, 학원을 들수 있으며, 비기관으로는 혈연 혹은 비혈연 관계인 개인차원의 양육서비스 공급형태이다.  본인이 양육하지 않는 가구가 전체 가구의 60.6%를 차지하고 있으며, 본인이 직접 양육하고 있는 가구가 39.4%를 차지하고 있다.  외부에 양육을 의존하는 약 60% 가구들의 이용형태를 보면, 기관시설을 이용하는 비율이 47.6%, 개인차원의 양육서비스를 이용하는 가구가 13%를 차지한다.  기관시설의 이용형태를 보면, 보육시설이 19.5%로 가장 높고, 유치원이 16.6%, 학원이 13.7%로 나타났다.

서문희 외(2002)에서 보여주는 실태는 중복응답을 고려해서 계산한 것으로, 전체를 100%로 표준화하지 않아, 해석하기가 어려운 한계를 가지고 있다.  따라서<표 3>은 여러 가지 가정에 의해 표준화한 자료이다.

보육실태조사결과에서 본인이 직접 양육하는 가구가 전체의 약 40%를 차지하고 있음을 파악하였다.  직접양육의 원인에 대한 설문조사에서 40% 가구 중의 32%는 외부시설에  대한 불만 때문으로 나타났다.  따라서 직접양육의 근본적인 요인은 이들 계층이 필요로 하는 수준의 영유아 양육서비스가 공급되지 않았기 때문이다.  또한 개인차원의 양육서비스를 이용하는 13% 가구가 개인차원의 양육서비스를 이용하는 근본적인 이유를 파악해 보면, 4.3% 정도는 주위에 기관시설이 없기 때문이고, 4%는 주위에 기관시설이 있다고 해도 시설에 대해 만족하지 못하기 때문인 것으로 나타났다.  따라서 개인차원의 양육서비스를 이용하는 가구의 근본원인은 기관 양육서비스에 대해 만족을 못하고 있기 때문이다.

보육실태조사결과를 통해 파악할 수 있는 정보는 기관의 양육서비스 시설에 대한 잠재적 수요층 규모이다.  즉 직접양육하는 전체 가구의 40% 중에서 32%는 본인이 선호하는 외부시설이 있을 경우, 외부에 위탁할 잠재력이 있는 계층이다.  또한 개인차원의 양육서비스를 받고 있는 전체 가구의 13% 가구에서 약 8%는 본인이 선호하는 외부시설이 있을 경우에 기관시설에 위탁할 의사가 있는 계층이다.  결과적으로 기관차원의 양육서비스에 대한 잠재적 수요계층 규모는 영유아를 보유하고 있는 전체 가구의 약 40%로 해석할 수 있다.  이는 현재의 기관 영유아 시설의 규모보다 양적으로 약 80% 수준 증가해야 함을 의미한다.  그러나 이는 양적인 개념이고, 현재 기관 양육서비스의 질이 낮은 것을 고려할 때, 질 상승과 함께 양적으로 이들 서비스를 제공하기 위해서는 이보다 훨씬 높아야 함을 의미한다.

2004년 4월에 국무조정실에서 실시한 조사결과에 따르면 일반국민들의 88%가 주위에서 만족스런 보육시설을 찾을 수 없다고 응답하였다.

<표 3> 영유아 양육서비스 유형별 이용비율

(단위: %)
기관(A)					비기관(B)			A+B
소계	보육시설	유치원	학원	선교원	소계	혈연	비혈연
47.6	19.5	16.6	13.7	2.7	13.0	10.4	2.6	60.6
자료: 서문희 외(2002), 전체응답가구: 2,674가구

3. 공공 및 민간부문의 규모

우리나라 영유아 양육서비스에는 공공부문과 민간부문이 각각 역할을 하고 있다.  공공부문의 경우에는 국공립 보육시설과 유치원을 들수 있다. 민간부문에서 법인의 경우에는 비영리 법인만이 영유아 양육서비스 시장에 진입할 수 있게 되어, 비영리법인의 양육시설은 엄격한 의미에서 순수민간으로 보기는 어렵다.  순수 민간부문의 경우에는 법인이 아닌 개인만이 영유아 보육시장에 진입할 수 있도록 하고 있다.  민간부문이라고 해도 보육시설과 유치원은 정부로 부터 일정수준의 정부보조를 받고 있다.  보육시설의  경우에는 비영리법인에는 교사 인건비를 지원하는 반면, 개인사업자에게는 지원이 없다.  그러나 이들 민간 공급자들의 시설을 이용하는 수요자가 부담하는 보육료에 대해서는 정부의 보조를 공통적으로 하고 있다.

이들 각 주체들이 전체 시장에서 차지하는 규모를 영유아 수와 매출액 기준으로 <표 4>와 <표 5>에서 각각 살펴본다.  먼저 영유아 수를 기준으로 살펴보면, 2003년 기준으로 전체 1.86백만명 영유아 중에서 국공립 시설이 차지하는 비중이 약 12%, 비영리법인 약 10%, 개인사업자가 약 71% 수준을 보여주고 있다.  따라서 전체 시장에서 민간 개인사업자의 역할이 매우 큼을 알수 있다.  매출액 기준으로 시장규모를 살펴보면, 전체 총 4.4조원 규모의 시장에서 국공립이 약 5%, 시설지원금인 국가보조가 약 15%를 차지하고 있어, 공공부문이 약 20% 수준을 보여준다.  반면 비영리법인이 약 8.7%, 민간 개인사업자가 70.8%를 차지하여 매출액 기준으로 볼때도 전체 시장규모에서 민간 개인사업자의 역할이 가장 높게 나타났다.

<표 4> 2003년 영유아 서비스 기관별 아동수 비중

(단위:%)
	국공립	비영리 법인	법인외	민간개인	가정	직장	총계
영아(A)	1.39	1.43	0.56	5.55	2.86	0.13	11.92
유아(B)	4.06	5.83	1.18	17.44	2.30	0.38	31.19
보육시설소계:A+B	5.44	7.26	1.74	23.00	5.16	0.51	43.11
유치원	6.53	2.52	-	20.38	-	-	29.43
학원	-	-	-	27.46	-	-	27.46
총계	11.97	9.78	1.74	70.83	5.16	0.51	100.00
총 아동수: 1,857,224명

<표 5> 2003년 총 영유아 서비스의 시장규모

(단위: %)
	국공립	민간법인 (법인+법인외)	민간개인 (민간개인+ 직장+가정)	국가보조 (시설지원금)	총계
영아(A)	1.51	2.15	13.70	8.12	17.36
유아(B)	2.58	4.45	18.40		25.43
보육시설 소계(A+B)	4.09	6.61	32.10		50.91
유치원	1.00	2.11	17.08	7.27	27.46
학원	-	-	21.63	-	21.63
총계	5.09	8.72	70.81	15.39	100.00
총 시장규모: 4.386조원

Ⅳ. 영유아 정책의 재정구조와 시장

1. 영유아 정책의 재정구조

영유아 정책과 관련한 정부의 재정구조는 여러 가지가 있지만, 여기에서는 정책방향의 논의에 필요한 정보로서, 영유아 관련 전체 재정규모, 시설유형별 재정지원규모, 정부유형별 재정지원 규모에 대해 살펴본다.

가. 재정규모

영유아 보육 및 교육정책을 위해 투입하는 정부의 재원은 2002년 예산기준으로 약 7,966억원 규모이며, GDP 기준으로 0.13% 수준이다.  우리나라의 영유아 정책을 위한 재정투입규모가 적당한 수준인가에 대해서는 향후 심도있게 연구되어야 할 분야이지만, 이를 가장 간단하게 평가하는 방법이 국제비교이다.  영유아 정책에는 민간역할이 강조되는 미국과 정부역할이 매우 강한 스웨덴의 경우, 각각 0.36%, 0.59% 수준을 보여준다.  따라서 우리나라의 영유아 정책에 소요되는 재원은 비교적 낮은 수준이라고 평가할 수 있으며, 영유아 정책에 대한 선진국 추이를 볼때, 우리나라도 영유아 정책을 위한 재원확대의 필요성을 보여준다.

영유아 정책을 위한 재원규모를 판단하는 또 다른 지표로는 전체 시장규모에서 정부투자재원의 규모를 산정하는 방법이다.  <표 6>은 민간과 공공부문(직접 및 간접지원 포함)을 포함한 전체 시장규모에서 정부의 재정규모의 비율을 보여준다.  2002년의 경우 보육시설은 22%, 유치원은 약 26%로 전체적으로는 약 28% 수준을 보여준다.  이 지표만으로는 평가하기 어려우므로, 국제비교해 보면, 미국은 41%, 일본이 53.4%, 스웨덴 83% 수준을 보여준다.  따라서 시장규모에 따른 정부의 지원비율이 국제적으로 볼때, 우리나라가 매우 낮은 수준임을 알수 있다.

<표 6> 정부재정 부담률

(단위: %)
연도	보육시설	유치원	계
2002 2003(추정치)	22.0 27.8	25.9 29.6	28.4 28.4
자료: 유희정(2004)

나. 재정지원 형태

영유아 양육과 관련한 서비스는 보육시설, 유치원, 학원으로 나눌 수 있다.  이들 세가지 시설들 중에서 보육시설과 유치원에 대해 정부는 지원을 해 주고 있다.  지원의 종류는 크게 두가지로 수요자들이 부담하게 되는 시장가격의 일정부분을 수요자의 소득수준에 따라 정부에서 차등보조하는 것과, 보육시설과 유치원의 양육서비스를 공급하는 사업자들에게 일정부분의 시설보조금을 지원하는 것이다.

영유아 서비스의 수요자들 지원하는 정부정책은 김대중 정부부터 확대되어, 참여정부가 들어서면서 2004년부터 그 범위를 더욱 확대하였다.  즉 보육시설의 경우에는 2002년부터 5세 유아를 가지고 있는 저소득층에 대해 전액 정부에서 보조하였고, 2004년 부터는 차차계층에 대해서도 추가확대지원할 예정이다.  유치원의 경우에는 2000년부터 이미 5세 유아에 대해 전액 정부에서 보조하고 있으며, 2004년부터 저소득층의 3, 4세 유아에 대해서도 지원을 시작하고 있다.

이들 추가되는 인원은 약 8만명으로 추산하고 있다.

영유아 서비스의 공급자를 지원하는 정책을 살펴본다.  보육시설의 경우에는 국공립과 비영리 법인의 보육시설에 대해서는 교사 인건비와 시설운영비를 보조해 주는 반면, 민간개인시설에는 시설운영비만 보조해 주고 있다.  반면 유치원의 경우에는 국공립에 대해서만 공급자를 지원해 주고 있다.

정부의 전체 예산 중에서 보육시설과 유치원에 대한 수요자 및 공급자에 지원하는 정부재원의 비중을 살펴보면 <표 7>과 같다.  보육시설에는 전체 예산에서 4,400억원이 투입되고 있으며, 시설의 수요자와 공급자에게 비교적 고르게 지원되고 있다.  반면, 유치원의 경우에는 전체 재원의 3,555억원이 지원되고 있으며, 시설 공급자에게 대부분의 재원이 집중투자되고 있는 실정이다.  결국 전체 영유아 정책을 위한 정부재원 중에서 수요자에게 직접 지원하는 규모가 약 30% 수준이며, 70% 정도는 공급자에게 보조되고 있는 특성을 가지고 있다.

<표 7> 정부지원의 내용: 2002년 예산기준

(단위: 억원)
지원종류	보육시설(A)	유치원(B)	A+B
-수요자 o 직접지원 - 공급자 o 인건비 o 시설운영비	2,082 2,172 146	374 2,066 1,115	2,456 4,238 1,260
합계	4,400	3,555	7,955
자료: 나정(2003).

다. 정부별 재정지원

영유아 정책의 정부재원은 중앙정부와 지방정부에 의해 이루어진다.  지방정부의 경우에는 중앙정부의 이전재원이 중요한 재원이 되지만, 형식적인 직접재원규모를 통해 각 정부의 역할을 살펴본다.  <표 8>는 2002년 예산기준으로 영유아 정책의 전체재원에 대한 각 정부의 역할을 보여준다.  중앙정부가 전체 영유아 정책을 위한 정부재원의 약 30% 수준을 차지하고 있다.  각 정부의 지원재원을 좀더 자세히 살펴보면, 중앙정부는 주로 보육시설에 집중투자하는 반면, 지방정부는 보육시설에 비해 유치원에 상대적으로 높은 투자를 하고 있다.  보육시설에 투자하는 정부재원에서 중앙정부와 지방정부 간에 역할 분담은 미리 정해져 있다.  수요자에게 보조하는 재원은 중앙정부와 지방정부의 역할이 서울의 경우에는 20%, 80%인 반면, 타지방은 50%, 50%으로 정해져 있다.  따라서 서울을 제외하고는 모든 지방이 획일적으로 수요자에게 보조되는 보육료의 50%는 지방정부에서 부담하도록 하고 있다.  반면, 공급자들에게 보조되는 인건비의 경우에는 서울이 20%, 70%, 지방이 50%, 40%로 나누어져 있고, 나머지 10%는 각 사업체가 부담하도록 하고 있다.

<표 8> 정부유형별 지원내용: 2002년 예산기준

(단위: 억원)
정부형태	보육시설	유치원	계
중앙정부 지방정부	2,147 2,264	207 3,348	2,354 5,612
계	4,411	3,555	7,966
자료: 나정(2003)

2. 시장의 특성

영유아 보육시장은 공공부분과 민간부문이 서로 보완작용을 하고 있다.  그러나 전체 영유아의 약 12%만이 국공립 시설에서 담당하고 있음을 볼때, 70%를 차지하는 민간시장에 대한 정책방향은 성공적인 영유아 정책을 위한 필수적인 요소로 하겠다.  영유아 보육시장에 대한 정부정책들은 여러 가지있지만, 가장 특징적인 요소로 영리법인의 시장진입 차단과 가격규제를 들수 있다.

가. 영리법인의 시장진입 차단

현재 보육시설과 유치원에 대해서는 영리법인의 시장진입을 허용하지 않고 있다.  영유아 양육시설은 일정규모의 공간을 확보해야 하므로, 부동산 비용이 비교적 높다.  특히 대도시의 시설은 부동산 임대비용이 매우 높아, 초기에 높은 투자비용을 필요로 한다.  따라서 양육산업의 특성은 초기의 높은 고정비용이 드는 반면, 이후로는 인건비 위주의 비용이 주가 되므로, 상대적으로 유지비용이 많이 떨어진다고 볼수 있다.  또한 이 산업은 영유아 수에 따른 규모의 경제가 높아, 일률적으로 인원 수별로 원가를 환산한다는 것은 매우 어렵다.  특히 높은 질의 서비스를 필요로 하는 고소득층이 위치한 지역의 경우, 높은 질의 서비스에 대한 수요도 있으나, 이들 계층의 기호를 맞춘 공급이 현재로는 이루어지지  않고 있다.  수요가 존재함에도 불구하고, 형평이란 논리로 대규모 자본력을 갖춘 영리법인을 통한 시장형성을 막고 있는 실정이다.

나. 가격규제

현재 보육시장에서 민간시장은 개인사업자의 형태로만 존재할 수 있다.  그러나 이들의 공급서비스에 대해서도 가격규제를 하고 있다.  보육시설의 경우에는 국공립시설의 가격을 100으로 볼때, 개인사업자의 가격은 최대 약 140 수준으로 규제하고  있는 실정이다.  보육시장에서 영리법인의 시장진입이 허용되지 않은 상태에서, 개인사업자의 민간시장에서 가격을 규제함에 따라 시장왜곡현상은 발생하고 있다.  국공립시설의 경우에는 정부의 지원으로 일정수준의 질을 유지할 수 있는 반면, 민간시장은 개인사업자인 만큼, 영세규모로 인해 규모의 경제를 통한 시장경제력을 갖출 수 있는 환경이 조성되지 않고 있다.  더욱이 가격규제로 인해 국공립 시설보다 낮은 질의 서비스를 창출하는 공급자로서 인식되어, 수요자들도 민간사업자들의 서비스보다는 국공립시설의 서비스를 선호하는 이상한 현상을 보이고 있다.  이들 영세사업자들의 경쟁상대는 국공립이 아닌, 같은 영세사업자들이므로, 가격규제 하에서 시장점유를 위한 경쟁만을 함에 따라, 서비스의 질은 점차로 떨어지는 부작용을 보이고 있다.

보육서비스의 원가분석에 대한 공식적인 자료는 없지만, 한 사립복지재단의 내부자료에 의하면 영유아 수가 50-100명 수준인 어린이집에서 3세 이상의 유아에게 공급하는 보육서비스를 사회적으로 바람직한 수준으로 제공할때의 비용이 100이라고 하면, 수요자가 부담하는 비용이 48, 정부에서 지원하는 비용이 8로 나타났다.  따라서 44에 해당하는 비용을 추가로 부담하지 않으면, 사회적으로 바람직한 서비스 질을 기대할 수 없으며, 이는 곧 시장에서 낮은 보육서비스이 제공될 수 밖에 없음을 의미한다.

Ⅴ. 영유아 정책의 정책과제

영유아 정책의 기본방향은 정부와 시장이 양육서비스를 분담하되, 경쟁관계가 아닌 보완관계가 되어야 한다.  이를 위해 정부와 시장의 역할을 제시하고, 이를 활성화하기 위한 제도적 개선방향을 제시한다.  아울러 행정체계 및 자료체계 일원화의 중요성도 제시한다.

1. 보육재정 확대와 지원방식

보육재정에 대한 정부의 투자규모는 국제적으로 비교해도 낮은 수준이며, 영유아 단계에서 정부투자의 경제적 효율성이 높으므로, 보육재정은 규범적으로 확대되어야 한다.  또한 보육재정의 투자확대는 단계적으로 빠른 속도로 증가할 전망이다.  그러면 확대되는 보육재정을 어떠한 방식으로 배분하는 가는 또 다른 중요한 정책이다.  현재 보육시설의 경우 수요자와 공급자에 대해 각각 50% 수준으로 배분하고 있다.  공급자에게 정부재원을 배분하는 것은 우리나라 보육시장의 특수성을 어느 정도 반영하고 있다고 볼수 있다.  즉 민간 보육시장에서는 시장기능이 전혀 작동하지 못하는 구조이므로, 가격규제 하에서 시장가격과 비용 간의 차이를 정부에서 보조하는 형태를 가지고 있다.  그러나 이는 바람직한 방향으로 볼수 없다.  공급자에 대한 정부재원의 배분은 공급자로 하여금 도덕적 해이(moral hazard) 현상을 발생시키게 되고, 정부는 이를 통제하기 위해 공급자의 서비스 질을 측정하고 평가하는 기능을 확대하게 되어, 궁극적으로 정부기구의 확대로 밖에 갈수 없다.  이는 보육담당 정부기구를 과단위에서 국단위로 확대하고, 보육관련 연구원을 신설하는 등과 같은 일련의 조치를 통해서 이미 나타나고 있는 현실이다.

보육재정의 정부투자방식은 수요자 중심으로 이루어져야 한다.  수요자들에게 정부의 재원을 집중투자함으로써 보육에 대한 수요자들의 수요력을 증대시킴에 따라 시장은 활성화될 수 밖에 없다.  공급자들은 수요자들의 다양한 수요형태에 맞추어 보육서비스를 제공하려는 경제적 유인책이 작용하게 되는 것이다.

2. 정부형태별 역할정립

영유아 보육정책에서 가장 중요한 정책목표는 정부의 역할을 분명히 하는 것이다.  또한 중앙정부와 지방정부의 역할 분담도 동시에 이루어져야 한다.

가. 국공립시설의 역할분담

여성의 노동공급이 활성화되면, 영유아 보육서비스에 대한 수요가 대폭 증가할 것을 쉽게 예상할 수 있다.  소득계층별로 보육서비스에 대한 기호도 다르므로, 수요자들의 기호에 따라 다양한 보육서비스가 제공되도록 시장이 활성화될 필요가 있다.  그러나 저소득층의 영유아들에 대한 보육서비스는 시장만을 통해 해결할 수 없고, 이들 서비스가 제대로 제공되지 않을 때는 경제적 외부성으로 인해 미래에 지불하게 되는 사회비용이 더 높게 될 것이다.  따라서 정부의 시장개입은 반드시 필요한 정책이다.

영유아 보육서비스에서 가장 중요한 방향은 민간과 정부의 역할분담이다.  기본적인 정책방향이 민간은 시장에 의해 해결되도록 하는 반면, 저소득층에 대한 서비스는 정부에서 주축이 되어 공급해야 한다.  따라서 현재 국공립 보육시설과 유치원은 저소득층을 대상으로 서비스를 제공할 필요가 있다.  이러한 공공부문의 역할은 이미 법적으로 명시되어 있으나, 실제 운용 면에서는 다르게 나타나고 있다.  <표 9>는 소득수준에 따른 지역별 국공립과 민간시설의 설치비율을 보여준다.  국공립 시설의 경우, 저소득 지역에 위치한 시설비율이 75%로 비영리법인 77%와 비슷한 수준을 보여주고, 개인사업자의 시설 62%보다 높은 비율을 보여준다.  그러나 국공립의 주된 역할이 저소득층을 위한 서비스 공급임을 고려할 때, 저소득지역의 비율이 낮다고 평가할 수 있다.

영유아 보호법 7조에 따르면 국공립 보육시설은 저소득층 밀집지역, 농어촌 지역 등 취약지역에 우선적으로 설치하여야 하다고 명시하고 있다.  또한 제 17조에서는 아동 우선입소 조항을 두어서 국가 또는 지방자치단체 비영리법인이 설치한 보육시설은 국민기초생활보호법에 의한 생활보호대상자와 보건복지부령이 정하는 저소득층 자녀를 보육시설에 우선적으로 입소시켜야 한다고 명시하고 있다.

공공 및 민간부문의 보육시설을 이용하는 영유아 중에서 정부지원을 받는 영유아의 비율을 통해 각 부문의 역할을 <표 10>을 통해 살펴본다.  공공 및 비영리 법인의 시설에서 정부지원을 받는 영유아 비율은 90% 이상인 반면, 민간시설을 이용하는 영유아의 77%가 정부지원을 받고 있는 것으로 나타났다.  국공립 시설의 경우에는 지원을 받지 않는 10%는 민간시장에 의해 서비스 공급이 이루어질 필요가 있는 것을 보여준다.  또한 민간시설을 이용하는 77%의 영유아들이 정부지원을 받고 있다는 것은 국공립의 공급수준이 절대적으로 낮은 수준임을 간접적으로 보여준다.

<표 9> 시설유형별 설치지역 생활수준

(단위: %)
시설구분	상류지역	중류지역	저소득지역
국공립(1,085개) 비영리법인(1,831개) 개인사업자(7,492개)	2.2 2.2 5.6	21.7 20.5 32.4	75.4 77.0 61.7
자료: 서문희 외(2002).

<표 10> 시설별 보육료 지원 아동의 비율

(단위: 개, %)
시설구분	시설수	비율
국공립 비영리 법인 개인 사업자	1,085 1,831 7,492	91.4 92.7 77.1
자료: 서문희 외(2002).

나. 지방정부 역할강화

영유아 보육정책은 중앙정부와 지방정부가 동시에 추진하고 있지만, 영유아 보육서비스 특성을 고려해서 효과적이고 효율적인 역할분담이 이루어져야 한다.  현재 보육시장은 정부에 의해 규제받고 있으므로, 중앙정부에서 보육시장 관련자료를 생산하는데 많은 행정비용을 소요하고 있다.  시장기능이 제대로 작동하지 않음에 따라, 중앙정부는 투입요소에 대한 규제위주의 정책을 펴고 있다.  즉 투입요소의 단가산정 등은 규모의 경제가 있는 보육시장에 바람직하지 않은 개념임에도 불구하고, 중앙정부는 전국을 일률적인 기준에 따라 적용하기 위해 높은 행정비용을 지불한다.

보육서비스는 지역의 고착성으로 인해 공간적 이동이 불가능한 특성이 있다.  따라서 지역민의 수요에 가장 맞는 보육서비스가 제공될 필요가 있다.   또한 보육수요자 입장에서도 보육서비스에 대한 접근도가 가장 중요한 만큼, 지역단위의 보육정책이 수립되어야 한다.  지역마다 특성이 모두 다르기 때문에, 지역정보에 대해 우위를 가지고 있는 정부가 이 서비스를 제공하는 것이 더욱 효과적이고 효율적일 것이다.  따라서 보육정책의 집행은 중앙정부 위주의 획일적인 기준과 집행에서, 지방정부가 그 지역민의 수요에 맞추어 지역의 특성에 따른 다양한 보육정책의 기준과 집행이  공존해야 한다.

보육정책에서 중앙정부의 역할은 지역간 형평성을 고려하여 정부재원의 배분에 한정할 필요가 있다.  현재 재원배분에 있어서 서울과 지방으로만 이원화된 배분방식을 여러 등급으로 세분화하여 지역의 소득수준을 반영해야 한다.

지방정부 중심의 보육정책이 이루어지기 위해서는 행정조직도 개편되어야 한다.  중앙정부의 보육정책 부서는 최소한으로 줄이고, 지방정부의 보육정책 부서는 확대개편될 필요가 있다.  특히 국공립 보육시설에 있는 영유아들이 법에 명시한대로 저소득층을 위한 시설이 아닌 것은 시설의 운영자가 대상선정을 결정할 권한을 가지기 때문이다.  이는 운영하는 입장에서는 저소득층 영유야에 대한 보육은 상대적으로 더 힘들기 때문이므로, 자연스러운 현상으로 볼수 있다.  따라서 국공립 보육시설의 대상 영유아 선정은 지방정부에서 맡고, 시설 운영자는 운영에만 국한할 필요가 있다.

2004년 6월부터 보육정책은 보건복지부에서 여성부로 이관된다.  기존 보건복지부에서는 보육정책을 과단위에서 집행했는데, 여성부로 이관하면서 국단위로 확대될 예정이다.  이는 본고에서 제시하는 정책방향과 반대되는 방행이다.

3. 시장기능 강화

보육시장기능을 강화하기 위해서는 영리법인의 시장진입과 가격규제 철폐가 이루어져야 한다.  이러한 정책방향에 대해 각각 논의해 본다.

가. 영리법인의 시장진입

지역별 영유아 양육서비스 수요자들의 다양한 수요형태는 정부에서 만족시킬 수 없다.  또한 우리나라의 양유아 서비스 질 수준이 낮다는 비판이 높은 현실에서, 정부주도의 질 제고에는 한계가 있다.  이는 양육서비스 질강화를 빌미로 정부기능만이 높아져서, 관료적인 기구팽창과 투입요소에 대한 규제강화라는 부작용만 낳게 될뿐, 실제로 질적 개선효과는 투입재원규모에 비해 매우 낮은 것이 공공부문의 속성이다.

우리나라의 소득수준이 높아짐에 따라 영유아 양육서비스의 질에 대한 수요는 매우 다양하며, 이는 시장에서 공급될 수 있도록 메카니즘을 디자인해야 한다.  양육서비스는 초기에 높은 고정비용이 소요되고, 지속적인 투자가 필요하며, 규모의 경제가 높은 특성을 가지므로, 영리법인의 진입을 통해 시장이 활성화되어야  한다.

나. 가격규제 철폐

영유아 양육시장에 대한 가격규제가 서비스 질을 낮추는데 결정적인 요인이다.  일반적으로 규제되고 있는 민간시장에서 창출하는 서비스 질을 높이기 위한 방법은 두가지가 있다.  첫째는 민간의 투입요소에 대한 규제를 강화하여 생산물의 질을 높이는 방법이고, 둘째는 가격규제를 철폐하고 경쟁을 촉진시키는 것이다.  전자의 방법은 일반적으로 정부에서 선호하는 방식인 반면, 비효과적이고 비효율적이다.  반면, 후자의 방법은 시장경제 원리에 해법을 찾는 것으로 행정비용이 오히려 낮아지고, 질적 제고를 효과적으로 달성할 수 있는 방법이다.

민간시장에 대한 가격철폐는 국공립 시설에 대한 역할분담과 동시에 이루어져야 한다.  국공립 시설의 운영은 저소득층 중심으로 이루어지고 최소한의 서비스 질 수준 확보가 전제조건으로 이루어져야 한다.

4. 행정 및 정보체계의 일원화

영유아 정책을 효과적으로 수립 및 집행하기 위해서는 두가지 측면에서 개선될 필요가  있다. 첫째, 영유아 정책대상 관련시설들에 대한 행정체계가 일원화되어야 한다.  현재 수요자 입장에서는 보육시설, 유치원, 학원이 서로 대체할 수 있는 서비스이므로, 수요자의 선호에 따라 선택하고 있다.  그러나 이들 시설에 대한 정책입안은 서로 다른 부서에서 이루어지고 있다.  보육시설은 영유아보호법을 근거로 여성부에서 전담할 예정이고, 유치원은 초등교육법과 유아교육진흥법을 근거로 교육인적자원부, 학원은 사회교육법을 근거로 교육인적자원부에서 담당하고 있다.  영유아 양육서비스 수요와 공급을 효과적으로 시장기능 및 정부에 의해 이루어지기 위해서는 해당 공급시설에 대한 정부의 행정체계를 일원화해야 할 필요가  있다.  2004년 9월 추진 예정인 보육정책을 보건복지부에서 여성부로 이관하는 것은 정치적 의미 이상의 경제적 효과는 전혀 없는 것이다.

둘째, 영유아 정책을 위한 기초자료가 일원화되어야 한다.  현재 행정체계가 다원화됨에 따라 기초자료는 해당 시설에 대한 자료만이 존재할 뿐이다.  영유아 관련 정책이 효과적으로 수립되고 효과분석을 통한 지속적인 정책개혁이  이루어지기 위해서는 영유아 대상시설 모두를 포함한 자료가 생산되어야 한다.

Ⅵ. 결론

영유아 양육서비스는 여성노동시장 진입의 활성화, 시장실패의 요인으로 인해 정부가 시장에 개입하여야 한다.  특히 영유아 보육정책을 위한 정부재원이 GDP의 0.13% 수준인 우리나라의 경우, 선진국과 비교할 때 정부의 기능이 확대될 필연성을 가진다.  현재 전체 영유아 대상가구의 40%가 자가보육이며, 영유아 양육관련 시설의 낮은 질로 인해 향후 이들 시설들은 양적 및 질적으로 확대되어야 한다.

현재 영유야 양육시장은 민간 개인사업자가 전체 영유아의 70% 수준을 담당할 정도로 민간의 역할이 중요하다.  그러나 민간시장에 대한 영리법인의 진입차단과 가격규제로 인해 지역민의 수요를 반영한 민간시장이 활성화되지 못하고, 오히려 낮은 질을 중심으로 한 선점경쟁의 왜곡현상이 나타나고  있다.  또한 시장을 통한 영유아 정책은 전혀 고려하지 않고, 정책목표는 정부에 의한 영유아 양육서비스 제공으로 제시하고, 정부재원을 최대한 확대하려는 노력으로 일관되어 있다.  이러한 정책방향은 민간시장에 대한 정부규제를 강화하게 되고, 투자되는 정부재원규모에 비해 서비스 질은 효율적으로 개선되지 못하므로, 정부재원을 낭비하는 결과를 낳게 된다.

정부의 보육투자는 수요자를 중심으로 이루어져야 한다.  정부지원을 통해 보육수요자들의 수요력이 증대됨에 따라 공급자들은 수요자들의 다양한 수요형태를 적극적으로 반영하려는 경제적 유인책이 작동할 수 있는 것이다.  영유아 정책은 정부와 시장이 동시에 작동하여야 한다.  우선 영유아 양육서비스에 대해 정부와 민간의 역할을 구분해야 한다.  영유아 서비스시장에 영리법인 진입을 허용하고, 가격규제를 철폐함으로써, 다양한 지역민의 수요를 탄력적으로 시장에서 만족시킬 수 있도록 해야 한다.  정부는 중저소득층 이하 지역에 대해 시장에서 형성되기 어려운 서비스 질수준을 정부시설로서 제공하여야 한다.  또한 영유아 정책은 지역별로 다양한 수요와 특성이 있으므로, 지방정부에서 정책을 담당하여야 하며, 중앙정부는 지역간의 형평성 차원에서 중앙정부의 재원을 배분하는 역할만을 해야 한다.  아울러 영유아 정책을 효과적이고 효율적으로 수립하기 위해서는 현재 여러 중앙부서로 나누어진 영유아 관련시설의 행정체계가 일원화되어야 하며, 전체 영유아 관련시설을 종합적으로 정리하는 정보체계가 이루어져야 한다.

결론적으로 영유아 정책은 정부중심에서 시장과 정부에 의해 동시에 이루어져야 하며, 서로 경쟁적 관계가 아닌 보완적인 관계를 가져야 한다.

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